C. OB L

dtoyens seront devenus magistrats, leur mandat sera exfûré et il ne sera pas renouvelé si, dans leurs décisioos, on les ^oit trop souvent s^écarter de ee que la masse estime être k vérité.

Ne disons pas qu'il en est ainsi, mais reconnaissoM qu*iJ pauoraît en être ainsî^ que rien dans loi^nisation bessoise n'empêche qu'il eu soit ainsi. La Cour de justice adminis* tcaili^e n*offpe pas uo pareil danger. Elle en préseoterait plntôA un autre, celui qui résulte de cette circonstance que la majorité de ses membres ne siège qu'en vertu de fonctions amovibles. Mais, en tout cas, elle est uniquement Ck)ur de cassation et ne juge pas le faii^

§202. — Dès 1819, la Constitution wurtembergeoise avait pourvu à cette nécessité, de protéger les citoyens contre un abus du pouvoir administratif. Dans ses art. 36 et 37, elle autorise quiconque à se plaindre, à poursuivre sa plainte jusqu'aux degrés supérieurs de la hiérarchie et oblige l'autorité qui rejette une pareille plainte à motiver son rejet. L'article suivant est plus intéressant encore : a Si le plaignant ne juge pas devoir s'en rapporter à Tautorite, il peut adresser sa plainte à la Diète. Si les États reconnaissent que les divers degrés hiérarchiques ont été parcou-^ mts et que la plainte mérite d'être examinée, le Conseil privé est tenu, sur leur demande, de leur transmettre tous les renseignements utiles ».

On retrouve déjà cette condition de l'épuisement de la voie administrative imposée à tout recours contentieux. Par une marche un peu longue, un peu solennelle, on arrivait a<u but. Le Conseil privé tenait lieu de Haute-Cour administrative. Deux inconvénients subsistaient. Cette Haute- Assemblée était déjà char^çée de veiller sur la Constitution, et il était malaisé de l'intéresser à la transgression incidente d'une loi secondaire. Elle était aussi organe de gouverne-

t L'imperfection tbéocique de la justice adiniiûsteativo hesBoiae est reconnue par l'auteur très distingué du « Droit politique hes^ois » dans la Coll. Macquardtsen, M. le professeur Kosack. Son opinion n*est pas acceptée^' ea Hesse, pas pilu que, d'idlleurs, ce que je dis iilus kaat.

LBS GAIUMTiBa. SM

Wienl^ ei le f riocif e de la séparatioQ de la justice et it Tadministration était méconQu.

En Itt^, OQ moderaisa Tijastitutioa. La réforme ne dura guère et ac dura autant que parce que les événeme'Oto extérieurs, de 1859 à 1870, rendaient malaisée une réfornaie foadamentale. Celle-ci fut promulguée en 1876 et con-r plétée efi 1879.

L*orgaûisatioD qui date d^alors est simple, facile à expo* ser. Il n'existe pas de tribunaux administratifs inférieure spéciaux. Leurs fonctions sont remplies, en général, par radministration collégiale des cercles, — les KreisregieruBgen — et, dans quelques cas spéciaux par la commission agraire, la direction des mines, le bureau supérieuir des douanes, ou la commission pour Tabolilion du lien féodal.

En lant qu'organes de jagemeni, les Kreisregierungen sont affranchis du devoir d'obéissance et ils ne sont subordonnés qu'à laCour de justice administrative. Celle-ci esi composée de membres inamovibles, dont la moitié doivecht avoir subi les examens qui ouvrent la carrière judiciaire. ËUe reçoit les appels contre les décisions de première instance et juge, en instance unique, ce que l'on pourrait appeler les différends internationaux, c'est-à-dire ceux d'unions d'assisftanoe non wurtembergeoises contre une union wurtembergeoise ou d'une commune du royaume contre TEmpire.

