CONCLUSION

$ 1. — Doit-on reformer la Société des Nations ?

En examinart les causes de l’échec de la Société des Nations, nous sommes arrivés à cette conclusion : ce n’est pas par ses propres déficiences que la Société a succombé, c’est parce que on n’a pas su la mettre en œuvre. Le responsable ce n’est pas l’Institution, ce sont les hommes (1). Ceci commande notre attitude vis-à-vis de la réforme. Certes, nous croyons désirables certaines modifications, tel l’abandon de l’unanimité absolue dans l'Article 11, paragraphe 1. Il ne nous semble d’ailleurs pas que ce soit là une modification du Pacte. Une certaine décentralisation serait désirable, qui d’ailleurs s’opère d’elle-même. Mais ce n’est pas là le nœud du problème. Ce n’est pas le Pacte qui s’est montré inviable, et rien ne nous permet d’en condamner les stipulations. Ce qu’il faudrait, c’est qu’apparaisse l’esprit

capable de donner valeur et vie à ces textes. Le Pacte n’a échoué

que de n’avoir pas été appliqué.

Pourtant, nombre de Gouvernements, nombre d’auteurs, présentent la réforme comme urgente. D’une maniére très générale, ce sont les partisans d’une Société des Nations purement diplomatique. Certes, on compte de brillantes exceptions

(1) Cette opinion a été exprimée à plusieurs reprises à la Société : Sejahbodi (Iran), A. 1936 XVI, P., p. 52 ; Barcia (Espagne), J. O., 1936, p. 755 ; Titulesco (Roumanie), J. O., 1936, p. 753 ; Monteiro (Portugal), A. 1936 XVI P. p. 54 ; Blanck y Menoral (Cuba), A. 1936 XVIL 2 oct. 1936 ; Eden (Empire Britannique), A. 1936 XVII, 25 sept. 1936 ; Saavedra-Lamas (Argentine), A. 1936 XVII, 22 sept. 1936 ;: Delbos (France), A. XVI 1936, P., p. 59 ; cette opinion est fréquente parmi les auteurs ou dans les journaux.

parmi les auteurs. C’est d’ailleurs leur rôle de chercher les modifications susceptibles d’améliorer le fonctionnement de la Société. Les intentions des Gouvernemiëents sont moins pures. Ils veulent « adapter le Pacte au recul de la Société », autrement dit à son échec. La crainte d’avoir à faire face à leurs engagements contribue à leur attitude.

Et puis il y a les éternels « bouleverseurs ». L'Allemagne et l'Italie réclament à qui mieux mieux l’amenuisement du Pacte On sait pourquoi. Elles ont trouvé un auxiliaire dans le Chili. Au Conseil en juin 1936, à l’Assemblée qui suivit immédiatement, à l’Assemblée de septembre, le Chili réclame avec instance la réforme de la Société. Au Comité des Vingt-Huit, il reprend son offensive. Et que ne propose-t-il pas ? La consultation des Etats qui se sont retirés, autrement dit (il faut parler clair), les ennemis de la Société. Une telle attitude se justifierait vis-à-vis des Etats-Unis : elle serait pourtant stérile. Mais que donnerait la consultation de l’Allemagne ou de lItalie ? Ces Etats nous proposeraient de rendre la Société impuissante. S’ils y revenaient, ce seraïît avec leur esprit systématique de non collaboration internationale. On ne doit rien attendre d’eux.

La réforme de la Société des Nations nous apparaît inopportune. Le bruit même fait autour d’elle aura plus nui à la S.D.N. qu’elle ne l’aura servie. Sans doute, l’idée de réforme donna à l'opinion le moyen de « digérer», si j’ose ainsi m’exprimer, échec des sanctions. Les risques de désagrégation étaient si forts qu’il a fallu ce mouvement d’idées, l’espoir qu’il faisait naître pour empêcher la ruine de la Société des Nations. Auiourd’hui les esprits sont calmés. Une modification du Pacte ou de la Société serait inopportune. On ne bâtit rien dans le chaos. Le monde où nous vivons n’a ni le minimum de volonté de paix, ni la stabilité idéologique nécessaire pour bâtir ou pour rebâtir une institution internationale. On finira de ruiner ce qui existe sans rien pouvoir construire de nouveau (2).

