CHAPITRE li

Les pays qui prirent les premières mesures pour contrôler les opérations de change et restreindre les sorties d'or ne se rendirent certainement pas compte jusqu'où cela allait les entraîner. Mais nous allons voir comment une mesure en amène fatalement une autre, puis une autre, etc, sous peine de voir les premières restrictions demeurer sans autre effet que d'effrayer le public et d'accélérer les sorties de capitaux. Ceux-ci peuvent passer les frontières de tant de manières visibles et invisibles, et ils se monrent si aptes à se glisser par les moindres fissures des législations, que bien des pays qui semblaient avoir atteint le maximum du blocage et ne pas avoir laissé le moindre trou, s'aperçurent tout de même qu'il y avait une sortie d'or exagérée eu égard à toutes les mesures prises. Nous allons voir d'abord comment les restrictions se succèdent en se complètant, puis, dans les chapitres suivants, nous étudierons ce que les pays ont fait pratiquement dans chacune des catégories de mesures que nous aurons trouvées.

Le but étant donc d'empêcher l'or ou les devises servant de couverture aux billets de sortir de la Banque nationale, il est inutile de dire qu'on décrète immédiatement le monopole du commerce des devises et des métaux précieux. On crée une Commissoin de contrôle des changes qui ne délivre des devises qu'avec des justifications. Elle peut autoriser une ou plusieurs banques à faire aussi des opérations de change, mais, dans ce cas, les banques doivent lui fournir des états spéciaux où doivent être notées toutes les opérations avec leur montant, leur bénéficiaire et les justifications qu'ils ont fournies, etc. Et, de plus, pour tous montants importants, ces banques autorisées doivent généralement en

référer à la Commission des changes. Les opérations de change à terme sont, en général, interdites où doivent passer par cet

organiste, qui ne donnera son autorisation qu'au vu de justifica-

tions prouvant qu'il s'agit d'opérations commerciales.

Les nationaux ont ainsi un frein, mais il n'y a pas qu'eux. Les étrangers possèdent, en général, dans un pays, des disponibilités, des valeurs, des capitaux, sous une forme ou sous une autre, et nous avons vu que, lorsqu'un pays commence à éprouver des difficultés économiques, financières ou même politiques, la tendance qui se manifeste immédiatement est le rapatriement des capitaux qui peuvent se trouver dans ce pays, créances de toutes sortes, titres, avoirs en compte-courant, etc. Aussi l'une des premières mesures prises par les Commissions de contrôle des changes estelle de faire bloquer les avoirs que ces étrangers ont en banque, afin d'en empêcher la sortie. Mais, pour réaliser ce but, toute une série de mesures devient nécessaire. Celle qui saute aux yeux consiste à empêcher le transfert en devises ou en or et le rapatriement, mais il y a bien d'autres manières de faire sortir moins visiblement ses capitaux. C'est d'abord un virement à un compte d'un autre étranger. || semblerait là qu'il n'y ait pas de sortie, mais si cette opération peut se pratiquer, c'est que celui au crédit duquel on a viré une somme pense l'utiliser. I] se peut qu'il en ait besoin pour des buts de voyage ou pour des paiements à faire dans le pays pour des services rendus ou pour payer une exportation de marchandises. On comprend sans peine que, dans ce cas, ce n'est pas une sortie qui se fait, mais plutôt une entrée qui ne se fait pas, alors que, normalement, elle se serait faite. Le deuxième étranger aurait, en effet, dû acheter de la monnaie nationale qu'il aurait payée en devises ou en or, pour effectuer ce paiement.

De la même façon et pour les mêmes raisons, on interdit le virement du compte d'un étranger au compte d'un national. C'est une manière de régler une dette sans faire rentrer de devises et on contrôle rigoureusement que le paiement des exportations ne puisse se faire par ce moyen-là.

