DÉPUTÉS AU RBICH9TA

ToUl

Socialistes

DÉPUTAS AU LANDTAG.

ToUl

SocialUtet

Les quatre États marqués d'un astérisque ne montrent aucune opposition entre les deux genres d'élection. Les deux Lippe et Schwarzbourg-Sondershausen n'ont aucun

i Les élections d'octobre 1903 ont donné à la Chambre des députés^ saxons, la composition suivante :

56 Conservateurs,

23 Nationaux-Libéraux,

1 Antisémite,

1 Libéral-Indépendant,

1 Libéral. .

Sur 82 députés, aucun n'appartient aux partis avancés et cela trois moisaprès la victoire des socialistes dans l'Empire !

2 II est inutile de mentionner les Mecklembourg qui envoyent 7 députés à Berlin mais ne possèdent pas dassemblée élective*

RÉSUMÉ. 54i)

collège où les socialistes aient la majorité et n'envoient pas un socialiste au Reichstag. A Rudolstad^, près de la moitié des députés au Landtag appartiennent à ce parti. Que les circonscriptions dont ils sortent soient un peu plus importantes, que leurs électeurs soient un peu plus actifs et il est naturel que Tunique député de la principauté soit socialiste. Mais, à part ces quatre monarchies, les plus petites ou peu s'en faut, toutes les autres montrent une divergence profonde dans la volonté des deux corps électoraux. C'est naturel, inévitable, dira-t-on, et le suffrage universel et direct qui nomme les députés au Reichstag devait choisir des représentants plus démocrates; plus « avancés ». Ce n'est pas tout à fait aussi simple que cela, puisque nous voyons Oldenbourg élire six représentants socialistes à son Landtag et n'envoyer au Reichstag aucun député de cette couleur, que le même fait, ou à peu près, se retrouve en Ânhalt. Or, les proportions importent peu et ces deux singularités compensent celles que présente la Saxe dont 22 députés au Reichstag sur 23 sont socialistes pendant qu'elle n'a pas un socialiste au Landtag, la Prusse avec 32 socialistes à l'Assemblée de l'Empire, aucun à celle du royaume. Enfin^ nous voyons la Bavière envoyer aux deux Chambres, en dépit du mode de votation, une proportion de socialistes sensiblement égale, à Berlin 4 sur 48 ou 1/12, à Munich 11 sur 159 ou 1/14. Il n*y a donc pas le lien qu^on suppose entre l'élargissement du suffrage et le degré de comment dire? de « dcmocratisme » des élus ^

Ce n'est cependant pas au hasard que sont dues ces différences, en quelque sens qu'elles se produisent. 11 suffit de connaître les pays où on les relève pour en découvrir l'origine. Elle n'est pas tant dans l'amplitude du droit électoral que dans la différence des circonscriptions, le mode de votation, direct ou non, surtout dans l'importance diverse des intérêts que traitent les deux assemblées en question. Quelles qu'en soient les causes, il est indiscutable que le

*■ En Hesse, comme en Banèie, le rapport du total des députés au chiâre •des socialistes est pareil à peu près pour les deux élections : 9/2, 50/7.

SSe EÉSCÎMÉ.

suffrage général et direct ne doone pas uo résultat semblable am suffrage restreint ou indirect et que la divergence est de sens Tariable.

€eia étant, tout gouyeraemeiitd^opinîon devient ioipoeêi ble , car des deuK #pinions eiprioiées par le corps électoral^ quelle «st celle que les gouvernants prendraient pour base?* L'Empire a évoqué à lui la direction ^'une grande partie des activités nationales. £n forçant les choses^ on pourrait presque dire ^u'il gouTerne pendant que les États adjninistrent, mais on ne pourrait le dire qu'en forçant les cboses. Les monarchies importantes (ont plus <(ue gérer leurs intérêts matériels et locaux. Elles font auesi de la politique sociale et de la politique pure. Je n'en yeux d'autre preuve que la réforme administrative du Wurteoiberg, que celle qui se prépare en Bade. On peut y joindre les probièa>e6 législatifs qu'a fait naître dans ces deui États Timmigration de nos religieux expulsés. Quelle indication peuvent trouver les gouvernants dans les résultats électoraux? N» sont-ils pas contraints à tenir pour non existants des résul* tftts contradictoires, à se fier à leur propre habileté, à marcher un peu au hasard, quittes à creuser un abtme entre eux et la représentation du pays?

En Saxe, par exemple, une question fondamentale est actuellement soulevée. Le commerce et TiiMkLstrie demandent à avoir, dans les deux Chambres, une représentation dont rimportaoce corresponde à celte du r61e tràs grand et toujours grandissant qu'ils ont dans le pays.

Les impôts qui les grèvent sont plus élevés que ceux qu'acquitte ragricuUure. Dans la dernière loi financière, le capital d'exploîlalîon agricole est exempt, alors que les capitaux industriels el commerciaux ne jouissent d'aucune détaxe. Le poids des impftts directs esfl supporté pour 72 6/0 par les villes, pour 'Î8 '0/0 par les campagnes. Or, il y a 37 députés ot'bains, 47 mraux. La première Chambre ne contient pas un seul représentant de llndustrie.

La réforme de cet état de choses exige une révision de la Constitution acceptée par le Roi et les deux Chambres. Celles-ci ne la refuseraient vraisemblablement pas à la

ITKSUMÉ. S51

Couronne, mais la Couronne en prendra-t-elle riniliatiTe, après que 22 députés saxons an Reichstag ont été pris parmi les socialistes, ou s'abstiendra-t-elle, pendant que les 82 députés à la Diète sont unanimes contre les doctrines nouvelles?

Des problèmes aussi nets ne se présentent pas dans toutes les monarchies, mais tous les gouyerneméntsont à décider deTesprit dans lequel ils veulent gouverner. Sans insister davantage, il est clair que cetfe disparité des avis demandés aux électeurs crée une crise qui ne peut que s'aviver.

Elle s'étend à PEmpire lui-même. Il faut toujours se rappeler que l'Empire n'est qu^une personnalité politique, fort considérable, évidemment, mais qui n'est qu'un être de raison. Si dans toutes les monarchies, ou même dans les plus importantes, il s'introduit le désarroi dont nous par- Ions, rÊmpire sera troublé. Et il faudrait souhaiter qu'il en fût ainsi, car rien ne pourrait être plus dangereux pour l'édifice construit en 1871 que la coexistence de pouvoirs continuant, imperturbables, sans hésitation, leur marche indiquée par le suffrage universel, pendant que les États, arrêtés court par la volonté de leurs représentations respectives, resteraient immobiles au milieu de leurs agitations et que la distance s'accroîtrait sans cesse entre les deux entités.

Mais le Reichstag n'est pas l'unique facteur législatif de l'Empire. Le Conseil fédéral participe à la législation et, en outre, il gouverne. Ses membres représentent les souverains, en reçoivent des instructions auxquelles ils sont tenus de se conformer. Que, parmi ces souverains, certains, et non des moindres, ne reculent point devant des périls sociaux qu'ils trouveront personnellement le moyen d'éviter et qu'ils acceptent des mesures dont le seul but est de séduire leur peuple, c'est exact. Ils ne forment en aucune façon la majorité. Il y a de plus, entre la composition des représentations dans les monarchies et le recrutement du Conseil fédéral, oi^ lien incontestable. Les souverains, — toujours en laissant de côté les exceptions, — consultent d'autant mieux leurs ministres pour le choix des plénipo-

tentiaires que, d'ordiDaire, c'est le miaistre d*État qui reçoit ce mandat. Il est inadmissible. que les personnages très graves, très importants et conscients de leur importance, que sont les ministres d*État, se prêtent à soutenir au Conseil fédéral les théories « avancées » et à les combattre devant la Diète. Plus inadmissible encore qu'ils gouvernent, de propos délibéré, et aux époques normales, contre les sentiments de celte Diète.