(2) L’inopportunité de la réforme est affirmée par de nombreux Gouvernements : en particulier, les Gouvernements iranien, polonais, russe (J. O. 154, p. 47) ; Autrichien (A. 1936 XVII, 29 sept. 1936) ; Empire Britannique (M. Eden au Conseil, le 27 janvier 1938). Notons qu’avant d’être Premier Ministre M. Neville Chamberlain s’était montré assez favorable à la réforme, « pour ramener les devoirs de la Société à ses possibilités» (Discours prononcé au Club de 1900). Parmi les auteurs, MM. Titulesco et Spalaïkovitch se sont montrés particulièrement hostiles à la réforme pour cause d’inopportunité (Académie Diplomatique Internationale, Séances et Travaux, oct. 1936.

La réforme n’est pas seulement inopportune, elle est inutile (3). Nous l'avons dit plusieurs fois, nous le redisons encore. En face d’une crise du monde, on ne nous propose que de modifier une institution dont cette crise a entraîné l’échec. La Société soulève des craintes ? Mais une modification apaiseraitelle ces craintes ? On ne craint pas la Société, on craint la collaboration internationalea, on craint la vraie paix, celle qui organise et ordonne.

Sans doute invoque-t-on en faveur de la réforme un argument psychologique : elle frapperait «l’homme de la rue ». Allez voir si « l’homme de la rue » serait frappé en Italie ou en Allemagne ! C’est toujours ce recours maladif à l'opinion publique, jusqu’à la servilité. Déjà en 1930, M. Pierre Cot invoquait ce motif pour qu’on opère la liaison entre le Pacte de Paris et le Covenant. A cette occasion, on a beaucoup ébranlé la Société sans aboutir à rien, ne recommençons pas.

Enfin sur quoi faire porter la réforme ? On parle bien de réforme, mais dès qu’il s’agit de l’effectuer, plus personne ne s’entend. Les uns veulent amputer le Pacte, d’autres le préciser, ajouter à son caractère coercitif. Une entente est impossible, sinon celle du compromis équivoque où on s’accorde sur les mots, faute de s’accorder sur le fond. Les récentes consultations ont montré des points de vue si diamétralement opposés qu’aucune réforme de structure n’est possible. Tout au plus peut-on adopter des réformes de pratique. Nous avons eu l’occasion d’en suggérer au cours de cette étude.

$ 2. — Comment réformer la Société des Nations ?

Une dernière raison milite pour nous faire douter du succès d’une réforme de la Société des Nations à l’heure actuelle : comment opèrera-t-on pour la réformer ? Certes, beaucoup de moyens se présentent à l'esprit, et le Pacte prévoit en son Article 26 la possibilité d’amendements. Mais outre que cet Article exigerait une adaptation, car il n’est pas pleinement clair, il semble qu'aucun des procédés qu’on nous offre ne puisse don- . ner d’heureux résultats.

(3) Le Gouvernement Néerlandais a bien marqué ce point en 1934 : J. O., 1934, p. 288.

Eliminons tout de suite les propositions de refonte totale. Nous savons qu’au début de la Société, M. Alvarez, délégué du Chili, avait déjà fait une proposition én ce sens. De nouveau, le Chili a demandé, à peu de chose près, la rédaction d’un nouveau Pacte (4). Cette proposition que son délégué devait reprendre sous une forme plus atténuée à l’Assemblée de juillet (5), et avec plus de modération au mois d'octobre (6), rencontrera heureusement une très vive opposition, en particulier de la part de MM. Litvinov et Titulesco (7). Sans aller aussi loin que le Chili, certains Etats envisagent la réunion d’une conférence internationale pour examiner le Pacte (8). Nous savons que rien ne sortirait d’une telle conférence. Même si on doit envisager une consultation diplomatique des Etats qui se tiennent en dehors de la Société, un tel congrès ou des consultations trop manifestes n’aboutiraient à rien. La division du monde est trop grande pour qu’on puisse envisager une nouvelle Conférence de la Paix. Nous écartons aussi résoluement la proposition néo-zélandaise de plébiscite international (9). Nous savons trop ce que signifient aujourd’hui les plébiscites pour y attacher la moindre importance. Qui peut parler sérieusement d’un plébiscite en Allemagne ou en U.RS.S. sur la Société des Nations ?

Peu favorable nous apparaît aussi l’idée d’un protocole séparé (10). La ratification par tous les Etats Membres serait nécessaire, et nous savons combien il est difficile de lobtenir. En outre, nous voyons mal quelle serait la portée juridique d’un tel protocole. On peut certes adopter par ce moyen de nouvelles dispositions, puisque l’Article 26 ne règle expressément que la question des ratifications, maïs en quoi cela simplifierait le problème ? La grosse difficulté de la procédure des amendements réside dans la nécessité de la ratification par les deux tiers des Etats Membres. Un protocole spécial ne la résoudrait pas.

Cette question des ratifications est en effet la grosse diffi-

(4) J. O., 1936, p. 752 sqq.

