RÉPUBLIQUE

A la suite de Tarmistice du 28 janvier 1871, il y eut lieu d'élire une Assemblée nationale pour traiter de la paix et pourvoir au Gouvernement. Depuis six mois, nous venions d'essuyer des revers sans précédents dans notre histoire, et selon notre manière d'être traditionnelle, loin de nous en reconnaître nous-mêmes pour une grande part responsables, nous en rej etion s toute la faute sur le Pouvoir qui avait commencé la guerre, et sur celui qui l'avait continuée sans succès. L'effet de cette disposition des esprits fut que la majorité de la nouvelle assemblée se trouva composée de mandataires qui avaient été hostiles à l'un et à l'autre des deux Pouvoirs par conséquent, de partisans de la branche aînée et de la branche cadette de la maison de Bourbon. De leur côté, les membres de cette majorité dont la plupart croyaient avoir été, sous l'Empire, les victimes de la candidature officielle, arrivèrent à Versailles avec la pensée dominante que l'ingérence des maires et des préfets dans le vote ainsi que la docilité de l'ancien Corps législatif devaient être mises au nombre

des principales couses de nos malheurs. Ils estimèrent donc, dès le début de leurs travaux, qu'une des réformes les plus urgentes qu'ils eussent le devoir de réaliser était l'émancipation du suffrage universel. De là, les diverses lois administratives qui intervinrent en 1871.

La loi du 14 avril abandonna aux conseils municipaux la nomination des maires et adjoints dans la presque totalité des communes (1). La même loi, en ce qui concerne la Capitale et le département de la Seine, rétablit rélectivité du conseil municipal et du conseil général. Peu de mois après, une seconde loi, celle du 10 août sur les conseils généraux,laissa aux préfets l'instruction des affaires, la tutelle des communes, le choix et la révocation des employés, l'administration quotidienne ; mais les dépouilla de tout droit de décision en matière de questions départementales et de tout droit de disposition en matière d'allocacations budgétaires, c'est-à-dire des préro-

(1) Aux termes de la loi du 44 avril 1871, le Pouvoir central ne conservait la nomination des maires et adjoints que dans les localités de plus de 20.000 âmes. La même loi enlevait aux préfets et remettait aux conseils généraux le droit de diviser les communes en sections électorales. Enfin] elle introduisait diverses incompatibilités nouvelles.

gatives spéciales grâce auxquelles ces fonctionnaires [avaient jusqu'alors tenu en leur dépendance une très grande quantité d'intérêts (1). On pensa avec raison que ces deux

(l) En vertu de la loi du 10 août 1871, le conseil général a obtenu la nomination de son bureau, la publicité de ses séances, deux sessions ordinaires annuelles une délégation permanente, le libre emploi de ses ressources, le droit de répartir lui-même ses subventions en faveur des communes et des établissements ou associations charitables et agricoles, le droit de proposer celles afférentes au budget de l'Etat, le droit de statuer sur la plupart des questions d'un caractère local, le droit d'exercer son contrôle sur toutes les parties du service,

La commission départementale (titre VI de la loi) contrôle, chaque mois, l'état des ordonnances de délégation adressées au préfet, et des mandats de paiement délivrés par ce fonctionnaire en ce qui touche le budget départemental. Elle présente au conseil général, à l'ouverture des deux sessions ordinaires, un rapport sur l'ensemble de ses travaux et à l'ouverture de la session d'août, des observations sur le projet de budget. Elle répartit les subventions et secours divers portés au budget départemental et dont le conseil général ne s'est pas réservé la distribution; elle répartit également, les fends provenant des amendes de police correctionnelle et ceux provenant du rachat des prestations en nature sur les lignes que ces prestations concernent. Elle détermine l'époque et le mode d'adjudication des travaux d'utilité départementale. Elle assigne à chaque membre du conseil général et aux membres des autres conseils électifs, le canton pour lequel ils doivent siéger dans le conseil de révision. Elle prononce la déclaration de vicinalité, le classement, l'ouverture et le redressement des chemins vici-

Li:S PAYS JJBRES. 81

lois venant s'ajouter à la responsabilité ministérielle et à la pleine liberté de la presse, enlèveraient presqu'entièrement au Pouvoir central sa mainmise sur le vote. Aucune mesure d'ailleurs n'était adoptée pour rendre ce même Pouvoir plus indemne et plus indépendant, ni pour propager la connaissance et la pratique des affaires, ni enfin pour obvier de quelque manière aux dangers du suffrage universel, désormais sans direction.