Un exemple, beaucoup trop faible d'ailleurs et qui ne peut être offert qu'avec de grandes réserves, montre en partie seulement ce que recèle d'impossibilités la situation révélée par les dernières élections. Si, dans toute la France, tous les conseils généraux étaient en immense majorité opposés à Tesprit nouveau, si, à chaque renouvellement, leurs électeurs se prononçaient dans le même sens, pourrait-on gouverner contre eux à moins de les briser? Et l'exemple est bien imparfait puisque, en somme, nos législateurs ont la faculté de mettre fin à l'opposition des conseils généraux, alors que le Reichstag n'a aucun moyen d'action contre les gouvernements particuliers.

On avance — etl'objection doitêtre.examinée — quec'est précisément l'impuissance du Reichstag à imposer ses idées qui permettra à cette situation de se prolonger. Grâce, diton, aux pou voirs du Conseil Fédéral et de l'Empereur, grâce aux garanties laissées à l'autonomie restreinte de chaque État, le conflit ne peut se produire entre ce que décide l'Assemblée d'Empire et ce que veulent les Diètes particulières. L'argument est singulier. Il tend à faire du Reichstag une sorte de chambre consultative, qui apporte à Berlin les vœux de ses mandants, dont on peut d'ailleurs ne pas tenir le moindre compte. Il considère comme stable un système où une majorité, toujours croissante et formée des éléments les plus actifs, est périodiquement appelée à exprimer ce qu'on lui dit être sa volonté et qui se transforme aussitôt en souhait platonique. A moins qu'on ne veuille voir dans le parti socialiste allemand qu'une phalange de penseurs, préchant des théories si élevées qu'elles ne peuvent qu'éclairer la politique sans descendre jusqu'à elle, et

cette suppositioD se heurte à Tallure prise parla «sozialpolitik », aux charges qu'elle a mises sur ces budgets particuliers, hier si solides, réduits aujourd'hui aux expédients. Les deux modes de suffrage ne peuvent coexister. Le suffrage simple et direct supprimera l'autre, — celui qui ■est restreint de vingt façons diverses — ou disparaîtra devant lui. II serait oiseux de chercher quel sera le vainqueur dans cette inévitable lutte d'extermination*.

* Le projet badois de réforme constitutionnelle (p. 455), bien qu'il vise à rétablissement du suffrage universel, égal et direct, ne fournit aucune réponse à cette question : qui vaincra, du suffrage organisé ou du suffrage •égal ? Nous n'avons pu que le signaler. Annoncé depuis trois mois, il n'a reçu sa forme définitive que lorsque ce livre était imprimé, ou presque. On peut en rés^umer ainsi la substance :

Tl cbange le mode de votation. Il élargit le nombre des électeurs. Mais il n'augmente pas les pouvoirs du corps électoral. Au contraire ! La Chambre purement élective, quoique ne constituant en droit qu'une des branches de la Diète, était à peu près investie de la réalité des pouvoirs de celle-ci, par Tefiacementde la première Chambre, en profitant de l'ambiguïté ou de l'imprévoyance de certains articles de la Constitution. La réforme redonne la vie à la première Chambre, y appelle les représentants de toutes les forces sociales, intellectuelles et économiques et,, en quelque sorte, les contraint à «xercer activement leur mandat. Et ce mandat lui-même est élargi. Â celte arme impossible à manier qu'est le refus intégral du budget, on substitue la faculté d'amendement. Des règles accessoires — comme celle qui rend simultanée l'élection des deux Assemblées, — garantissent la première Chambre contre le soupçon d'être en désaccord avec l'opinion actuelle, soupçon qui l'entraverait.

Les élus du suffrage universalisé ne pourront quo collaborer avec les représentants des corporations. Leurs volontés n'aboutiront que si la Chaml)re-Haute les partage. Toute transgression de la frontière de leurs attributions est empêchée par l'existence du pouvoir exécutif indépendact, représentant, selon l'expression de Savigny^ la nation dans son unité impérissable.

Cela ne ressemble pas du tout au suffrage universel, tel qu'il est conçu -ailleurs. Cela démontre — de la meilleure des façons, par l'évidence —qu'il n'y a pas l'étroite connexion trop généralement admise entre « suffrage uninrersel » et « souveraineté du nombre ».

 telle enseigne que les démocrates badois — et ceux qui se servent d'eux -— ne se réjouissent aucunement de voir, d'un côté accroître le nombre des électeurs et, de l'autre, restreindre les facultés des élus. Outre que le sectionnement des collèges urbains leur fait craindre de perdre quelques-uns -de leurs six sièges an Landtag, ils savent que la seconde Chambre ne sera plus qu'un facteur de cette représentation nationale qu'elle constitue actuellement à elle seule.

Par suite, si l'exemple badois pouvait appuyer un pronostic sur l'issue du dilemme ~ ce que nous ne croyons pas — il rendrait probable un accrois-

1SS4 fitfitnff.

OSa dépend de contingences ÎTrrpréToyaMes, ^'actions persofinelies impondérables, un peu <du 'hasard. En revanche, les études q»e terminent ces pages aulorisent une Tech erchedWdre plus géiaéraî, en offrant des 'facteors de décisions moins mobiles.

Daiis 1e^ monarchies de TËmpire allemand, Kirsque 5a. question se posera de rtrni'fication de 1 electorat et du mode de suffrage à la Dièle et au Reichstag, îa science inditpict-elle comme type unique à choisir celui qui envoie les députés à TÂssembiée d'Empire, universel et direct, 4»u un -de ceux qui choisit les représentants à la Diète?

Il ne s'agit pas d'apprécier le suffrage universel en laîmême, de montrer qu'il n'est qu'ui) expédient comme la, prédominance delà majorité, de rappeler que, en sa qualité d'expédient, ses résultats seuls peuvent lui donner une valeur ou le condamner. La que&iion se localiseen Allemagne. C'est entre denx systèmes existant, agissant, «dont la possibilité est prouvée parleur existence, qu^il y a lieu de faire un choix, puisqu'ils ne peuvent subsister eosoniblf^.

La souveraineté du peuple dont on -a vocriu faire imeorigine de droits est un moyen, né de la force des dhoses, de oancilier les volontés divjergûntes là où Tunité d'action est requise. Cinq personnes cheminecft ensemble. Sur ta route à prendre, une controverse surgit. S'il esltlnffifférent qu'elles marchent en groupe ou isolém.ent, chacun praudra la Toie qu'il préfère et il n'y aura pas lien de recovrârila création d'une volonté supérieure aux volontés individuelles. Si, au contraire, elles ne peuvent préserver leurs .existences, ou accomplir leur mission, qu'en Testant ensemble, un moyen quelconque ^era mis en œuvre pour décider de cette controverse et obliger à se soumettre ceux dont l'avis sera écarté. Peu imparte quel il sera. Qu'on obéisse à l'une Ses cinq personnes, investie du commandement, ou qu'on s'en rapporte à la décision de la majorité, il y a exercice

«ement rdlaftf des droits des éhis du -saffrftge spécial ou organisé, rmdu peut-être réalisable par des coDcessions de pure forme. Mais4e0rffnd-(l^ii0hè diffère en tant de points desmiilres monarciiies que son exemple ne vaut ijue pour lui.

d'uoe aatorilë, sans recours, et, <fuoique daos de mîniusooles proportions, d'une eouveraineté.

CeUe-ci ne peat être e&clusiYememit basée sur le caprice. La personne ou le groupe qui décidera ne lé fera qti 'après examen des obsiacles à vaincre, qu'en appréciant les forces de ses compagnons et, aussi, en consultant -ceux d'entre eux qui possèdent une certs^ine compétence. S'il omet de le faire, ces ob&Lacles, ces forces, et aussi les hommes compétents qu'en n'a pas coiisu*Ilés, empêcheront la oontinuatîon de la marche. Le pouvoir u.n instaai reconnu cessera d'être obéi.