Ses décisions sont définitives. Si l'administration dénie sa coDf^pétence après avoir succombé, la requête est jugée par une séance où sept conseillers au lieu de cinq prennent pa^rt

]>ans la loi de 187^, on ne trouve pas une déSnition générale de la compétence de ces juridictions. L'art. 10, en vingt-six^ longs paragitaphes, énumère les cas qui y donnent lieu. On ne peut songer à les résumer et il serait oiseux de traduine un texte qui se trouve aisément. D'ailleursi, l'art. 1 contient j 'essence de cette énumécation : « La voie content&euse administrative est ouverte à tous les litiges et aux

1 Si bien qn» ses «flIribiitiQiw ont passé an Gonseil des znioistres.

plaintes relatifs à des revendications ou des obligations de droit public.

En dehors de la liste fournie par Tart. 10, en dehors même des deux cas que Tart. 11 réserve à la Cour de justice administrative, l'art. 13, — inspiré, dirait-on, par les art. 37 et suiv. de la Constitution, — donne à chacun, individu, association, corporation^ le droit de recourir devant la Cour de justice contre tout ordre ou toute décision des autorités, si cet-ordre ou cette décision sont contraires au droit public, si les droits du plaignant en sont lésés ou s'il est contraint à l'exécution d'un acte qui ne lui incombe pas.

Cet article est éclairé par la discussion qui a précédé son adoption. Le rapport que fit alors le député Hohl — ou, du moins, qu'il présenta et qui est un modèle de concision et d'érudition, comme beaucoup de documents parlementaires qui nous viennent de Stuttgard — dit qu'il contient une garantie qu'il était nécessaire de donner aux individus contre la collectivité. Non pas seulement contre le Gouvernement. 11 dit bien : contre la collectivité. Un fonctionnaire peut léser les droits d'une association hostile à la majorité parlementaire. Celle-ci laissera dormir sa faculté d'interpellation. Le ministre verra si le texte formel d'ude loi n'a pas été heurté. Il n'examinera probablement pas le fait au point de vue du droit public. La Cour, au contraire, ne se soustraira pas à ce devoir.

M. Hohl s'appuie sur la loi autrichienne de l'année précédente instituant une Cour administrative pour tout l'Empire. Il montre qu'entre le Reichsgericht qui protège ses droits politiques et la Cour nouvelle qui veille sur ses droits en matière d'administration, le sujet autrichien ne peut être victime d'un abus sans que la réparation ne s'offre à lui. Et, dans sa pensée, diverses fois exprimée, acceptée par le Gouvernement, adoptée par les Chambres, la Cour de justice administrative wurtembergeoise doit être, à la fois, le Reichsgericht et le Verwaltungsgericht. La division du travail qui existe à Vienne entre ces deux tribunaux, et qui est matériellement avantageuse, se retrouve ici^ le

GOQtentieux admiaistratif allant presque tout eotier aux Gouveroements de cercles, la Cour ne s'en occupant qu'en appel et conservant par devers elle les plaintes en excès de pouvoir ou en lésion de droits ^

Dans cette même discussion si brillante, il a été fait allusion à la réforme administrative qui, après avoir échoué deux fois, est sur le point d'être appliquée en Wurtemberg. Il fut tacitement entendu que l'organisation de la justice administrative serait modifiée quand cette réforme serait faite. Il est donc probable que ce qu'on vient de dire ne sera plus, bientôt, que de l'histoire. Cette réforme, on l'a vu, associe à l'administration des Oberâmter Télément laïque, c'est-à-dire non professionnel. Si les choses suivent leur cours logique, aux Kreisregieruogen on adjoindra des délégués des corps électifs. De tout ce qui a été exposé jusqu'ici, il résulte que ce ne serait pas certainement un progrès vers une plus grande indépendance des juges. Il ne faut pas oublier que tout fondionnaire en Allemagne ne peut être révoqué que dans des cas déterminés et constatés par ses pairs. C'est un caractère que les simples fonctionnaires des Kreisregierungen ont en commun avec nos magistrats, auxquels nous confions infiniment plus que l'issue d'un procès administratif.

