CHAPITRE II

Aide apportée à l’économie nationale.

$8 1. — Extension de la politique d'open-market.

Les achats de fonds d'Etat par les banques sur le marché libre allaient prendre une ampleur considérable et cependant ils aboutissaient seulement à accroître les réserves excédentaires des banques affiliées que celles-ci ne pouvaient guère, en raison de la situation économique, mettre à profit. Le montant des fonds d'Etat détenus par les Federal Reserve Banks s’éleva de $ 6.000.000.000 à 13.500.000.000 de mars à août 1932 pour atteindre environ 25.000.000.000 à la fin de 1933. C'était là l’inévitable contre-partie des efforts du Gouvernement pour forcer en quelque sorte l’expansion du crédit.

L’amendement Thomas au « Farm Relief Act » du 12 mai 1933 donna au Président des Etats-Unis le pouvoir d’ordonner aux Banques Fédérales de Réserve de porter leurs achats de fonds d'Etat jusqu'à un montant de $ 3 milliards. En principe, on devait prescrire au Secrétaire de la Trésorerie de conclure un arrangement à cet effet aviec les autorités du Federal Reserve System, maïs celles-ci pouvaient d'autant moins refuser que pouvoir était également donné au Président d'émettre pour 3 milliards de billets fédéraux au cas où les autres moyens prévus pour favoriser l'expansion du crédit s’avéreraient inopérants.

Les banques commerciales se chargèrent également d’importantes quantités de fonds d'Etat, sans contrainte directe à cet effet. Et bientôt des estimations furent données suivant

lesquelles le portefeuille de fonds d'Etat de ces banques s'élevait à 50 % du montant des comptes de dépôts à vue ouverts dans leurs livres.

Au total, ces opérations sur le marché libre ont considérablement augmenté les réserves des banques commerciales, permettant à la Trésorerie d'emprunter à des taux artificiellement bas, en raison de l'influence de ces réserves excédentaires sur la politique de placement des banques. Gellesci, en effet, en raison des possibilités très grandes de réescompte que leur assurait leur portefeuille, furent incitées, comme le désirait d’ailleurs le Gouvernement, à accorder à des taux très raisonnables leurs ouvertures de crédit, mettant ainsi à la disposition de leur clientèle des disponibilités qui étaient en partie affectées à la souscription des émissions fédérales.

Gelles-ci bénéficiaient donc tout à la fois d’un marché ainsi étendu et du bas loyer de l’argent qui accompagnait cette nouvelle période de crédit facile.

$ 2. — Dévaluation monétaire.

Celle-ci, on le sait, fut tout d’abord progressive, et le « dollar flottant » vit sa valeur diminuée conformément à la politique d'achat délibérée d’or, qui fut mise en application à partir d'octobre 1933, politique qui suscita une incertitude générale et une importante évasion de capitaux. Il eut Sans doute été préférable, à cet égard, de dévaluer rapidement le dollar en une ou plusieurs étapes bien définies. Quoiqu'il en soit, le Federal Reserve Board et les banques prêtèrent leur entière collaboration au Trésor pour la mise en œuvre de cette politique. Il n’y eut de véritable opposition qu'à propos de la réquisition de l’or appartenant aux

Banques Fédérales de Réserve. Il était bien admis que le bénéfice résultant de la réévaluation de l'or devait être acquis au Trésor, mais le transfert de propriété de cet or au Trésor suscita de vives polémiques, car les dirigeants du Federal Reserve System estimaient nécessaire de conserver leurs réserves métalliques pour faire face aux besoins de la circulation et du crédit. .

8 3. — Politique d'achat et de vente de l'or.

Le « Gold Reserve Act » du 30 juin 1934 allait, par ses conséquences diverses, faire de la Trésorerie Fédérale une véritable Banque Centrale, disposant de pouvoirs discrétionnaires pour contrôler et diriger à sa guise toute la distribution du crédit.

D’après les termes de cette loi, tout l’or des Etats-Unis devait être concentré dans les caisses du Gouvernement et les réserves réglementaires des Banques Fédérales de Réserve ne devaient plus être constituées que par des certificats d'or, qui n'étaient convertibles en métal précieux que dans la mesure jugée nécessaire par le Secrétaire de la Trésorerie pour maintenir un égal pouvoir d'achat aux différentes catégories de la circulation monétaire. La Trésorerie annonça, le 31 janvier 1934, qu'elle achèterait l’or au prix de $ 35 l’ « ounce troy » d'or fin, déduction faite de 1/4 % et des frais de frappe, et qu'elle le vendrait à $ 35 l’ounce plus 1/4 % pour les envois aux banques centrales étrangères, lorsque les taux des changes avec les pays à étalon or atteindraient le point de sortie de l’or. Les achats et les ventes se faisaient par l'intermédiaire de la Banque Fédérale de New- York, agissant Comme agent financier du Gouvernement, mais le prix de l'or était susceptible de varier sans préavis.

La même loi créait, grâce aux ressources provenant de la réévaluation de l’éncaisse, un Fonds de Stäbilisation de $ 2 milliards, qui devait permettre au Secrétaire de la Trésorerié de manœuvrer sur le marché des changes pour y maintenir là valeur du dollar dans les limites fixées. Lés disponibilités du Fond qui n'étaient pas immédiatement nécéssaites à ce but pouvaiënt être investies en fonds d'Etat. Haute dé renseighemenñts officiels sur de point, il n'est pas possible de savoir dans quelle mésure il a été fait usage de ce Fonds de Stabilisation.