11 n'en va pas autr^ni'enl dans un État. Le corps électoral estiUTesti du commandement. Â lui de dtrig«r ja marche, 6a«fÀ ne pas lui faire franchir les iiiiaites qui lui sont assignées^ — et qui, en l'espèce^ so-at tracées par la Constitution — jnats la nation n'a pas abdiqué, et ne peut pas aibdiquer, le pouvoir de dernier mot qui est ea elle. Yeuton la considérer comme une matière plastiqoe mis»e entre les inaifis de ses délégués, — Jes électeurs, — ceux-ci ne pourront tiner d'elle que ce qui est tea «lUe^ ne pourrenvt p^s anéacitir les résistances provenant de sa oatur^e qu'ils ne peuvent modifier. Mais c'est plus qu'une matière, c'est «tout un organi&ioe, av^oc ses loroes et ses combinaisons. U a accepté le système majoritaire, parce que ce système rend plus rapide l'accomplissement d'une fonction donnée, de cette foiÉctîoB de la direction des choses coniiivunes. Il ne l'a pas introduit dans sa vie à lui, formée ou d'actie^n^ou de rapports individuels. £a un mol, le corps social n'en est.pas venu à se laisser diriger par la piuraliié des voiiL. CelIcHci est ufl élément de la vie sociale, mais à côté d'autres élénaeats variables selon les lieux et les temps, parmi lesquels les facteurs impersonnels dominent : climat, nature du sol, dimeusions territoriales. Les éiecteurs gou^1erne^t-' ils contre elle? Elle relire sa délégation. Certes, elle ne recourt à un acte explicite qo'à la dernière extrémité. Elle ne parle que Wsqii^ les signaux qu'eik fait sont mécoanus. Avant d'en arriver là, on voit les finances s'emba'Ppasser.^ l'émigration se développer, le progrès économique

s'arrêter, les rapports sociaux s*altérer, le malaise naître. Lorsque ce malaise aboutit à une secousse, on croit à une révolution, on crie au coup d*État. Point! C'est la nation souveraine qui change ses mandataires et qui, dans un effort qui lui coûte, fait l'impossible pour préciser le mandat qu'elle confie à ceux qu'elle leur donne pour remplaçants.

C'est ce qui se passe dans un Élat unitaire et tout à fait souverain. Dans les Étals fédérés et demi-souverains d'Allemagne, des éléments extrinsèques venant troubler, perturber ce sursaut naturel, la vie même de ces États serait en. question. Le péril d'une pareille crise y est donc plus redoutable qu'ailleurs. Là, surtout, on doit viser à la reculer dans la mesure du possible. On n'y peut arriver que par le moyen qui s'impose partout : la plus grande similitude possible entre la constitution sociale et la constitution politique. Seulement dans d'autres pays, on peut s'enorgueillir déposséder une population inorganique et soutenir que le suffrage universel et égal est l'image fidèle de la nation. C'est iosoutenable en Allemagne, où les classes sont reconnues et l'esprit de classe protégé, où les corporations sont considérées comme la base de l'État. Le suffrage inorganique ne peut y être préféré qu'en alléguant que la représentation de la nation doit être absolument différente de la nation même.

On n'a pas reculé devant ce paradoxe. Empruntant aux partisans de régimes qu'on croyait disparus à jamais leurs affirmations les plus audacieuses, on a réclamé pour la majorité numérique le droit de disposer de toutes^ les autres forces sociales, au nom du progrès dans la voie des lumières. Pour qui sait de quoi sont faifes les majorités numériques, c'est prêcher le retour à l'oligarchie, ou à la dictature de quelques-uns, le seul régime qui soit plus périlleux que la dictature d'un seul.

Ce qui peut se discuter, c'est — abstraction faite de toute théorie — l'utilité respective de chacun de ces modes de constitution du corps électoral. Le suffrage universel est un expédient. Le suffrage organisé en est un autre. Peu

importe à quel degré ils révèlent ce caractère. Ils Tont et il ne reste qu'un point à envisager : lequel des deux répond le mieux à sa mission.

Je ne répéterai pas ce que j'ai dit en parlant des finances de l'Allemagne, mais nul de ceux qui les ont étudiées ne repousssera ma conclusion. Le suffrage organisé dçs monarchies a fait la prospérité de l'Empire. Le suffrage universel de l'Empire amène au déficit les États particuliers.

Et, d'ailleurs, la question est résolue si on la pose en ces termes équivalents : l'organisation du suffrage doit-elle tenir compte de tous les éléments sociaux du pays, y compris cet élément considérable: le nombre, ou ne tenir compte que de celui-ci?

Le progrès ou, mieux, le développement des rouages sociaux a fait que, dans aucune branche de l'activité humaine, nul ne peut accomplir sa tâche sans avoir appris & le faire. Un général improvisé ne se conçoit plus à la tête de nos corps d'armée actuels. Un capitaine de vaisseau perdrait bien vite la raison au milieu des centaines d'organes de précision que portent nos cuirassés. L'industrie la plus simple, le commerce le plus banal exigent un apprentissage et c'est pour avoir méconnu cette loi que tant de travailleurs intelligents et honnêtes viennent grossir la liste des faillites. A cette loi, cependant, deux exceptions : sans apprentissage ni études, on peut devenir et législateur et i;ninistre. Pour les législateurs, il n'y a pas de remède et le mal est moindre. Il n'y a pas de remède, car limiter sur ce point les pouvoirs du corps électoral, ce serait risquer d'écarter des assemblées législatives des hommes de grand sens, de haute raison. Le mal est moindre, car, très heureusement, les députés ne sont obligés ni à prendre des initiatives ni à juger par eux-mêmes. Le rôle des nouveaux venus au Parlement peut se borner à choisir entre les diverses opinions qu'on fait défiler devant eux. S'ils se méfient des séductions de l'éloquence, ils

pourront adopter Tavis qui leur est donné par un de leurs coHègaes en qui ils ont confiance. En outre, ua député Test pour assez longtemps. 11 peut être réélu. U a ûnsi ToccasioQ dTapprendre un métier qui n'est pas trop difficile et qu'avec od peu de salutaire timidité do peut eicrcer honorablement, après un assez court stage.

H n'en est pas de même d'un ministre. On n'ajrrive pas à un portefeuille, dans les pays parlementaires, san& avoir fait partie, pendant une période assez longue, de rassemblée législative et sans y avoir acquis une certaine expérience, tant de la tactique parlementaire que de la politique proprement dite. Seulement, si ces connaissances sont très utiles pour devenir, surtout pour rester minisfre, elles ne le sont pas du tout à Taccomplisssement de la fonction ministérielle.

Dans tous les États parlementaires, dans un grand nombre d'États constitutionnels, les ministres gouvernent. Ailleurs, surtout dans les monarchies peu importantes, — où les soins du Gouvernement ne constituent pas une masse telle qu'ils puissent absorber l'activité d'un homnoe politique,^— ils administrent. Pour gouverner, pour exercer cet art incontestablement le plus difficile de tous, des études préparatoires et une carrière tout entière d'apprentissage sont presque nécessaires. Elles sont indispensables pour administrer. Ici, en effet, les dons innés ne suffisent pas. L'administrateur doit posséder des connaissances spéciales^ si Ton ne veut pas arriver à laisser l'airtorilé à ses subordonnés, alors qu'il conserve la responsabilité celle-ci dev«^nant illusoire pour ne pas devenir inique.

Les gouvernements constitutionnels, — où le choix des ministres appartient au pouvoir permanent, que détient le souverain, et reste indépendant de la majorité variable d^s représentants, — peuvent seuls s'imposer de ne les prendre que parmi les hauts fonctionnaires. Les gouvernements parlementaires, par définition, mettent àleur léte les ch«f^ de cette majorité, et ilserait d'autant plus inutile d'espérer une modification de cette pratique qu'à to>rt ou à raison on y voit la caractéristique de ce régime.