§ 203. — L'organisation de la justice administrative en Bavière, qui date du 8 août 4878, est absolument spéciale. Son principe fondamental est que les autorités^ supérieures ou moyennes^ connaissent, comme organes de juridiction, des matières qu'elles gèrent comme fonctionnaires administratifs, sauf appel ou recours à la Cour de justice administrative de Munich. Donc, en commençant par les instances inférieures, les autorités communales ou de district, puis le Gouvernement de cercle (chambre de rintérieur, exceptionnellement chambre des finances). En haut, la Cour avec son premier président, son président de sec-

1 Sans distinguer, il est vrai, entre ceux qui dérivent de la Goostitution et ceux que consacrent de simples lois.

tiotts, ses conseillers, magfisttats nommés à vie sur la- présentation àm miarstère uni et avec l'agrémenit dti pteoun de hf Cour;

11 existe donc trois instances, la Cour étant en Uni cas }oge du fait. Le nombre des affaires dont le rouage sapérietur décide en instanice unique est très Kmité. Ce sôwt surtomit \e» pbîntes contre les GouYerneroents dfe cercle on les éifférends engendrés par la surveillance que TÉtat exerce sur les communes.

La loi donne toutes les garanties d'indépendance aux fonctionnaires lorsqu'ils se transforment en juges. Elle prescrit une procédure spéciale, plus simple, msm aussi prudente que la procédure civile. Cependant, peut-on dire que la Bavière possède des juges administratifs dans les deux degrés inférieurs? Comme elle est difficile à apercevoir, la frontière entre le contentieux et les recours administratifs, quand les mêmes hommes décident sur les deux! Le justiciable est-il mieux garanti maintenant que la Chambre de Tintérieur du cercle délibère comme corps judiciaire que lorsqu'elle délibérait comme collège administratif? N'aurait-on pas évité une complication, qui n'est pas autre chose, si Ton eût imité TAutridie et laissé les instances administratives suivre la voie qu'elles parcouraient avant 1878 et, si le requérant était débouté et se jugeait lésé, en lui donnant accès à la seule Cour administrative?

Non pas qu'on doive critiquer cette organisation an nom du principe de la séparation des pouvoirs, puisqu'il n'est pas reconnu en Allemagne, mais dans toutes les monarchies on n'a cessé de réclamer la spécialisation des organes. Ici. nous trouvons l'administration se jugeant ellemême. Nous voyons que contre nne décision du district, l'administré doit recourir à la Chambre de Tintérieur du cercle. Soit qu'il sollicite on meilleur examen de la question, soit qu'il soutienne que son droit est violé, juges et administrateurs sont les fnémes personnes, absolument les mêmes. En Prusse^ les délégations de cercles, ou de districts, collaborent à l'administration, mais ne sont pas l'administration. Dans la plupart des cas, c'est une mesure prise par

liES MftiUfTIBS. 88S

le LiMiérat oa le prémkat du district cfa'on attaqoe deratit ^lles. Elles n'ont jamais le pouTOirexécs^îTetcelui-oi ne se confidod pas avec la fovebrM jadieiaireloraque catte fom>- Mon lenr incombe. Eo Hesee, il en est de même, étant donné surtout que la délégation provinciale n'a d'amtrea attribtrtions importantes ^e i'eisercice de la juridicfion admnîslrative.

Dans ce sens, cm» peot dire que Torgamsalion barasTme est wn trompe -l'œil, qneles garanties contre les illégalités adntinidlraCives viennent u«icfuenient à la Gourde Munich. 11 ne s'ensuit pas qu'elles fassent défaut mms^ uniquement, qu'il aurait été meillenr de ne pas attribuer aux administrations inférieures un rôle qui ne peut être le lewr.