En supprimant la candidature officielle ou du moins en ôtant au Gouvernement beaucoup des agents et des matériaux de cette candidature, l'Assemblée n'avait pas arrêté son attention sur la condition intellectuelle et morale du corps

naux ordinaires, la fixation de la largeur et de la limite des dits chemins; elle approuve les abonnements relatifs aux subventions pour la dégradation des chemins vicinaux, etc.

Toutes ces nouvelles attributions du conseil général et de sa délégation embrassent la plupart des objets de caractère départemental à l'aide desquels les préfets, jusqu'en 1871, exerçaient et faisaient sentir leur autorité. Mais en même temps, pour chacune d'elles (qu'on veuille bien remarquer attentivement ce point!) le conseil et sa délégation n'instruisent pas, n^exécutent pas, n'administrent pas ; Us se hornent à décider; pQV con^ séquent, leurs membres ne peuvent pas entrer en rapport avec les personnes, faire preuve d'activité, de dévouement, de civisme, acquérir régulièrement une clientèle, en un mot devenir des organes de gouvernement constitutionnel.

électoral, et n'avait pas prévu que la portion instruite et aisée des votants manquait généralement de moyens d'ascendant, d'occasions de contacts, de facultés pour la lutte, et que l'autre portion, la plus nombreuse, sans compétence et sans possession d'elle-même, allait être très exposée aux entraînements, en même temps que tout-à-fait prépondérante.

Les résultats de cette législation se produisirent sans retard.

Dès les élections complémentaires de 1871, le suffrage universel, rendu à sa spontanéité par la conclusion de la paix, se porta irrésistiblement vers les deux seuls partis qu'il connût et qui sussent l'attirer : le parti de la République et celui de l'Empire. Peu après et en d872, les mêmes manifestations se renouvelèrent^ à l'occasion tant des élections communales et départementales que des élections politiques partiel les. Vainement pour arrêter ce.<i deux courants, aussi inattendus l'un que l'autre, la majorité monarchique de l'Assemblée ren^* versa de la Présidence M. Thiers et y appela M. le maréchal de Mac-Mahon (1). Les élections de 1873 lui furent encore plus hostiles que ne l'avaient été les précédentes (2).

(1) 24 mai 1873.

(2) De 1871 à 1876, une seule élection, celle d'un des

Dans cette conjoncture, cédant de nouveau à nos inclinations favorites et à notre conception vicieuse du système parlementaire, la majorité jugea qu'elle n'avait d'autre conduite à suivre que de délaisser son œuvre libérale de 1871 et de remettre en vigueur Tancienne candidature officielle. La Joi du 20 janvier 1874 qui restitua au Gouvernement la nomination des maires et adjoints et Tautorisa à les choisir même en dehors des conseils municipaux, lui parut de nature à réaliser ces fins, au moins en partie. C'était là une visée qui ne reposait que sur une étude très incomplète des faits et ne pouvait aboutir qu'à des mécomptes. La candidature officielle n'avait été très efficace sous l'Empire que grâce à la nouveauté du suffrage universel et à l'ensemble de lois et de circonstances parfaitement concordantes entre elles, que nous avons exposées plus haut; en 1874, cette nouveauté, ces lois et ces circonstances avaient disparu.

Bientôt une Constitution ayant été votée (1) il fallut procéder à des élections pour la formation du Sénat et de la Chambre des dépu^ tés. Ainsi que l'impliquait Tétat général qu'a-

députés des Côtes-du-Nord réussit pleinement au gré du Gouvernement et de la majorité.