Ils pourraient en revanche réduire^ daA9 uiàe proportion très grande, L'ialériorité où ils sont à cet égard envers Le régime Goosiitulioanel. Il suffirait pour eeia de ne donner aux. miai&tres que la nussion dont l*accomplissenaeni s'allie le moins mal à rinexpérience, celLe de gouveraer. Les ministres ont le plus souvent une culture générale appréciable. Le seul fait qu'ils ont su s'imposer aa choix de leurs collègues, en surmontant des com.pétitions ardentes, |Mrésume une capacité intellectuelle peu ordinaire. Les vues d'ensemble, larges^ et par cela même un peu superficiellesi, ne nécessitent pas absolument de capacités spéciales, quoiqu'elles s'en accommodent fort bien. Certes, les problèn>es de gouvernement n'en seraient que. plus exactement résolus si le soin en était confié à des esprits dès longtemps accoutumés à eux. Ils peuvent être tranchés par les esprits très ouverts des ministres parlementaires* A une condition formelle : c'est qu'ils co.nservent,pur, intact, leur caractère gouvernemental, qu'aucun élément administratif ne s'y mêle, car l'expérience devient aussitôt un élément indls^ pensable.

Peut-on opérer la scission? Malaisément, dans certains cas. Les affaires étrangères, par exemple, ne comportent guère un ministre ne s'occupant que de vues générales. Encore moins un ministre ne connaissant pas l'état de l'Europe en telle matière, puisque les vues générales ne peuvent être isolées de cet état. Les autres départements, à l'inverse, peuvent être confiés à des ministres -sans connaissances spéciales, à la condition qa'ils ne puissent pas s'occuper d'admiinistration. Il ne suffirait pas qu'ils s'en abstinssent^ car la passion d'être utile, si développée chez les faommes politiques — jointe à l'infatuatioa si naturelle dans une pareille situation — ne laisserait pas se prolonger cette abstention. Une règle doit exister qui laisse cette direction du détail, qu'est l'administration, aux mains de ceux qui y ont prouvé leur aptitude.

C'est ce qui existe en Angleterre, on qui y a existé jusqu'ici. En relisant l'œuvre de Bagehot sur la Genstitutioo anglaise, on trouve à toutes les pages la preuve qu'il ne

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conçoit pas un nnennbre du cabinet s* occupant d'administrer les choses de son déparlemenl. Ce nnierabre est le délégué de la majorité à la surveillance de ce département, en même temps qu'il est le député de cette majorité dans l'ensemble du Gouvernement. Et la nature des choses veut qu'il en soit ainsi.

Il n'en résulte pas pour le régime parlementaire une infériorité envers le régime constitutionnel. D'abord par la toute puissante raison que pour comparer deux sysièmes de gouvernement, il faudrait qu'ils pussent fonctionner en même temps, dans le même pays, dans les mêmes conditions, et l'hypothèse est absurde. En outre, parce que l'esprit professionnel des fonctionnaires de carrière a ses défauts, à côté de grands avantages. La largeur de leur Yue s'émousse peut-être sur la constante étude du détail. Des « laïques », comme disent les Allemands, sont peut-être plus aptes à choisir le but à atteindre si eux, les fonctionnaires, sont seuls capables de bien employer les moyens d'y parvenir. Mais, s'il n'y a ni infériorité ni supériorité évidentes dans l'obligation de renfermer les ministres parlementaires dans Texercice des fonctions gouvernementales, il y a là pour ce régime une différence de plus avec le régime constitutionnel.

A des degrés divers, la magistrature et Tarmée forment en France, des « carrières » bien déterminées. L'accès ea est soumis à certaines conditions. L'avancement y suit certaines règles* L'officier et le magistrat ont des garanties contre l'arbitraire de leurs chefs. L'indépendance qui leur est ainsi accordée varie nécessairement de nature. Le premier devoir de l'officier, celui dont l'infraction lui vaut la perte de tous ses droits, c'est l'obéissance à ses chefs. Dans ses fonctions, il n'a pas à interroger sa conscience. Il doit exécuter les injonctions qu'il reçoit. Le juge, au contraire, ne doit obéir qu'à sa conscience et les fautes qui le font déchoir sont d'autre espèce. Mais le militaire et le magis-

BÉSUMÉ. 56]

trat, tant qu'ils ne yioleot pas des obligations explicites, ne peuvent être troublés dans la possession de leur emploi.

C'est, en Allemagne, la situation faite à tous les fonctionnaires, nous Tavons vu au Livre VI, et TÂlIemagne a ainsi réalisé une condition essentielle de l'État de Droit.

En vain, on multipliera, dans les textes, les garanties contre l'arbitraire et la partialité, si les fonctionnaires dépendent ad nuium de leurs supérieurs. Les lois et les règlements ne peuvent poser que des règles générales. Dans leurs limites, le fonctionnaire a une certaine liberté de décision, en outre de celle que lui assure la possibilité ^e relier Tespèce à telle prescription ou à telle autre. En un mot, ils ne sont pas de3 automates. Par cela seul qu'ils ont à choisir ce qui est juste et ce qui est légal, ils ont la possibilité d'accomplir des actes moins justes, moins légaux. Ils ont surtout à prescrire à leurs subordonnés l'accomplissement de tels actes. Si ces subordonnés doivent obéir en tous les cas, l'impartialité « administrative dépend de la seule vertu des administrateurs.

Le parlementarisme n'a pas encore fait son apparition <en Allemagne où les lois sur les fonctionnaires civils n'ont donc pas eu à lui faire échec. Dans les pays où celte suite inévitable du système parlementaire jette sur celui-ci un discrédit dont on a la naïveté de s'étonner, on trouverait probablement dans l'adoption de règles semblables la plus puissante barrière à la diffusion du mal. Elles peuvent, en «omme, se résumer en quelques mots : soustraire au Gouvernement tous les fonctionnaires de l'État, aux municipalités tous les fonctionnaires des communes et placer les uns et les autres sous l'unique puissance de la loi.

La façon dont TAllemagne organise l'autonomie des communes, municipales ou régionales, offre un intérêt de premier ordre, mais l'étude n'en est pas troublée par le désir de voir cette organisation s'implanter telle quelle dans d'autres pays. La diversité des constitutions provinciales, par

exemple, est évidemment conforme à des vues théoriques très respectables. On peut regretter qu'elle n'ait pas subsisté dans des nations dont le passé et la configuration Tauraient rendue fort utile. Il est hors de doute qu'on ne peut la rétablir là où elle a cessé d'exister. La différence d'organisation entre les communes urbaines et les communes rurales est, ail contraire, un système dicté par la nature des choses. Son adoption s'imposera dès qu'on donnera une véritable existence aux organismes communaux.

De même, les précautions prises en Allemagne contre les inconvénients de l'autonomie municipale. La plus efficace est dans le caractère du premier magistrat urbain, qui est un maire de « carrière ».

Naguère, un journal de Paris, et non pas un des moindres, reproduisait, comme une chose plaisante, le communiqué d'une ville prussienne qui prévenait les intéressés que la place de bourgmestre était vacante et les invitait à envoyer leurs demandes et leurs titres. C'est un petit fait qui prouve combien on ignore en France ce qu'est un bourgmestre allemand.