§ 204. — Depuis la loi bavaroise de 1878, six autres États se sont donné une juridiction administrative. Ce sont par ordre de date : TAnhalt, le Brunswick, la Saxe-Meiningen, la Saxe-Gobourg et Gotha, Lippe-Delmold et, enfin, la Saxe royale. De ces six institutions, aucune n'est fondée sur une loi plus claire, plus précise, aucune ne concilie mieux les divers buts h poursuivre que celle qui, le 7 mai 1888; a créé cet organisme en Anhalt. L'imitation du modèle prussien est évidente, mais avec combien d'améliorations! Au lieu de procéder « par énumération », de détailler, dans une longue série de paragraphes, les cas de compétence respective, alors que ces cas ne peuvent être énoncés que d'une façon abstraite, alors que le plaideur essaiera toujours d'y faire entrer ou d'en excepter son cas concret, la loi d'Anhalt a un seul article : La Cour de justice administrative du cercle' connaît des recours contre les autorités des communes. La Cour du pays^ de ceux contre les autorités des cercles. La Haute-Cour' de ceux contre les autorités centrales.

En outre, la Cour de justice administrative du pays reçoit les appels contre la décision des Cours de cercfe. La

* Kreisverwaltungsgericht.

^ Landesverwaltungsgericht. ' OberverwaUaogsgevicht.

536 LES GABÂNTIE6.

Haute*Cour est ioslance d'appel pour les arrêls rendas en première instance par la Cour du pays, de cassation pour ceux qui proviennent des Cours de cercle el, bien entendu^ décide sur les demandes en révisiou ou en reprise d'instance.

Un esprit latin, faciieitient séduit par la clarté, ne peut s'empêcher d'approuver une organisation aussi nette, aussi parfaitement symétrique. En outre, l'inconvénient aperçu en Prusse n*existe qu'au degré inférieur. La Cour de cercle est constituée par la délégation de cercle \ La Cour du pays est déjà spécialisée.

Elle comprend : le président du Gouvernement, deux conseillers nommés par le duc, dont un haut fonctionnaire et un magistrat d'Anhalt, deux autres élus par le Landtag.

Nous trouvons ici une singularité. Généralement, une instance supérieure est commune à plusieurs instances inférieures. Un chef administratif commande à plusieurs subordonnés. En Anhalt, au-dessous du ministère d'État, — qui gouverne, qui dirige les relations entre le pays et l'Empire, entre la couronne et la Diète, — existe le (c Gouvernement du pays », qui administre la même étendue territoriale en restant étranger à une certaine zone où s'étendent les intérêts publics. De même, la Cour du pays, Landesverwaltungsgericht, a le même ressort que la Cour supérieure mais elle n'est compétente que pour les conflits d'ordre moins général.

La Haute-Cour est présidée par le ministre d'État, le président et le vice-président du tribunal de Dessau, deux hauts fonctionnaires nommés par le Duc, deux membres élus par la Diète.

N'y a-t-il donc rien à critiquer, dans cette organisation ? Oui, certainement. Dans la Cour du pays, les membres nommés par le souverain le sont pour la durée de leurs fonctions. Ce n'est pour eux qu'un emploi accessoire, un « nebenamt ». Il dépend du duc de leur enlever leur siège

1 Le Kreisdirektor et les membres du Kreistag élus pour six ans.

LKS GARANTIES. 537

en leur donnant de ravancement. Celui des deux qui est fonctionnaire a juré d'obéir à ses supérieurs. Se dégagerat-il facilement de ce devoir, à jour fixe, en même temps que la loi le relève pour un jour de ce serment? Les conseillers élus par le Landtag peuvent être des hommes de parti. Or, on ne doit pas perdre de vue que la justice administrative n'a pas à constituer une branche du contrôle parlementaire. Elle doilse dégager de toutes considérations d'utilité, d'opportunité, de bien public même. Sa fonction est déjuger, de « dire le droit ». Il est reconnu par tous, et partout, que la première condition pour qu'elle puisse s*en acquitter, c'est l'indépendance absolue de ses organes. Et cette indépendance ne s'obtient pas plus en demandant à la représentation populaire de choisir des juges à temps qu'en laissant au souverain le droit de désignel* des fonctionnaires qu'il peut éloigner quand il le veut.