Enfin, on interdit le virement du compte d'un national au compte d'un étranger. Il semble pourtant à première vue que ces virements ne peuvent donner que des avantages parce que ce serait un règlement des dettes des nationaux, en monnaie nationale, qui ne ferait pas sortir d'or ou de devises. Mais l'expérience a montré que, dans ce cas, c'est un des moyens employés par les nationaux pour faire sortir leurs capitaux. Ils virent telle somme qui leur plait au compte d'un étranger qui, en contre-partie, leur verse, à un cours évidemment moins élevé que ie change officiel, la contre-partie en monnaie étrangère, dans une banque à l'extérieur. La perte au change n'est pas un obstacle, car on sait que, dans le cas où l'on n'a pas confiance dans une monnaie, on préfère accepter un sacrifice plutôt que de risquer une dévaluation que

l'on peut craindre considérable.

La mesure idéale, qui est de bloquer complètement les comptes des étrangers, d'empêcher tout virement de compte à compte, de les rendre indisponibles et improductifs d'intérêts, se borne dans la pratique, comme nous le verrons plus loin, à la nécessité de demander une autorisation pour utiliser ces avoirs. Cette autorisation n'est évidemment donnée que sur le vu des justifications du but que l'on cherche. Les pays ont dû admettre cette tolérance. car ils étaient menacés de voir les étrangers agir sur leurs gouvernements, qui pouvaient prendre des mesures de représailles, soit en bloquant à leur tour les comptes des ressortissants de ce pays, soit en mettant l'embargo sur les exportations, ou en les privant, au contraire, de marchandises de première nécessité.

Le blocage des titres des étrangers est aussi une des mesures qui s'imposent. Tout d'abord, on leur interdit de vendre leurs titres et d'en rapatrier le produit. En Allemagne, on a observé, à ce sujet, un fait assez curieux. À la suite des accords internationaux de Bâle, en août 1931, il fut décidé que les titres appartenant à des étrangers seraient laissés libres. Ceux-ci pouvaient les vendre et même en rapatrier le montant. On demandait aux banques étrangères de s'engager à ne pas user pour elles-mêmes de

cette faculté, qui serait réservée aux particuliers, sauf cas de force majeure, et on avait caleulé que les titres allemands possédés à cette date, par des particuliers étrangers, représentaient très peu de chose. Les sorties de devises qui résulteraient de cette tolérance seraient donc très faibles et cette mesure ménageait l'opinion publique à l'étranger. Mais, au mois de novembre, les Allemands supprimèrent cette latitude, car ils s'aperçurent que les sorties d'or motivées par ce fait étaient considérables. Ce n'était pas que les banques étrangères eussent manqué à leurs engagements, mais les nationaux allemands passaient en sous-main des titres à un étranger qu'ils connaissaient, le priaient de vendre ces titres comme pour son compte et de faire sortir le montant d'Allemagne, qu'il faisait alors créditer dans une banque étrangère au nom de l'Allemand. Cela permettait donc une sortie des capitaux nationaux qu'il fallut empêcher.

Les titres eux-mêmes doivent être bloqués, car si on permettait leur transfert, on retrouverait les mêmes inconvénients que pour les avoirs en compte-courant. Pour ce qui est du produit de la vente, il suit le sort de tous les autres avoirs. Un cas plus délicat est celui des titres amortis remboursés par tirage au sort. Si l'on veut éviter toute sortie il faut évidemment bloquer ce montant. Mais comme cela joue sur des montants extrêmement faibles, certains pays ont admis des tolérances à ce sujet. Il ne semble pas que cela puisse donner lieu à des fraudes ou à des sorties illicites. Les titres remboursés dans ces conditions peuvent provenir soit de dépôts dans une banque nationale, soit d'un avoir de titres à l'étranger. Les possesseurs de ces titres pouvaient, en effet, les avoir depuis longtemps et les avoir exportés dans leur pays longtemps avant toute mesure de blocage. || ne paraît pas nécessaire de faire une discrimination entre ces deux origines.