11 est rétribué, élu directement par les électeurs pour une période assez longue ou à vie; il doit toute son activité à la fille et possède tous les droits et tous les devoirs d'un foncnaire civil, y compris l'inamovibilité et là retraite. Au point de vue de l'administration, cela équivaut à en donner la direction vraie à un homme compétent, responsable, désigné nominativement par les administrés, au lieu de la laisser entre les mains d'un secrétaire général de mairie, qui n'offre aucune de ces garanties. Ce fonctionnaire est en outre gêné, dans la sphère déjà restreinte où il pourrait agir, par la nécessité de plaire au maire dont il dépend et qui, lui-même, relève du parti qui l'a placé pour quelque temps à THôtel de Ville. A Paris, où fonctionne à peu près l'organisation allemande et dont le préfet est maire de carrière, on voit moins bien les désavantages du système appliqué aussi bien à Marseille que dans la plus petite commune <ie montagne. Ces désavantages — et je ne parle encore que du côté purement administratif — sautent aux yeux

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du voyageur, s'il séjourne successivenfient dans une ville française et dans une ville allemande.

Ce n*est qu'un côté de la question et le plus petit. Dans tous les pays où Ton songe à « décentraliser », des partis existent. Des partis politiques, dont les polémiques sontvives^ continuelles, et forment la base de la vie sociale. Ailleurs, et par surcroît, des partis municipaux dont Tardeur n'est pas moins grande^ au contraire. Élargir les pouvoirs des m u^nicipalités issues directement des partis, c'est imposer à tous les citoyens faisant partie de la minorité la plus insupportable des tyrannies, parce qu'elle est la plus proche de qui la subit. C'est faire dépendre la part que chacun reçoit des utilités communes de la façon dont il a voté. Et cette iniquité a ce côté terrible — le mot n'est pas trop fort — qu'elle est applaudie par le plus grand nombre, dont elle flatte la passion et dont elle sert l'intérêt. Si, dans une périphérie vaste comme celle d'une nation, l'opinion publique n'est pas toujours formée par le nombre pur et prend en considération les grandes lois sociales de justice et de probité, dans une commune on ne peut pas distinguer entre l'opinion publique et l'avis de la majorité. Le citoyen qui est lésé par le représentant de cette majorité est considéré comme un ennemi. Ce qui lui est refusé, ou ce qui lui est enlevé sous forme d'impôt exagéré, fait partie des fruits de la victoire électorale. Et ce n'est pas seulement en Amérique que ce butin, loin d'être attribué à la commune, forme le lot des chefs du parti triomphant.

Veut-on laisser de côté les intérêts de la minorité, cependant bien respectables mais accoutumés à ne pas être respectés? Ceux de l'ensemble des citoyens, de la commune même, ne sont guère mieux protégés. Une épidémie de municipalisation parcourt l'ouest de l'Europe. On a commencé par soumettre à ce régime les services publics, gaz, électricité,tramways, etc. Comme la plupart de ces services étaient déjà concédés à des compagnies, dont quelques-unes étrangères, et qu'elles ne se sont pas prêtées à une éviction qui était une spoliation, les municipalités v progressistes » ont cherché autre chose à municipaliser. Elles ont créé les

S6i BÉSUMÉ.

boulangeries municipales. Mieux encore, le monopole municipal du pain. La chose est énorme, l'exemple excessif. Je n*y appuie pas et ne le prends que pour montrer où l'on en vient avec un maire occasionnel.

Le monopole devait être précédé d'expropriations, il ne pouvait durer qu'en donnant le pain à meilleur marché. Or, les agents municipaux ne possèdent pas tous, par droit divin, des facultés commerciales si développées qu'elles puissent suppléer l'intérêt personnel et Texpérience professionnelle. Ce rabais doit aboutir à un déficit. Qui le supportera? Les gros contribuables, à peine la vingtième partie du corps électoral. Les dix-neuf autres vingtièmes eo profitent.

L'auteur de cette innovation est sûr d'être réélu, comme les conseillers municipaux qui s'écarteraient de lui sont certains d'être battus. Bien mieux, ce maire devient chef d'un parti qui ne se désagrège pas, car c*est le pain à bon marché qui soude entre eux ses membres. 11 devient Masaniello et il n'y a plus de vice-roi pour le renverser.

Je disais que l'exemple est excessif mais, dans des proportions moindres, on le retrouvera partout. Avec un maire de carrière, il ne pourra pas se produire.

 la vérité, ce maire est élu par la majorité, mais par la majorité des électeurs, non pas par celle du conseil municipal. 11 ne procède pas des conseillers. Il ne dépend pas d'eux. S'il songe à sa future réélection, ce n'est pas l'avis dominant dans un collège de quelques membres qu'il devra flatter. 11 devra chercher à pressentir l'opinion la plus forte dans une population de plusieurs milliers d'habitants, opinion variable, difficile à bien apprécier. Surtout, opinion qui n'obéit pas constamment et passivement à l'esprit de parti, qui arrive à juger avec équité au moins les actes qui n'attaquent pas ses passions de front. Surtout, ce souci d'une réélection est toujours bien éloigné, souvent supprimé, le maire étant élu pour dix ans en moyenne, pouvant l'être à vie. Enfin, ce maire devient un professionnel. Il acquiert l'art de l'administration et, qui plus est, la conscience professionnelle, cette inappréciable focce sociale

qui permet à un pays que je connais bien de vivre encore, en dépit des tourmentes qui l'agitent, et dont le défaut condamne ^ végéter un pays — que je connais presque autant — malgré tous les éléments de grandeur que lui a donnés la Providence.

Le « maire de carrière » ne peut pas être un maire politique. Si c'est là un obstacle à Tadoption du système, il convient de n'en pas nier Texistence. Les villes où les partis municipaux alternent au pouvoir n'accepteront pas une réforme qui soustrait aux partis le meilleur des pouvoirs. Les nations où les maires, plus qu'administrateurs, sont les représentants et les apôtres des grandes idées dont on espère la régénération du pays en voudront encore moins. Mais à cela il y a une compensation. Là où l'esprit de parti municipal n*a pas encore acquis une force invincible, là où les maires sont encore surtout les administrateurs de la commune, la création des maires de carrière empêcherait de naître les deux maux très évidents qu*elle ne saurait guérir plus tard.

L'heure n'est pas propice à une réforme de ce genre. Elle peut le devenir. A certaines périodes de l'histoire, surviennent des convulsions qui laissent un terrain libre pour la construction d'édifices nouveaux. Le principe des maires <« professionnels » est une idée à tenir en réserve.

Tous les bourgmestres de grandes villes doivent recevoir, après leur élection, la sanction du Gouvernement. A Tinverse, les Landrâte sont nommés par le Gouvernement sur la présentation des élus. En fait, la participation du pouvoir central à l'élection des chefs des municipalités équivaut à celle des députés de cercle au choix du Landrat. Mais celui-ci doit appartenir au cercle. Que l'on s'imagine le changement que produirait Tintioduction de cette condition dans le choix des sous-préfets français ou italiens ! Il serait immense. On ne peut dire, a priori^ s'il serait ou non favorable aux administrés. L'autonomie, l'indépendance désintérêts locaux envers le pouvoir central seraient développées, fortifiées, mais ne manquerait-il pas un éié-

566 EÉSUMÉ.

ment impartial el modérateur, capable d'enlever leur acuité et une part de leur péril aux discordes régionales?

En théorie, certainement. Oui, encore, en fait, mais dans les périodes calmes, où la vie publique se préoccupe moins de parcourir à la hâte la voie du progrès que de s'assimiler les progrès obtenus, en s'assimilant à eux. Les champions de la centralisation ont fait valoir cet argument, plus que spécieux, et ont montré les nombreux et réels exemples de fonctionnaires administratifs pacifiant les esprits, les ramenant au calme^ leur imposant une transaction dont la minorité sortait moins abtméequ^elle ne l'eût fait d'une lutte. Seulement, je crois bien que ces exemples remontent à une période terminée.