Les mêmes réflexions sont dictées par la composition de la Haute-Cour dont deux sièges seulement sont remplis suivant les règles vraies : ceux qui appartiennent ex officio aux deux magistrats supérieurs de Dessau dont les fonctions sont aussi inamovibles que possible.

A la vérité, ce sont plutôt des regrets que des critiques. Pour réaliser le mieux, il aurait fallu avoir des membres à vie, auxquels toute autre fonction eût été interdite. Sinon, la dépendance où ils ne seraient pas comme magistrats administratifs, les tiendrait par leurs autres attributions. Le territoire et le budget d'Anhalt s'accommodent mal d'une pareille spécialisation. En fait, d'ailleurs, l'organisation n'a jamais donné lieu au soupçon de partialité. Cela ne suffit pas, car on pouvait en dire autant des sentences que rendaient les administrations collégiales qu*on a cru devoir priver de cet ordre de juridiction. 11 faut que le soupçon ne puisse pas nattre ou qu'il soit écrasé aussitôt par Timpossibilité du fait soupçonné. L'Anhalt se rapproche de ce but, sans cependant l'atteindre.

§ 205. — Le Brunswick a adopté par sa loi du 5 mars 1895, une organisation assez semblable {mutaiis mutandis)

à cette de la Bavière. Use Coor de justice eduwahJtriatÎTC msçoift les appels des instaoces ioCéneares cmfSéee â ém CTgames d'aënityiisFlraithNi^.

Le docbé de Saxe-Meîmogen a, depuis 1897, QOeî^stictt adimnistirsfi^e dofil la stracta'Ve est semblable à ce^e As IfAnibalH. Nous v ferouTons les trois iMtaooes : la Cbur de cerde, la Cosr du pays^ la Haute^Conr. La compéleinse enl plafi loogiieineirt déterminée, sanrs araotage pour la clarté do partage. Eo revancbe^ ta ceiwposHkMBi de ces triftunaiix parait plus judicieuse.

La Gomr de cercle est formée in Kreîedirektor et db den aseesserors élus par la délégation du cercte, pM« six an», parmi tes habitants éligibtes à ta délégatSfott même. La su*^ périorité de Meiniogen est qu'on sépare ainsi te Inbuoai adtniniBtratif de la délégation qui administre, du moins qui participe à l'administration.

La Cour du pays est présidée par te cbefde la section ministérielle pour rintérieur. A se» côtés, de deux asseseeuns uommés par le duc. Si la Cour juge disciplinairement des fonctionnaires ou des conseillers municipatix, le chef ée rintérieur, qui a eu Tiniliative de l'accusation, est remplacé par un fonctionnaire ou un magistrat désigné par le dac. A la Haute-Cour, la base de la composition est identique, sauf que la présidence appartient au ministre d'État lui-même, et qu'aux deux assesseurs nommés parle Duc, s'ajoutent deux membres du ministère.

On voit que dès la seconde instance toute parlrdpatioii de l'élément électif disparaît. Le ministère responsable nomme les juges administratifs. Le Landtag, doté par ailleurs du droit de contrôle reste étrangère la nomiaaiioa de ces magistrats comme & celle des magistrats ordinaires.

§206. — La loi lippoise, du 9 février 1898, ne définit que sommairement les matières qu'elle soumet à la nonvelle juridiction qu'elle crée, ainsi que la compétence respective des deux instances qu'elle institue.