Une question qui se pose immédiatement après celle des titres est celle des coupons et, en général, des revenus de toutes sortes (loyers, créances, etc...) que les étrangers peuvent tirer de propriétés qu'ils possèdent dans le pays, ou bien de coupons qu'ils

PROCESSUS DU BLOCAGE DES MONNAIES re)

détachent de titres de sociétés ou de l'Etat qu'ils possèdent à l'étranger et qu'ils envoient à l'encaissement. La règle qui s'impose est de les créditer en compte bloqué, comme le reste des avoirs, car les étrangers ont parfois investi des sommes considérables dans un pays et le chiffre des intérêts et avoirs de toutes sortes peut être élevé et occasionner une sortie d'or importante. Il est intéressant de voir, à cet égard, les modalités diverses prises par les états, et qui peuvent, en général, assez facilement s'expliquer, justement par les différences d'investissement des capitaux dans le pays. Pour l'encaissement des coupons envoyés de l'étranger, cela permettrait, s'ils étaient crédités librement, et transférables en devises, une grande facilité pour les nationaux qui feraient sortir leurs coupons et chargeraient une banque étrangère de 1es faire encaisser et convertir, puis de les créditer à l'étranger à leur compte. Aussi, les pays qui ont laissé la liberté de l'encaissoment de ces coupons et de leur transfert, sont-ils obligés de prendre des mesures de contrôle pour s'assurer de la nationalité du propriétaire. || ne semble pas que ces mesures puissent réellement empêcher toute fraude. il faut donc les assimiler aux avoirs anciens et bloquer tous ces avoirs.

Une autre sortie toute simple, c'est celle des billers de banque et de la monnaie. On se trouve devant une des plus grandes difficultés, si on en juge par le nombre des décrets, des lois, des arrêtés de toutes sortes auxquels elle à donné lieu, et cela dans tous les pays. En France, pendant la guerre, il n'y eut pas moins de quatre lois ou décrets pour éviter cette sortie de capitaux : loi du 15 novembre 1915 prohibant l'exportation des monnaies d'or et d'argent et de l'or brut : loi du 12 avril 1916 prohibant la sortie de l'argent sous quelque forme que ce soit ; décret du 1% avril 1915 interdisant l'exportation des monnaies de nickel 54 de billon

enfin, loi du 3 avril 1918, interdisant l'exportation des billets de banque et titres français. À ces lois s'ajouraient tous les décrets relatifs aux sanctions. Et, malgré cela, M. Herrioï, du haut de la tribune de la Chambre des Députés a affirmé que ces mesures

étaient parfaitement inefficaces et qu'une fraude considérable, estimée à plus de | milliard 1/2 de francs, avait lieu malgré ces interdictions. Il est, du reste, facile de voir que toutes ces mesures restent forcément assez théoriques. Les billets sont si faciles à dissimuler, tiennent si peu de place eu égard à leur montant, que si l'on veut vraiment empêcher toute fraude, on est amené à ouvrir tous les paquets, toutes les lettres à destination de l'étranger, à fouiller minutieusement tous les voyageurs et leurs bagages à la sortie du pays, afin de les surveiller, et à réprimer sévèrement toutes les contrebandes qui peuvent s'exercer sur les frontières. Aussi, ne croyons-nous pas que l'interdiction de l'exportation des billets soit suffisante. 1| faut encore que toute réimportation soit interdite. En effet, à quoi sert d'envoyer des sommes à l'étranger si, une fois qu'elles y sont, déjà après une fraude, nul ne veut les racheter sous prétexte qu'elles sont inutilisables ? Si on parvient à les négocier, ce sera avec une grosse perte, parce que la réimportation ne pourra se faire que par la contrebande, et celui qui voudrait se charger des billets exigeraït un bénéfice d'autant plus grand qu'il aurait plus de peine et plus de chances de se trouver

dépouillé de son avoir.