Actuellement, et dans tous les pays à régime parlementaire, le sous-préfet est le représentant, le délégué politique de la majorité parlementaire. Peut-être se fera-t-il encore le médiateur et le pacificateur des partis locaux, mais pour en canaliser la violence et la faire servir à son travail politique. Gomment pourrait-il être impartial entre ses administrés, sans être accusé de trahison vis-à-vis des députés de l'arrondissement'? Que le Gouvernement ait un délégué, chargé de faire dans la province ou l'arrondissement de la politique générale, rien de mieux, mais ce délégué ne doit avoir aucune autorité en matière administrative. Il ne doit pas posséder l'irrésistible influence que donne à ses ordres la libre disposition des faveurs ou des emplois administratifs. Qu'il surveille ce qu'il appartient au pouvoir politique de surveiller, c'est naturel. Qu'il essaye de convaincre les populations que le cabinet qui Ta

1 Non pas qu'il dépende de ces députés, mais son devoir de fonctionnaire politique le contraint à servir le ministère au pouvoir et, par suite, le député qui vote pour ce ministère. Je ne citerai qu'un fait parmi ceux dont le récit donnerait du relief à ma pensée : récemment, un candidat est reçu à la gare par le sous-préfet, toutes les autorités, et la musique municipale. Pendant le trsget de la gare à la sous-préfecture, ce candidat annonce au fonctionnaire qu'il a cessé d'être le candidat du Gouvernement, par suite d un désaccord avec le président du Conseil. Aussitôt, la musique est renvoyée, les autorités congédiées. Le diner annoncé n'a pas lieu et, le soir même, tous les employés reçoivent l'avis de voter contre ce candidat.

«Qvoyé est le meilleur possible, rien de mieu:i encore^ mais qu'il ne puisse forcer les convictions en réservant aui adeptes les bonnes grâces de TAdministration qui n'aura que des sévérités pour les récalcitrants.

La Prusse a résolu ce problème eu sciodantles deux natures de fonctions. Le Landrat y est administrateur. Le gouvernement de district y est autorité publique. La division du territoire en France et en Italie rendrait superflue la création d'une autorité placée entre Tarrondissement et la province. On peut s'y passer de l'organe politique qui siège aux chefs-lieux du district prussien, tout en enlevant aux sous-préfets leurs fonctions peu décoratives d'agents <]u ministère, en faisant d'eux des magistrats civils. Seulelement, il faudrait les prendre dans la circonscription même. Les raisons sont évidentes. Un sous-préfet, lancé de la Normandie en Languedoc, est aussitôt accaparé par le groupe dominant, ne voit que ce qu'on lui laisse voir. Sa gestion ne le soumet à aucune responsabilité. Il sait qu'il aura toujours raison tant que le parti qui l'a nommé restera au pouvoir, qu'il sera révoqué, ou nommé à un poste inférieur, si ce parti est battu. En tout cas, que son séjour sera relativement bref, et que, s'il a le temps de recueillir les acclamations que lui vaudra sa soumission aux meneurs du pays, il ne sera plus là quand la mauvaise semence qu'il épand aura germé.

C'est une réforme bien minuscule à accomplir. Qu'un régime dont l'existence même est en question ne l'entreprenne pas, dans la nécessité où il peut être mis de balayer tout ce qui sert ses ennemis, cela va de soi. Lorsque l'Italie s*est unifiée, ou aurait eu mauvaise grâce à espérer qu'elle donnât une inamovibilité de fait à des sous-préfets qui pouvaient avoir des tendances bourbonniennes ou fédéralistes. Aux débuts de la troisième République, il était naturel que les fonctionnaires administratifs fussent choisis de façon à' ne pas pouvoir pactiser avec la révolution, sous n'importe quelle étiquette. Mais l'Italie est une, à jamais, comme la France est en République. La forme de l'État étant hors de question dans les deux pays, il ne reste que les vues mi-

nisiérielles à soutenir. Le préfet, à la télé de la circonscription supérieure, suffit à cette tâche. Le sous préfet en a une autre, celle d'administrer son arrondissement, d'en grouper les énergies, d'en soutenir les aspirations. II ne la remplira que s'il est dégagé de tout élément politique, que s'il est en dehors des partis politiques, que s'il est attaché pour longtemps à sa circonscription, surtout s'il a assez la confiance de ses administrés pour qu'ils reconnaissent son autorité morale. Ce sont là de nombreuses conditions. Peut-être seraient-elles toutes réalisées par une loi bien courte.

Les fonctions municipales ou régionales ne peuvent être refusées. Une disposition pareille rendrait de minces services dans les pays où ces fonctions sont ardemment convoitées, mais le fait qu'elle existe dans toutes les législations allemandes est fort instructif. Il témoigne d'une mentalité collective très spéciale.

Les lois communales s'opposent à ce que la mairie, dans les villes, soit confiée à un citoyen comme fonction accessoire, comme nebenamt. De même, la coutume veut qu'un citoyen investi d'un mandat municipal, conseiller, député, assesseur, y consacre au moins la plus grande partie de son temps et de ses forces. Non pas que ces fonctions puissent constituer une carrière, comme à Paris, puisqu'elles sont gratuites et qu'elles ne conduisent pas à un mandat politique. Elles forment un couronnement, un complément de carrière. Ceux qui en sont investis ne peuvent pas se dire le « Post laborem, fruor otio », mais sont appelés à donner au bien commun un travail qui a utilement servi leurs intérêts propres.

Le droit public ne peut rien en cette matière. La coutume allemande subsistait en France aune époque dont les hommes d'âge mûr peuvent se souvenir. La loi sur les conseils municipaux n'a pas changé et pourtant la composition de ces collèges est toute différente. Les variations de Tesprit public sont seules en cause.

On aboutirait à une conclusion pareillement négative —

à notre point de vue — en recherchant l'opportunité d'indemniser les élus locaux et régionaux, àTexemple de TAlleinagne. L'idée d'où provient cette allocation est profondé-, ment juste. La peine que prend un député provincial doit être compensée, comme l'est le travail d'un expert requis par la justice. Les effets seraient tout différents selon que les mandats électifs sont ardemment désirés, comme ceux de nos élus, ou simplement acceptés, comme c'est le cas pour les jurés, selon que ces fonctions impliquent une véritable coopération à la gestion des intérêts communs ou uniquement un acte semestriel de présence. Us seraient désastreux s'ils transformaient ce mandat en un métier ou, encore, si cette indemnité devenait une pension de retraite pour d'anciens agents électoraux dans le besoin. Ce qui parait trancher la question, c'est que jusqu*ici Futilité de celte rémunération ne s'est pas manifestée et que, par suite, cette rémunération risquerait de ne pas s'accorder avec l'organisation de nos assemblées régionales.

Le principe de l'octroi d'un traitement n'est bienfaisant sans conteste que pour les municipalités urbaines. Son application seule peut doter les villes d'une administration impartiale, éclairée, persévérante. Seule, elle peut calmer les craintes qui frappent actuellement d'inertie les champions, jadis si ardents, de la décentralisation.

Le caractère principal des systèmes fiscaux allemands, c'est que la plus grande partie des budgets demandent surtout leurs ressources à l'impôt sur le revenu général. L'impôt sur la fortune, là où il est établi, ne forme qu'une surimposition de certaines sortes de revenus et cela est rendu évident par le mode suivant lequel il est établi et perçu. Ainsi complété, Timpôt sur le revenu général, — l'impôt personnel, — est en voie de devenir l'unique contribution directe.

Rien n'autorise à croire que cet impôt personnel et unique ait, en Allemagne, d'autres défauts et d'autres qualités

que partout ailleurs. Ce qu'ont dit à ce sujet les maîtres de la scieoce financière s'applique donc parfaitement en l'espèce. On ne peut y ajouter qu'une considération de fait. Le système a été conçu et, en partie, appliqué au moment où la prospérité économique de l'Allemagne n'était surpassée que par celle qu'elle entrevoyait. L'impôt personnel — dont le taux n*est d*ailleurs pas excessif et dont la progressivité est modérée — a été acquitté facilement." Son assiette a soulevé relativement peu de réclamations. Mais un temps d'arrêt est survenu, pour dire peu. Les injustices inévitables de la taxation, supportées patiemment quand l'impôt était léger, ne le sontplus maintenant que son poids relatif s'est accru. On voit par l'expérience que dans un pays plus riche en initiative qu'en capitaux, et qui n'en vise pas moins à tenir la tête du marché mondial, l'impôt personnel oscille entre un double danger : ou il a une fixité relative et devient écrasant dans les périodes de dépression ou il suit la fluctuation des revenus et rend impossible la stabilité du budget de l'État, la suite dans l'œuvre économique de l'État.