(1) 25 février.16 juillet 1875.

8i LBS TAYS LIURES.

vait jusqu'à ua certain point créé TAssemblée elle-même, la voix des maires et celle des préfets furent peu écoutées. Le grand nombre se prononça en faveur de celui de nos divers partis qui répondait le mieux à ses aspirations et qui avait le plus d'homogénéité et d'énergie.

Depuis 1876, la République a de plus en plus triomphé de ses adversaires et aujourd'hui elle dispose d'une très forte majorité au sein des représentations centrales et locales.' Pendant ces six années, le régime de nos départements et le régime de notre Capitale n'ont reçu aucune modification. Quant à celui de nos communes, il a été l'objet de trois lois particulières (i). La

(1) La Chambre des députés a discuté et en partie voté, dans sa session ordinaire de 1883, une proposition de loi municipale organique comprenant 164 articles. Au moment où s'imprime le présent livre, on ne peut encore savoir si cette œuvre d'initiative parlementaire aboutira ou non.

L'adaptation de notre législation communale à nos nouvelles institutions politiques étant une réforme qui soulève les questions les plus complexes, nous croyons qu'elle eût dû être préparée par le Gouvernement luimême et avec des vues d'ensemble.

Du reste, la loi proposée a pour but ouvertement moins de réaliser cette adaptation que d'améliorer, dans certaines de ses parties, le régime existant et de réunir, de codifier les textes antérieurs sur la matière.

Cependant les innovations qu'elle introduirait ne

LES PAYS LIBUES. 85

loi du 12 août 1876 a retiré au Gouvernement et de nouveau abandonné aux conseils municipaux la nomination des maires et adjoints dans les agglomérations qui ne sont pas chef-lieux de département, d'arrondissement ou de canton. X.a loi du 28 mars 1882 a supprimé cette réserve et étendu Télectivité des magistrats municipaux à toutes les communes, sauf à Paris. Enfin, la loi du 5 avril de la même année a aboli purement et simplement les assemblées d'adjonction. On sait que ces assemblées ou en d'autres termes, Tintervention des hauts ^contribuables étaient obligatoires depuis 1818, dans les localités ayant moins de cent mille francs de revenus, chaque fois qu'il s'agissait

sont pas sans portée assurément. Outre qu'elle régulariserait et perfectionnerait diverses pratiques, qu'elle élargirait un peu les attributions des conseils municipaux et qu'elle augmenterait un peu le nombre de leurs membres, elle leur permettrait de s'assembler plus librement et plus fréquemment, elle instituerait la publicité facultative des séances et elle créerait un nouvel organe, les commissions intercommunales .

Ces innovations, si elles sont définitivement adoptées, seront loin de suffire pour que nous arrivions à trouver, dans nos communes, les moyens d'éducation et de rapprochement qui nous sont devenus indispensables depuis que le vote n'est ^plus soumis à la direction officielle; mais en même temps elles rendront l'administration des maires, la tutelle des préfets et l'action générale du Gouvernement encore plus difficiles qu'elles

86 LES PAY8 LIBIIES.

d'y établir une imposition extraordinaire ou d'y contracter un emprunt.

La lacune, les défauts considérables que nous avons relevés dans les lois de 1871 existent également dans celles de 1876 et de 1882. De môme que le législateur de 1871, en entreprenant de réformer notre organisation administrative (lois du 14 avril et du 10 août 1871) avait eu pour objectif presque unique d'émanciper le vote, et ne s'était pas préoccupé de Péclairer, de le préparer; de même, celui de 1876 et celui de 1882, en se proposant de mettre certains points de notre système communal en harmo-' nie avec le programme républicain, n'ont, eux aussi, envisagé qu'une seule partie du problème. Dans les deux lois sur le mode de nomination des maires et adjoints, ils ont allégé la

ne le sont à l'heure présente. En d'autres termes, d'une part les électeurs n'acquerront pas matière à s*éclair«r eux-mêmes et n'apprendront pas à mieux voter; de l'autre, les ministres, les préfets], les maires rencontreront des complications nouvelles dans l'exercice de leurs droits ou de contrôle ou d« redressement ou de gestion. Enfin, le bon ordre financier ne sera pas plus garanti qu'actuellement contre l'imprévoyance et la prodigalité^ d'une grande portion du suffrage universel.