Nous verrons plus loin comment les pays arrivent à cette manière de voir et, après avoir laissé créditer librement les remises de billets circulant à l'étranger et, après avoir permis d'en convertir le montant, ont d'abord mis une limite maxima aux remises autorisées, puis qu'ils ont abaissé progressivement cette limite jusqu'à des montants insignifiants, ensuite ils ont limité la réimportation par les voyageurs et même l'ont interdite : enfin ils ont interdit tout paiement par ce moyen, à effectuer dans le pays, que ce soit pour payer des exportations, des services rendus, des redevances de quelque nature que ce soit, si bien que les nationaux peuvent toujours prétendre ne pas être remboursés, puisqu'on ne peut faire la preuve qu'ils l'ont bien été. Il ne reste donc plus pour la réimportation que la contrebande à la fron-

PROCESSUS DU BLOCAGE DES MONNAIES Si

tière, l'envoi de paquets et de lettres à des nationaux dont on soit sûr.

Autrement dit, l'importation comme l'exportation ne peut se faire qu'en fraude, ce qui diminue de beaucoup la marge possible de bénéfice, donc l'intérêt que l'on peut trouver à faire ces opérations. :

Une exportation très analogue à celle des billets de banque, c'est celle des chèques, mais ici, si on se heurte aux mêmes difficultés que pour les billets à en surveiller l'exportation, qui peut même jouer sur des sommes considérables représentées par un très petit papier, on a, par contre, le contrôle beaucoup plus facile au moment de la réimportation, c'est-à-dire du paiement du chèque. Il suffit d'interdire tout paiement de chèque envoyé de l'étranger pour compte d'un national ou d'un étranger.

La réglementation des chèques se complète par l'interdiction pour les étrangers de tirer sur leur compte bloqué, ce qui se comprend sans peine. Et enfin les chèques libellés en monnaie étrangère ne sont payables qu'en monnaie nationale au cours du jour, ceci pour éviter une perte de devises ou ce qui se produisit dans certains pays après la guerre, pays dans lesquels la cireulation de la monnaie nationale avait tendance à être remplacée par une monnaie étrangère dans laquelle on avait plus de confiance. On irouve en U. R. S. S. à ce sujet, un décret du 21 mars 1928 interdisant l'emploi des monnaies étrangères à l'intérieur du pays, aussi bien comme moyen de règlement que comme stipulation mise dans les contrats. Il est inutile de dire que toute émission de mandat pour l'étranger est interdite.

Une autre forme d'exportation de capitaux peut se faire par l'octroi de crédits à des étrangers. On verra comment les pays l'ont tous, en général, interdit, certains ont même stipulé des restrictions, pour le paiement des exportations dont le délai ne peut dépasser les usages normaux du commerce. Il semble que ce soit là une sortie de capitaux trop visible pour être dangereuse,

Une autre porte de sortie des capitaux nationaux pourrait être trouvée dans l'arbitrage, mais là aussi, c'était trop voyant. La plupart des pays l'ont interdit à leurs ressortissants et ceux qui l'ont toléré ne le font qu'après une autorisation et en spécifiant

qu'aucune sortie de devises n'en résultera.

En parlant de l'exportation et de l'importation des billets de banque, nous avons dit un mot des voyageurs. Le tourisme à toujours été une source de transfert de capitaux et dans certains pays, la balance des comptes était soldée en grande partie par les dépenses des étrangers dans le pays, ce qui faisait une sorte d'exportation invisible de marchandises mais dont le solde ne réagissait pas moins sur la balance des comptes. Ainsi la Suisse avant la guerre, équilibrait le sien grâce au tourisme dont elle faisait une industrie nationale. Du point de vue qui nous occupe,

le tourisme présente deux faces :

1°] Les nationaux vont dans un pays étranger. lei on voit très nettement une tendance de tous les pays à empêcher, d'une façon ‘ plus ou moins ouverte, ces voyages. D'abord, ils font une propagande pour les endroits de villégiature de leur propre pays. Ensuite, ils augmentent les formalités administratives nécessaires à l'obtention d'un passeport et en élèvent le coût le plus possible. Enfin, ils limitent le montant des sommes en monnaie étrangère accordé aux voyageurs. || semble, à première vue, que le plus simple serait de ne permettre aux touristes se rendant à l'étranger de n'emporter avec eux que de la monnaie nationale. Ces derniers subiraient la perte du change, mais si on permet cette exportation, il faut admettre que le voyageur pourra vendre les sommes qu'il a ainsi emportées, donc qu'il y aura des étrangers susceptibies d'utiliser ces billets. Or, nous avons vu que, si on n'interdisait pas la réimportation des billets de banque, une fraude s'établissait immédiatement à leur endroit et pouvait prendre une amplitude considérable. Il semble donc que la méthode la plus pratique soit de permettre aux nationaux d'acheter, avant leur départ et

sur présentation de leur passeport, les sommes en devises qu'on limitera dans les proportions désirables.