Elle a déféré à cette juridiction : les recours contre les décisions des fonctionnaires et, plus précisément à laCour

9upémmt€y -^ mncftie fovtv tout TÉtat, — les peeoars coatre les katitos «dminfslraifofid (.goaireviiemeat, eensitstoine, eommissiiMi àe raebail des mdei^anceB). Am Goors admiftisèra- Cives sont réseryées les aelioos contre les fonctioDoaires inférieurs (« magistrats » ou directeurs de cercle), tes affaires d'expropriation et scolaires.

Jusqu'ici, la h>i imite ce qui a été institué ailleurs. De même en faisant de la Cour supérieure Tinslance d'appel des jugements des Cours de cercle, mais elle innove en donnant à ces dernières un ressort tout spécial, tout à fait distinct des cinq cercles administratifs, aussi bien que des treize anciens aemter. Dans le but évident de fortifier la nouvelle institution, la Principauté est divisée en dçux ressorts -de juridiction administrative, dont les chefs-lieui respectifs sont Detmold et Lemgo. Chacune des deux cours comprend, outre le président nommé par le Prince pour la durée de sa fonction principale, quatre membres élus, deux par les conseils des communes urbaines, deux par ceux des communes rurales.

L'élection a lieu à deux degrés, au moyen de délégués des communes, à raison d'un par 3.000 habitants et un au moins par commune ^

L'organisation de la Cour supérieure est plus remarquable encore. Elle comprend cinq membres — autant que la juridiction inférieure — dont : le président et deux assesseurs, noAimés par le souverain, dont un au moins doit être magistrat lippois en fonctions, l'autre avoir au moins appartenu à cette magistrature, et deux membres électifs, <c laïques », dit la loi, qui entend désigner des « nonprofessionnels ». Les deux membres sont nommés pour six ans — comme les juges du cercle — l'un par tous les délégués des communes de la circonscription de Detmold, l'autre par le même collège de Lemgo.

Sans qu'il soit besoin de les indiquer, on voit quelles garanties sont données à l'impartialité par cette organisa-

< Les personnes exclues des fonctions de jurés par la loi d'Empire sur Torganisation de la justice sont inéligibles aux Cours de cercle.

lion combinée et il est presque Impossible d'imaginer un cas 011 la même opinion préconçue entraverait la liberté de jugement des magistrats de carrière et des juges élus.

L'organisation que se sont donnée les duchés de Saxe- Cobourget Gotha, le 25 novembre 1899, offre plus d'intérêt encore. D'abord, parce qu'elle tient compte de la nature complexe du petit État. Sa Cour, unique, est formée du minisire d'État, président, de deux membres du ministère qui doivent être diplômés pour la carrière judiciaire ou administrative, de deux conseillers de la Cour d'appel d'iéna et enfin de deux membres élus par le Landtag commun, mais lin pour Cobourg, l'autre pour Gotha.

Sa compétence embrasse tous les conflits de droit public, les recours contre les règlements de police surtout s'ils contiennent des sanctions pénales^ les appels contre le refus de concessions industrielles prévues parle règlement d'industrie de l'Empire, etc.

C'est, avec un recrutement différent, le système qui donne en Autriche de si bons résultats. On ne pouvait pas, dans cet État minuscule, espérer un personnel spécial. On a cherché à y remédier par la multiplicité des sources auxquelles on le demande. Deux ministres, deux députés, deux magistrats qui sont d'autant mieux autorisés à servir d'arbitres qu'il est rare que tous les deux appartiennent au Duché, puisque celui-ci ne nomme qu'un conseiller à léna et a conclu un accord avec les autres duchés pour pouvoir réaliser cet article de sa loi de 1899.

§ 207. — La Saxe royale n'a constitué sa justice administrative que le 17 juillet i900. Elle s'est ainsi laissée devancer, — elle, la troisième des monarchies^ — par les plus petits États, par l'avant-dernier même. Cela ne va pas sans explications.