La loi proposée viendrait donc prendre place dans la série de lois négatives, dont notre système administratif a été l'objet depuis 1871. Abstraction faite de certaines améliorations louables, elle relâcherait, en somme, elle affaiblirait, sans rien édifier encore.

LSS PAYS LIBRES. 87

responsabilité du Pouvoir central et opposé une nouvelle entrave à son intervention directe dans le vote, sans accroître corrélativement au profit du pays les sujets de gestion quotidienne, de rapprochements sociaux et d'éducation civique. Egalement dans la loi rendue à l'occasion des assemblées d'adjonction, ils ont éliminé le privilège des hauts imposés, sans ménager à tous les contribuables en général quelque garantie nouvelle, de nature libérale, qui permît de contenir les entraînements du suffrage universel à la prodigalité.

Un seul trait essentiel distingue, en somme, ks lois administratives de la Monarchie et de l'Empire de celles que la troisième République a édictées jusqu'à ce jour. Les premières donnaient au Gouvernement la faculté de diriger le pays et le vote; les secondes ont détruit cette faculté. Mais comme en même temps elles ont laissé debout l'appareil de Tan VIII presque tout entier, nous demeurons soumis aux contradictions, aux insuffisances de pratique et de contact, aux inaptitudes, en un mot, qui nous ont été déjà si fatales depuis 1814. La candidature officielle elle-même n'a pas, en fait, cessé d'exister; seulement elle n'est plus aux mains du Pouvoir ni d'agents responsables; elle a passé à celles des députés, des sénateurs, des

88 LKS PAYS LIBRES.

candidats, des comités, des journalistes, en crédit (i).

Pour que le lecteur ne conserve aucun doute sur le caractère négatif et frustratoire de nos dernières lois, remettons encore une fois sous ses yeux quelques-unes des discordances de notre système politique et de notre système administratif, qui créent présentement le plus de complications et qui accumulent sur nous le plus de dangers.

En ce qui concerne par exemple le pouvoir personnel, celui des ministres, celui des préfets et celui des maires, dans Tordre administratif ou local, ont aujourd'hui à peu près le même orbite et portent à peu près sur les mêmes matières qu'au temps de la monarchie (instruction et expédition de toutes les affaires courantes, tutelle, concession et retrait arbitraire, d^ la plupart des emplois publics, distribution d'une grande quantité de ressources et de faveurs); mais l'entier avènement de la liberté et rémancipation du vote rendent désormais l'exercice de ce pouvoir beaucoup plus difficile et plus dommageable que par le passé.

(1) On verra plus clairement, dans la seconde partie de l'ouvrage, comment, à l'heure actuelle, la force ellemême des choses impose ce nouveau mode de candidature officielle, la candidature officielle indirecte et su» hreptice.

L'autorité centrale continue à régler journellement, outre les intérêts généraux, une part très-notable des intérêts communaux et départementaux ; mais maintenant qu*il lui est interdit d'user de ce double attribut pour diriger elle-même les élections, elle n'aboutit en le conservant qu'à s'attirer d'innombrables agressions et à priver les particuliers de sujets trèsutiles de travail, de dévouement civique et de conciliation sociale. Nos cadres administratifs sont encore presque les mêmes qu'en l'an VIII, qu'en 1814, qu'en 1830, qu'en 1848 et 1852. Mais si ces cadres suffisaient lorsque le Pouvoir était aux mains d'un seul ou lorsque nous n'avions que quatre-vingt ou deux cent mille électeurs politiques et deux millions cinq cent mille électeurs communaux et départementaux, ne sontils pas à présent démesurément étroits pour dix millions d'électeurs entrés en possession de toutes les franchises du système parlementaire? Il n'a été apporté aucun remède au morcellement excessif du plus grand nombre de nos communes , ni à l'insuffisance de leurs budgets; mais comment introduire, dans des localités de quelques centaines d'habitants et que jeur pauvreté condamne à tout attendre de l'État, une certaine autonomie, quelque vie publique, une véritable indépendance électorale? Dans 33.175 agglomérations infé-