Des règlements décident généralement du cas des étudiants poursuivant leurs études à l'étranger. Ici on ne peut juger dans

l'abstrait, car cela dépend essentiellement de chaque pays et des ressources qu'il peut offrir aux étudiants, ou du bénéfice qu'il peut trouver à les laisser s'instruire des méthodes des autres pays.

Dans le cas de résidants à l'étranger sans nécessité, il semble normal que les pays les aient rationnés pour les envois de fonds. Ainsi, en 1932, on a vu en France des Américains du Sud être obligés de regagner leur pays par suite de la limitation des sommes qu'il leur était permis de recevoir et des surtaxes d'impôts

qui leur étaient appliquées.

2°) Les étrangers viennent dans les pays qui ont interdit toute réimportation de billets. Dans ce cas, les voyageurs entrent avec leur propre monnaie qu'ils changent à leur arrivée, ou se font préalablement ouvrir des crédits dans des banques en envoyant à l'avance les devises nécessaires. Dans ce cas, ils peuvent en importer autant qu'ils veulent. Mais certains pays ont voulu favoriser le tourisme et ils ont parfois autorisé la libération d'avoirs en comptes bloqués pour des fins de voyage, et, suivant leur tendance à rechercher l'octroi de facilités, ils ont permis de libérer ainsi une somme limitée, même sur les avoirs d'un autre titulaire que ie voyageur, qui pouvait ainsi racheter, évidemment au-dessous du cours légal, une somme en monnaie bloquée. Les possesseurs des avoirs bloqués sont, en général, ravis d'avoir ce moyen d'en libérer une partie et consentent assez facilement à subir la perte. Quant aux touristes, ils profitent évidemment de ia différence, mais pour éviter qu'ils ne se livrent à des achats massifs, qu'ils paieraient en monnaie dépréciée, ils sont limités très strictement, chaque versement qu'on leur fait étant inscrit sur leur passeport.

C'est aussi en vue de favoriser le tourisme que les gouvernements acceptent la réimportation des billets de banque nationaux.

lis savent bien, en effet, que les touristes se procureront sur les places étrangères des billets à un cours moindre que le cours officiel, et ils comptent que cette prime de change provoquera une recrudescence de tourisme. Nous croyons que c'est là une mauvaise politique. Nous avons vu, d'une part, que cela encourageait la fraude ; d'autre part, les touristes achètent avec une monnaie dépréciée, c'est-à-dire, pratiquement au-dessous du prix coûtant. Cela revient donc, non à une entrée de capitaux, mais à une sortie. invisible, et à une perte de richesses. Plus la monnaie est dépréciée à l'extérieur, plus cela amènera des touristes ou des consommateurs réglant leurs achats au-dessous des cours.

Nous verrons plus loin que les pays ont adopté des règlementations très différentes du tourisme, car ils ont tenu compte de l'attrait qu'exerçait le pays, de ses richesses pittoresques et artistiques et du développement de son industrie hôtelière et de ses dépendances [aménagement des routes, circuits, transports, ressources pour les malades et les sportifs, etc..)]. Nous croyons que, d'une manière générale, les transferts du tourisme doivent se faire uniquement en devises, et que c'est la manière la plus efficace de les surveiller et de limiter les fraudes, particulièrement sur ‘es billets de banque.

Jusqu'ici, nous n'avons parlé des exportations de capitaux que sous leur forme monétaire. Nous allons maintenant examiner le

transfert des capitaux sous forme de marchandises : celles-ci pouvant être exportées ou importées, nous allons étudier les deux côtés de la question : les exportations et les importations.