Une considération moins générale peut être utilement présentée. Le projet de loi déposé le 16 juin 1903 à la Chambre des députés par M. le Ministre des Finances porte à son art. 3 :

« L'impôt général sur le revenu est dû, au 1" janvier de chaque année, par toute personne résidant sur le' territoire français et par toute personne qui, bien que résidant hors du territoire français, y possède néanmoins une habitation meublée à sa disposition ou tire des revenus de propriétés ou d'exploitations situées en France ».... « Sont affranchis.... les « étrangers qui à l'époque du 1" janvier se. trouveront résider en France depuis moins d'un an, mais seulement en ce qui concerne les revenus produits hors du territoire français ».

Sauf erreur, il résulte de ce texte :

1*" Que tout étranger vivant en France depuis plus d'un andoit.payer l'impôt sur tout son revenu, même provenant

de biens situés à Tétranger; 2^ que tout Français doit payer l'impôt même pour les revenus qu'il tire de Tétranger.

De là, une très grande infériorité pour ceux dont le revenu vient de l'étranger, un obstacle à peu près insurmontable pour celte excellente forme de notre expansion, les entreprises à l'étranger. En outre, et c'est moins grave, une sorte de pénalité imposée aux étrangers qui viennent en France y « vivre de leurs rentes ».

En efTet^ tous les pays n'ont pas établi l'impôt général sur le revenu. S'il en était ainsi, aucune difficulté ne se produirait, puisque le contribuable ne serait atteint qu'au lieu de son principal établissement. Mais, dans la plupart des États, on a conservé l'impôt réel, quelquefois mis sur les revenus. En Italie, par exemple, le produit des terres acquitte un impôt de 8 à 25 0/0, celui des capitaux mobiliers une taxe fixe de 20 0/0. Gomme le nouvel impôt français serait un impôt de remplacement, mettant fin aux contributions personnelle, mobilière et des portes et fenêtres, le propriétaire d'un immeuble en France n'en sera gêné d'aucune façon. Celui d'une propriété en Italie le paiera en entier, après avoir satisfait le fisc italien. Si un Français a un revenu mobilier de 10.000 francs en France, il paiera uniquement ilS,50. S'il a misses capitaux en Italie, c'est de 2115,50 que ses revenus seront amoindris. Sa seule ressource sera de tromper le fisc. Son intérêt sera d'aller s'établir près de son argent. Non pas seulement si c'est l'Italie qu'il a choisie pour y étendre son activité économique, car le même cas se reproduirait partout, en des proportions moindres. En Allemagne même, le caractère personnel de l'impôt sur le revenu n'est pas si absolu qu'il n'atteigne l'étranger possédant dans l'Empire. En Prusse, par exemple, l'étranger non résident est taxé dès que son revenu en Prusse, venant de biens fonciers ou de l'industrie, atteint un certain chiffre. Si c'est un Français, son revenu sera donc taxé deux fois, ce qui l'aidera mal à concurrencer les Prussiens.

D'un ordre différent, mais d'une égale maladresse, est

la disposition qui soumet à l'impôt les étrangers vivant ea France pour Tintégrallté de leur revenu. Ils y viendront moins ou n'y viendront pas. Or, soutenir qu'en restant avec leurs ressources dans leur pays d*origine ils en accroîtront le pouvoir d'achat et que nous retrouverons, en exportant davantage, ce que nous perdons à ne pas les avoir établis en France, c'est du paradoxe.

Les lois financières allemandes ont paré, dans une assez large mesure, à ces inconvénients. La loi contre la double imposition n'a d'effet que pour les Allemands qui vivent dans un État autre que celui auquel ils appartiennent mais^ pour la compléter, toutes les monarchies, ou peu s'en faut, ont édicté des dispositions particulières.

En Bavière et en Wurtemberg où — pour le moment — l'impôt ne pèse pas sur le revenu général mais sur les revenus, la discrimination était plus facile et il est stipulé que seulement les revenus nés dans le royaume, provenant de biens, d'entreprises, de placements en Bavière ou en Wurtemberg, rentrent dans la matière imposable.

La Prusse ne taxe pas les revenus qu'un Prussien retire de biens fonciers situés en dehors de l'Empire, si ces biens paient à l'État dans le ressort duquel ils se trouvent un impôt équivalent.

L'étranger, résidant en Prusse depuis un certain temps ou y possédant, paie pour son revenu mais jouit a fortiori de l'exemption concédée aux nationaux pour les biens situés en dehors de l'Empire.

Je ne retrouve pas dans les législations saxonne, badoise et hessoise une disposition disant comment sont traités les nationaux, en ce qui touche leurs revenus tirés de l'étranger. Je suis convaincu, sans en avoir la preuve, que la règle prussienne est appliquée. Ces législations sont au contraire très explicites quand il s'agit de l'étranger habitant le pays ou y possédant. La Saxe ne l'impose que pour ses revenus saxons. De même, la Hesse. — Bade a un texte moins clair, mais en taxant pour tout son revenu imposable celui qui a fixé dans le Grand-Duché son domicile d'exploit

iation, semble oe pas supprimer rexemption des propriétés situées à l'étranger.

Eq n^imitaot pas ces dispositions, on a laissé subsister une lacune considérable dans le projet soumis au Parlement français. Je sais à combien de reprises les possesseurs de grosses fortunes ont menacé de s'expatrier, si telle ou telle mesure, politique ou financière, était votée et je sais aussi qu'ils ne Tout jamais fait, ce qui permet de ne pas accorder un grand poids à leur menace. Mais, en Tespèce, il s'agit d'une catégorie spéciale, formée uniquement de personnes qui déjà possèdent à l'étranger des biens immeubles, qui connaissent plus ou moins le pays où ils sont propriétaires, qui y retrouveront dès leur arrivée un domicile, un « chez eux ». S'ils tiennent ces biens d'un héritage, ils ont acquis en même temps des relations de famille. S'ils les ont achetés, ils ont prouvé par là même la hardiesse de leur esprit, leur goût des choses de l'étranger. Dans les deux cas, l'expatriation leur serait facile et d'autant plus qu'elle n'équivaudrait pas à l'exil. Pourvu qu'ils n'eussent pas l'imprudence de conserver à Paris un pied à terre meubléjOu qu'ils eussent la précaution de le louer pendant leur absence, ils pourraient y venir tout à leur aise sans avoir à faire avec le percepteur.

Veut-on que cette catégorie soit peu nombreuse? Soit! encore qu'elle le devienne sans cesse davantage et qu'elle comprenne beaucoup de très gros contribuables. Mais si elle ne se développe pas, c'est qu'on aura tari une source précieuse d'expansion nationale. Ne voit-on pas, aujourd'hui même, les deux partis économiques qui sont ressuscites en Angleterre convenir tous les deux que leur pays a pu supporter les régimes qu'ils blâment grâce à ses placements à l'étranger? Quel est le Français qui n'a pas ressenti un peu d'envie, de jalousie même, quand on lui montrait les usines du bord du Nervion, toutes à des Anglais ou à des Allemands ou, encore, lorsqu'il ne voyait que des noms septentrionaux dans la liste des industriels qui ont su gagner des millions dans la Sicile stagnante?

Le projet actuel nous surchargera, dans cette course où les nations industrielles se défient et où notre manque d'entratnemenl devrait au contraire nous valoir des facilités exceptionnelles.