(5) A. 1936 XVI, P., p. 45.

(6) A. 1936 XVII, P. 2 oct. 1936.

(8) Galileo Solis (Panama), A. 1936 XVI, P., p. 31; d’une manière moins nette Jordan (Nouvelle-Zélande), A. 1936 XVII, P. 29 sept. 1936.

(10) Proposé par le Gouvernement de l’'U.R.S.S. (J. O. 154, p. 10) ; l’idée est parfois mise en avant dans la littérature (Cf. de Auer : « La Réforme du Pac-

te», New Commonwealt Quarterly, sept. 1936, p. 165 ; de Madariaga : ibid. p. 218 ; W. E. Rappard : ibid., p. 231.

culté de la procédure des amendements, si forte qu’il ne semble pas qu'on puisse à l’heure actuelle adopter cette procédure, même si certains Etats la préconisent (11). Tout le monde garde présent à l’esprit le sort des amendements de 1921 ; une fois de plus on se trouvera en présence de deux textes, le texte amendé n’aura pas de valeur juridique, mais le texte primitif aura perdu toute valeur morale. Cette procédure est à écarter.

Reste l'interprétation des dispositions du Pacte, sans doute par une résolution de l’Assemblée. « Là encore nous nous trouvons en face de difficultés sérieuses, dit à la XVII: Assemblée le délégué argentin, M. Cantilo (12) ; mon gouvernement reconnait qu’il y a une marge qui peut être livrée au système des interprétations, mais ce ne peut être qu’une marge très étroite, qu’on ne saurait dépasser sans risque grave. On peut concevoir en effet et appliquer la simple interprétation du Pacte quand il s’agit, pour un cas exceptionnel d'urgence, d’une question purement réglementaire. Mais peut-on dire que nous avons devant nous de simples réformes de ce caractère à réaliser ? « En effet le Pacte ne dit pas qui a qualité pour son interprétation (13). Le Conseil et l’Assemblée disposent, certes, de l'interprétation « pratique >» du Pacte, nécessaire à son application, mais rien ne leur accorde l'interprétation réglementaire. Ceci, les travaux préparatoires ne le montrent que trop clairement. L’Assemblée s’est pourtant lancée dans cette sorte d’interprétation en 1921, par ses fameuses Résolutions du 4 octobre. Elles n’ont qu’une valeur morale, et, dans la mesure où elles contredisent le Covenant, elles ne font que nuire à son autorité, sans pouvoir rien lui ajouter. Je crains que, si on se lance à nouveau dans la voie des interprétations, on ne se trouve dans la même impasse. $

La Colombie propose qu’on confie d’une manière générale l'interprétation du Pacte à la Cour Permanente de Justice Internationale (14). L’idée n’est pas nouvelle, on a même pu se demander si l’Article 26 du Statut de la Cour ne lui conférait pas ce pouvoir, puisqu'il lui donne compétence pour trancher les différends relatifs à l'interprétation d’un traité. Outre que le Pacte n’est pas un traité comme les autres, il faut remarquer

(11) Cf. J. O. 154, pp. 52-53. La plupart des Gouvernements se montrent hostiles à la procédure des amendements : ibid., pp. 51-52.

(12) A. 1936 XVII, P., 30 sept. 1936.

(13) Sur ce point : Cf. Jean Ray : Commentaire, pp. 42-51,

que l’adhésion à la clause de l’Article 36 étant facultative, on peut se demander quelle serait la valeur de cette interprétation vis-à-vis des Etats membres qui n’y ent pas adhéré. Enfin, c’est très visiblement une interprétation pour l'application que la Cour peut donner en vertu de l’Article 36, et non une interprétation réglementaire. Mais cette interprétation occasionnelle la Cour la donne beaucoup plus simplement par la voie des Avis Consultatifs. Pour que la Cour puisse donner une interprétation réglementaire, il faudrait qu’un amendement à l’Article 14 du Pacte lui en donne le pouvoir.

L'interprétation du Pacte appartient certainement aux Etats Membres individuellement. C’est regrettable, mais c’est ainsi. A ce point de vue, la position de M. de Madariaga, proposant que les Etats fassent enregistrer une déclaration officielle, précisant la politique qu’ils entendent suivre vis-à-vis de l’Article 16 est correcte (15). Ne peut-on pas d’ailleurs, voir un précédent dans la déclaration qui forme l’Annexe F des Traités de Locarno ? Mais une telle interprétation doit se tenir strictement dans les limites des stipulations du Pacte. Elle ne peut en rien le modifier. En outre, cette procédure est dangereuse, car il est difficile d'empêcher l’abus que les Etats peuvent en faire. Rappelons-nous d’ailleurs les protestations que l’Annexe F des Traités de Locarno a soulevé à la Société des Nations (16).