rieures (i), la puissance publique est confiée à des agents, les maires élus, qui sont sans liens avec le Gouvernement et souvent très-loin de son regard; est-il possible que l'exécution de certains règlements usuels « et, en particulier, que la police ne laissent pas beaucoup à désirer, dans cette portion considérable du territoire ? Enfin pour la Capitale, l'électivité d'une assemblée unique formant en même temps le conseil municipal de la grande cité et le conseil général du département, est-elle conciliable d'un côté avec les prérogatives du préfet de la Seine et du préfet de police, telles que les ont organisées les lois du Consulat et de TEmpire, de l'autre, avec le caractère exclusivement local et administratif qui doit rester propre à ces deux conseils?

L'électivité n'impliquait-elle pas à la fois qu'on déchargeât d'une partie de leur fardeau les deux agents de l'Etat et qu'on fractionnât, qu'on ouvrît davantage la représentation ?

A tous ces points de vue (et dans les pages qui suivent, nous en signalerons beaucoup d'autres), il est indéniable que le régime actuel récèle encore plus d'éléments de subversion que les régimes antérieurs. Les ministres, les

(1) Le nombre des communes, d'après le dernier recensement, est de 36.097.

préfets et les maires, à peu près aussi responsables que précédemment, et soumis à plus d'agressions, ont moins d'autorité et moins de force de résistance. La nation et les électeurs, pas mieux préparés, en général, à discerner, à s'accorder, à voter, sont plus abandonnés à eux-mêmes, par conséquent plus passibles d'entraînements et d'erreurs.

En résumé, des législations si nombreuses qui se sont succédé, depuis 1789, aucune en réalité n'a fondé la liberté. Les unes et les autres n'ont fait qu'obvier à certaines difficultés, à certaines appréhensions du moment, et n'ont eu pour résultat que d'assurer le triomphe ou d'un parti ou d'un homme. De 1789 à 1800, en affaiblissant trop le pouvoir central, on est tombé dans l'anarchie. De 1800 à 1814, pour mettre un terme à l'anarchie, on a accepté le despotisme. Depuis 1814, enfin, on nous a investis de droits politiques chaque jour plus étendus; mais comme, en môme temps, par une contradiction singulière, on a maintenu la commune, le département, l'individu dans un état de minorité inoccupée et passive, il arrive que présentement n'étant plus gouvernés d'en haut, nous ne sommes ni désireux, ni capables de nous gouverner nous-mêmes.

Les anciens disaient : « Quid leges sine mori»

bus : que peuvent les lois sans les mœurs'} » et ils ajoutaient : a Liber tas quotidie emenda : la liberté doit s* acheter par un travail incessant. » Pour avoir, depuis la Révolution, méconnu ces vérités éternelles, nous avons rencontré, au lieu de la liberté vraie, d'abord la domination des clubs et de la rue, puis celle d'un conquérant, puis celle des bénéficiaires de la candidature ministérielle ou officielle. Maintenant encore, pourrons-nous échapper à celle des hommes qui sauront le mieux capter la confiance de la portion la plus nombreuse et la moins éclairée du corps électoral ?

Combien il est exact ce jugement d'un écrivain de nos jours, qui a étudié, avec uiie sagacité profonde, les transformations successives des sociétés civilisées : « Il faut plusieurs âges d'hommes pour fonder un régime politique, et plusieurs autres âges d'hommes pour l'abattre (1). »

(l) M. Fustel de Coulanges, Histoire des institutions 'politiques de l'ancienne France. Hachette, Paris.