Quant aux étrangers venant s'établir en France, Timpôt^ tel qu*il est proposé, opérera une sélection. Il laissera entrer ceux qui viennent en concurrents de nos producteurs et chassera ceux dans lesquels notre commerce trouverait des clients.

La justice administrative a une importante très différente selon les pays et, aussi, selon les temps. En 1848, par exemple, lorsque le triomphe de la souveraineté du peuple semblait contenir toutes les garanties que pouvait désirer, rêver même, l'individu pour ses droits, on lui accordait un rôle plus qu'accessoire. Nous sommes accoutumés à incarner cette juridiction dans le Conseil d*État. Or, c'est une idée presque nouvelle. Un commentateur de la Constitution de 1848, après avoir décrit la compétence de la haute assemblée, ajoutait : « Du reste, la constitution nouvelle ne défend pas de l'investir d'attributions différentes et, notamment, de lui déférer le pouvoir judiciaire en matière administrative ». Cet auteur, s'il n'était pas très clairvoyant, était absolument logique. Lorsqu'un pays ne reconnaît qu'un détenteur de la souveraineté, — la majorité des hommes adultes, — et qu'il lui donne un organe tout-puissant, — l'Assemblée, — la juridiction administrative ne joue qu'un rôle de suppléance. Elle aide l'Assemblée dans les conflits d'une acuité modérée, rAsse)nbIce tranchant les autres de son pouvoir absolu.

Dans les pays où l'organisation est moins simple et où la toute-puissance a été partagée, en une mesure quelconque, entre la' majorité des individus et la nation-entité représentée du mode qu'on a cru le meilleur, la juridiction administrative a une mission plus haute. Elle assure l'exécution des lois qui, par la forme même où elles sont faites^

constituent, non pas des contrats, mais des accords en Ire les deux détenteurs du pouvoir et elle décide delitiges qu'un seul de ces détenteurs ne saurait trancher, que tous les deux même ne pourraient résoudre sans heurter un dogme que rÉlat démocratique veut respecter mais que TÉlat de droit ne peut enfreindre : la non- rétroactivité des mesures législatives. Aussi, avons-nous trouvé partout, en Allemagne, les juges administratifs dotés de i'rndépendancei Indépendance complète dans les États qui ont institué des cours administratives spéciales. Indépendance très large même ailleurs. En effet, si ce sont les fonctionnaires eux-mêmes qui reçoivent la juridiction en pareille matière, ils sont, en tant que juges, déliés de tout devoir de subordination et, en outre, et surtout, cette indépendance occasionnelle vient s'ajouter à celle, très grande, que, comme fonctionnaires civils, ils possèdent toujours.

Mais cet ordre de juridiction peut acquérir une importance plus grande encore. Une série de cours administratives, organisée sagement, peut aider à résoudre un des plus gros problèmes politiques de ce temps. Il est tel grand pays où existe tout un corps de législation dont personne ne se plaint, où les droits individuels ont reçu des garanties écrites, mais qui ne possède pas de représentation nationale. On y retrouve toutes les institutions auxquelles les autres pays demandent une sage gestion des intérêts publics, toutes celles qui, ailleurs, sont destinées à assurer la justice dans les rapports sociaux. La division des pouvoirs n'y est pas observée plus qu'en Allemagne. Elle l'y est peut-être moins. Mais, comme en Allemagne, les organes des diverses divisions du pouvoir souverain y sont parfaitement différenciés bien que tous soumis, cela s'entend, à celui qui a reçu le dépôt de la souveraineté. Dans ce grand pays, une fraction des habitants, insignifiante par le nombre, considérable par la valeur intellectuelle, demande l'introduction de l'expédient majoritaire, beaucoup moins pour faire des lois que pour assurer l'exécution des lois qui sont faites. Ces novateurs reconnaissent — tout en la croyant transitoire — la difficulté de créer une représentation gé-

nérale assez compétente pour recevoir Texercice du pouvoir législatif aux. lieu et place de Torgane actuel. Surtout, ils De proposent pas — la plus grande part d'entre eux, tout au moins — un démembrement de la souveraineté ni, par conséquent, de donner aux élus l'autorité législative. Ils voudraient les investir d'un rôle consultatif, allant jusqu'au droit de remontrance et, avant tout, faire de leur assemblée gn organe de contrôle administratif.

L'autre fraction de la classe dirigeante — et celle-là appuyée par le nombre immense de ceux qui ne font que subir les progrès et dont le poids crée la stabilité — s'oppose à une représentation même aussi réduite. A moins que la délégation élue ne se résignât à une parfaite et perpétuelle inutilité, son existence même serait la consécration du dogme majoritaire. Il serait, dès lors, admis, dans l'État dont je parle, que onze individus, quelles que soient leur intelligence, leur instruction, leur valeur, ont raison contre dix autres, pareillement pris au hasard. De l'acceptation de ce principe, dériverait vite, par une suite de transitions aussi insensibles qu'inévitables^ la remise du pouvoir souverain aux mains du suffrage inorganique, dans un pays où les forces sociales indépendantes n'ont pas eu l'opportunité de se constituer. Ce même partie qui ne veut pas que la majorité ait le monopole de la représentation, veut encore moins que celle-ci soit donnée à une assemblée. H a peur du règne de la parole.

Cependant, les plus éminents et, surtout les plus influents de ceux qui le composent, n'ont laissé à personne le soin de proclamer l'utilité d'un contrôle de Tadministration. Les lois sont judicieusement faites. Elles contiennent une protection très suffisante pour les gouvernés. Elles doivent être appliquées. Les fonctionnaires ne peuvent exercer leur droit de décision que dans les limites que ces lois leur imposent. Pour de multiples raisons, dont l'énoncé est superflu, le contrôle purement administratif esta la fois impossible et insuffisant. En dérive-t-il qu'il faille constituer un ou plusieurs corps électifs, avec la mission de recourir au pouvoir souverain en cas d'abus? L'organe ne

seraîl-il pas disproportionné aux besoins? Non seulement parce qu'il serait trop considérable^ mais parce qu'il serait mal adapté? Une élection suppose une majorité et une minorité, bien vite des partis en lutte. Qui donc dénoncerait les abus dont souffrirait la minorité? Qui soutiendrait les revendications des membres du parti vaincu?

Si, au contraire, des cours administratives étaient instituées dans toutes les circonscriptions administratives, si les juges recevaient la plus absolue indépendance, le problème ne serait-il pas résolu? Et cette indépendance leur serait sans difficulté accordée et garantie, car elle n'aurait pas à s'exercer contre le pouvoir dont on l'obtiendrait. Le pouvoir souverain manifeste son autorité par des ordres qui acquièrent le caractère législatif, quant à leur efficacité. Les magistrats administratifs ne pourraient donc jamais le mettre en échec, ils ne sauraient que veiller à l'observation de ces ordres, équivalant à des lois, comme à celle des lois mêmes. Les administrés n'échangeraient pas l'arbitraire actuel des fonctionnaires non contrôlés contre l'arbitraire d'une délégation ne relevant que du parti qui l'aurait élue. Du règne du j^on plaisir, ils passeraient sans étapes à celui de la loi.

Et celle-ci — abstraction faite de considérations trop évidentes pour devoir être rappelées — a un attribut de première importance en la matière :' la publicité qui accompagne sa promulgation la soumet à ce jugement de l'opinion générale, à laquelle les novateurs — et ils n'ont pas tort, — accordent une si grande importance et auquel échappent — et c'est leur très juste grief — les actes des fonctionnaires, les décisions sur les recours que ces actes déterminent.

Il n'y a certainement pas^ dans cette création, de quoi satisfaire les esprits séduits par les institutions parlementaires, pas plus que de quoi répondre aux aspirations des hommes qui voudraient employer la valeur qu'ils se sentent à diriger les affaires de leur pays. Elle donnerait, en revanche, à ceux qui croient le régime parlementaire réservé à une civilisation plus homogène et à un état social plus