On a vu de quelle large autonomie y jouissent les communes, municipales et régionales. A la tête de chacun de ses cercles ', est ce collège administratif revêtu de Téliquelte

1 Et chacun d'eux est d'une grande importance. Le moins peuplé, celui de

uu peu barbare de « Kreishauptmanschafl » littéralement « capitaiûerie de cercle ». Elle comprend le Kreishauptman, nommé parle Roi, — et qui n*est pas, comme les présidents supérieurs bavarois ou prussiens, un grand et décoratif personnage, mais un administrateur — et une délégation, dont chaque assemblée de district fournit un ou deux membres. La nature des choses, d'accord avec les règlements organiques, veut que le chef du cercle soit Forgane executif, la délégation Torgaoe délibérant et contrôlant. Jusqu'en 1900, la capitainerie tout entière constituait Tunique tribunal administratif. Au requérant mécontent de ses arrêts, les voies ordinaires de droit restaient ouvertes. On estimait que cette juridiction, qu'on ne dépassait que rarement, satisfaisait au désir de spécialiser les organes de jugement, donnait à peu près tous les avantages de cette spécialisation.

Lorsqu'on a enfin modernisé la juridiction administrative on s'est borné à créer à Dresde une Haute- Cour de justice administrative dont la composition et la compétence $ont pareilles à celle du Wurtemberg.

J^ 208. — Dans les autres monarchies, la juridiction purement administrative n'existe pas. Cela est naturel dans les grands-duchés de Mecklembourg, — puisque la raison d'être de Tinslitution est dans lapplicalion du droit public et ce sont des traités bilatéraux qui servent de constitution au Mecklembourg, — mais c*est moins explicable dans des monarchies aussi « modernes » que l'Oldenbourg ou la Saxe*Weimar. On a donné comme explication la petitesse de ces États, plus considérables pourtant que Lippe ou Meiningen. D'ailleurs, elle n'explique rien.

A Weimar, les délégations de Bezirk connaissent des recours contre certains arrêtés du directeur. Ailleurs, le ministère uni examine les réclamations contre les mesures prises par un de ses membres. A AUenbourg, le recours

BautzoQ a 400 mille habitants. Puis vienneat Chemnilz et Zwickau avec ckacun 750 mille envlroa et Dresde et Leipzig (1.200 mille et 1 milL).

administratif est largement ouyert. Ce n'est, dans a«icMi de ces pays, une véritable juridiction contentîeuse et la légalité des actes administratifs n'est aucunement contrèlée, À moins de laisser aux parties, comme en Beuss 1. a., le droit illimité de recourar à la justice ordinaire.

Il n'y a rien à répondre aux hommes politiques de ces pays quand ils allèguent, ce qui est tr^ vrai, qu'on ae citerait pas un seul déni de justice dû À cette organisation incomplète. Si ce n'est, cependant, que les institutions ont précisément pour but de donner aux citoyens des garanties, non pas pins fortes, mais plus stables que Tiropartialîté de fonctionnaires qui ne sont pas éternels. Quant à la diffi^ culte de créer des juridictions spéciales dans les petits États, elle est chimérique. Qu'on ne veuille pas la tourner eo instituant une Cour administrative commuoe, comme la Cour d'Iéna, soit! En matière de droit public, tant que chaque État conservera la faculté de légiférer, il ne pourra confier Tapplication de ses lois à un tribunal extérieur. Mais eo AHemagne, où l'on a donné un si heureux déveioppemeni aux fonctions honorifiques, quel obstacle voit-<>n à former des Cours supérieures administratives avec d'anciens fonctionnaires, d'anciens magistrats, des jurisconsultes ?£t la rareté des causes, qui s'oppose à Tinstauralion de JMges rétriibuiés, supprimerait toute difficulté, si l'on prenait cette voie.