Etant donné cette difficulté technique de la révision du Pacte, la réforme risque de mener la Société des Nations vers une impasse. Fatalement, et quel que soit le moyen employé, on aboutira à avoir deux textes, l’un modifiant le Pacte, qui faute de ratification, si on adopte la procédure des amendements, ou faute de valeur juridique des interprétations réglementaires du Pacte, n’aura qu’une autorité morale :; l’autre, le texte primitif, qui sans doute aura seul valeur juridique, mais qui par suite des amendements ou des interprétations n’aura plus d’autorité morale. Ce serait mettre la Société des Nations dans un cul-de-sac.

LE) Cette question de la méthode à adopter a été très largement discutée au Comité des Vingt-Huit en sa séance du 18 décembre (5) Cf. Michel Pobers : «Le projet de M. de Madariaga». Tribune des

Nations, 18 juin 1936.

(16) A. 1926, C. I, p. 25 sqq.

1937. Un rapport sur la question fut confié à M. Umana-Bernal. La question y a d’ailleurs revêtu un certain intérêt, puisque c’est parce qu’on ne suivait pas ses vues sur la consultation des Etats non membres que le Chili s’est retiré de la Société.

Nous ne croyons pas que la réforme de la Société des Nations puisse donner d’heureux résultats. Ce n’est pas qu’à nos yeux celle-ci doive rester figée. Mais la meilleure réforme d’une institution c’est la jurisprudence de ses organes. Les organes de la Société des Nations ne possèdent pas le pouvoir d'interprétation réglementaire, mais ils possèdent l'interprétation actuelle, et la somme des interprétations actuelles crée la jurisprudence. Cette réforme là, c’est la vie même. Déjà elle a transformé la Société des Nations. Nous pouvons mesurer la place qu’a prise celle-ci au vide que crée son échec. On a pu beaucoup en médire, ce que nous voyons depuis qu’elle s’est effacée — la guerre, la guerr>2 partout, l'hypocrisie, l’intrigue — nous permet de mesurer Ce que nous avons perdu avec l’abaissement de son prestige. Ses méthode; valaient quand © ême mieux que les méthodes « réalistes » de la foire d’empoigne internationale.

Le grand espoir, pour son relèvement, demeure, en dépit de tout, son organisation technique. Il faudrait la perfectionner sans cesse. Sans doute n’est-ce pas beaucoup, et une Société qui s’y limiterait n’aurait qu’une influence bien indirecte sur la vie internationale. Peut-être. Pourtant cette activité technique permet de la maintenir. Aujourd’hui que son activité politique est à peu près morte, elle la soutient. La Société est ainsi, si je puis dire, en veilleuse. Qu’on ne méprise pas cette vie restreinte. L'important c’est qu’il demeure une institution. Le jour où la situation internationale le permettra, où sera mort cet esprit de non-collaboration et ces nationalismes hideux qui sont la fin du monde, fatalement elle cristallisera autour d’elle la vie internationale renaissante. À travers sa jurisprudence, elle s’amendera elle-même, elle s’adaptera. Du seul fait qu’elle existera, elle redeviendra forte.

Je pense au mot de l’abbé Sieyes : « J’ai vécu ». Dans certaines tourmentes, ce qui importe c’est de vivre. Quand elles seront passées, il sera temps de reprendre la place usurpée. Ce

qu’il faut, c’est que passe la tourmente. C’est que tous, nous nous employions à ce qu’elle s’évanouisse. Nous l’avons dit, le problème de la crise et de la réforme. de la Société des Nations est beaucoup plus politique que juridique. C’est surtout un problème moral. C’est le destin de l’homme, c’est la « taille de. l’homme », comme dit Ramuz, qui sont en cause. La vie internationale suppose une restauration de l’homme. Et ici, chacun de nous doit œuvrer. Nous ne pouvons pas grand’chose

sur les institutions, nous ne tenons pas les leviers de com-,

mande : nous pouvons être des hommes. Nous pouvons travailler à restaurer en nous et autour de nous la dignité humaine. Le jour où nous y réussirons, nous aurons fait beaucoup plus que ne le peuvent toutes les modifications du Pacte, pour restaurer la Société des Nations.

Vu : Vu :

Le Président de la Thèse, Le Doyen, À. DE GEOUFFRE ne LA PRADELLE. EMILE RIPERT.

Vu et permis d'imprimer :

Le Recteur de l'Académie de Paris, G. ROUSSY.