C'est, au fond, un souhait théorique. L'absence de ce rouage est peu sentie, pour deux raisons : L'Empire absorbe de jour en jour une part plus grande des activités et ce sont ses tribunaux administratifs dont le rôle se dévo^ ioppe«Eii outre, les gouvernements ne restreignent guère la mission des tribunaux civils, car ils ne demandent pas à la juridiction administrative ce qui Ta fait créer par les gouvernements français.

Un publiciste de la plus haute valeur, qije pleare la science du droit public,M.KorkouaM^ écrivait : « La théorie française met à la base de la juridiction administrative le principe de la séparation des pouvoirs, judiciaire et exé* cutif. La théorie allemande s appuie sur la distinetioa

eatre le droit pabiic et leilroît priré. Du principe qu*eiilie adopte, la théorie françaiae coaclatque rindépeadanee da TcftéeutiC «Î8'-i<-vi6 du pauvoir j^idiciaîre veut que celui-ci ne puisse j«»geff les ergaftes exécuAifg. Pour TindispeiiMbl^ 8iir«eiUADee de la légaialé des actes de ceux-ci^ elle veui, noD pae des jwge» ordinaires mais des magistrats spéciaux, sortis de rAdministraiioD, en dépendaflt encoca; D'apiès eUe, toute yiolation de droit par voie admiaistrati^e échappe au juge ordinaire, de par la séparation des pou? yioia. La théorie allemande, au coniraîre, ne considère, pour délimiter la. compétence du juge administratif, que la natiane de Yobjet^ jamais Tiodividualité du sujet' ».

Personne ne pouvait mieux que le professeur de Saint* Pétersbourg comparer deux systèmes entre lesquels nnl n'étaîi pliM impartial et, après lui, il n'y a rien à ajouter pour les caractériser. Une simple remaoque vieni à resprii.

Le magistrat administratif allemand est « magistr^jt »* D'abord, parce que dans la plupart des cas, il doit avoir subi les examens prescrits pour cette carrière. Surtout, parce que, dès qu'il est institué autrement que comme membre d'un corps élu, il reçoit toutes les garanties données aux magistrats. Ce n'est pas indifférent.

Même lorsqu'il est pris parmi les fonctionnaires, il jouit de droits très précis. Sa situation comme tel échappe à l'arbitraire. Là, est la caractéristique du système. C'est sur ce mot que doit s'arrêter cette exposition de la vie politique des monarchies allemandes. Que leurs règles y soient bien ou mal conçues, qu'elles servent ou non le bien et le progrès publics, que les rouages administratifs fonctionnent en gaspillant ou en utilisant les forces des administrés, tout cela peut se discuter, s'apprécier de diverses façons. Mieux encore : la fixité, la multiplicité, la prévoyance de ces règles peuvent contrarier les initiatives et les libertés mais, par là même, elles restreignent la liberté qu'ont ailleurs les délenteurs petits ou grands de la puissance pu-

1 N. Korkounotf, Oosoudartsyeniio« Pravo, t. Il, p. 368.

544 LES 6AKAISTIES.

biique. Elle gêae rinitiative que preaaeal les majorités pour dominer et exploiter les minorités.

L'état de droit que forme incontestablement chacune des monarchies allemandes peut n'être pas supérieur à celui que règle la volonté du corps électoral, si on les compare à un moment donné de leur existence, si l'observation se limite à une phase limitée, si on les considère dans leur « être » et non dans leur « devenir ». Si Tobservalion devient prévision^ elle nous montre que pour aider à Tévolu* tion de Tétat de droit, il suffit de faire évoluer les règles qui le conduisent et le corps social tout entier suivra l'impulsion. Dans l'état électoral, c'est non pas le vote de leur majorité qu'il faudra obtenir, c'est la conscience politique de chacun des électeurs, sur de sa souveraineté, qui ne se résigne à obéir aujourd'hui qu'en espérant commander demain, ce sont ces innombrables consciences qu'il faut persuader si l'on ne veut pas que le pays se déchire en accomplissant ses progrès.