Les ressources totales provenañt de la réévaluation de l’en- Caissé métallique s'élevèrent à environ $ 2.800.000.000, dont 2 milliards seulement furent affectés au Fonds de Stabilisation. Les 800 milliards supplémentaires constitudient donc pour la Trésorerie une mässe de manœuvre d'or « libre », c'est-à-dife qui n'avait pas sa contre-partie en certificats d'or ou autres exigibilités. Cette masse de manœuvre allait permettre à la Trésorerie de faire varier à sa guise le montant des disponibilités des Banques Fédérales, conimé des bariques commerciales, et, én influant ainsi sur leur trésorerie, d'agir directement sur la distribution du crédit.

En effet, en vendant des certificats d’or gagés par cette assé de manœuvre aux Banques Fédéralés pour ÿ augmenter ses dépôts, la Trésorerie augmentait les disponibilités de Ces banques. En dépeñsant lés dépôts ainsi constitués, la Lrésorerié augmhentait de mêmé les disponibilités dés banques comimerciales auxquelles revenaient, sous forme de dépôts, les nouvelles somnies mises en circulation, À l'inverse, la ‘l'résorerie pouvait demander le remboufsemient en certificats of de ses dépôts et accroître ainsi lé montant de l'or hbtre qu'elle détenait. En réintroduisant de cette façon dans le circuit monétaire l'or libre, la Trésorerie pouvait donc

agir sur le volume du crédit, avec des effets analogues à ceux qui résultaient des mouvements naturels de l’or sous le régime de la convertibilité du dollar.

De même, tout l'or importé devait être vendu au prix légal au Trésor, qui s’en acquittait grâce à ses dépôts dans les Banques Fédérales de Réserve. Il en résultait, pour les raisons déjà indiquées, une augmentation des disponibilités des banques commerciales, augmentation compensée le plus souvent, il est vrai, par des retraits qu'opérait le Trésor sur ses dépôts chez les dépositaires spéciaux pour rétablir sa balance chez les Banques Fédérales. Le résultat de ces importations consistait donc en une augmentation de l'or libre détenu par la Trésorerie, qui utilisait cet or à sa volonté, sutivant le mécanisme déjà indiqué:

Ainsi, au terme de cette évolution, la Trésorerie exerçait une influence directe sur le volume de la circulation monétaire et du crédit, dirigeait les opérations sur le marché libre des Banques Fédérales de Réserve, et déterminait sous sa seule responsabilité la valeur d'échange du dollar. En bref, elle exerçait donc les fonctions essentielles d’un Institut d'émission.

Par une nouvelle manifestation de ce mouvement pendulaire, qui semble dominer toute l’histoire financière des Etats-Unis, un système comparable à celui de l’Indépendance de la Trésorerie a donc été peu à peu instauré, et ce précédent n’a pas été si favorable que les méthodes nouvelles puissent être envisagées sans réserves. L'expérience américaine témoigne, en effet, combien il est souhaitable de maintenir, en période normale, aussi distincts que possible les domaïnes monétaire ef bancaire d’avec celui de la politique. Il est vrai que les temps qui ont suscité ces errements ne peuvent être qualifiés de normaux.

Depuis lors, « l'expérience Roosevelt » s’est poursuivie. Elle a voulu être plus qu'un simple effort de sauvetage et devenir une tentative nouvelle et hardie d'innovation économique et sociale. Les répercussions de cette politique sur les banques sont encore trop incertaines pour pouvoir en parler sans être obligé de relater seulement une série de faits difficiles à juger. En effet, il ne semble pas encore possible de déterminer dans quelle mesure il s’agit là d’une législation de circonstance ou d’une législation durable.

La nécessaire connexion des finances publiques et des finances privées a suscité deux grands systèmes principaux : qu'il s'agisse du dépôt des deniers publics ou de la gestion de la Dette, tantôt-les opérations sont centralisées par la Banque Centrale, comme en Angleterre, tantôt elles sont partagées entre le Trésor et l'Institut d'émission, comme en France.

Or, la pratique américaine se distingue de l’une et de l’autre des méthodes indiquées :

— «elle a recours non à une banque centrale unique mais à une organisation plus complexe : 12 Banques Fédérales dont la politique est unifiée par une sorte de Conseil supérieur : le « Board » ;

— et surtout elle a recours, dans une large mesure comme dépositaires des deniers publics, aux banques commerciales parallèlement aux Banques Fédérales.

Mais plus encore, ce qui donne aux méthodes américaines une originalité foncière, c’est le caractère dynamique de leurs institutions financières. En moins d’un siècle et demi, celles-ci ont connu bien des changements. Le « Federal Reserve System » n’est sans doute par le dernier mot de cette évolution. L’accentuation actuelle des pouvoirs de la Trésorerie constitue déjà une transformation nouvelle, sinon du statut légal des Banques Fédérales, du moins de leurs moyens d'action.

Et cependant, à travers ces vicissitudes, le but poursuivi est resté le même, but qui résulte de la conception américaine des rapports entre finances publiques et finances privées; celles-là demeurant subordonnées, jusque dans leur

technique, à celles-ci. Ainsi s'explique l'importance qu’eurent toujours aux yeux des Américains les problèmes de trésorerie publique, en raison de leurs inévitables répercussions économiques,

Dans notre science française des finances publiques, deux termes sont essentiels : la recette et la dépense. Le seul problème, du moins en temps normal, est celui de leur équilibre, les questions de trésorerié n'étant que des questions de crises qui naissent du déficit. C’est alors un problème de disette. Les Etats-Unis ont été de tout temps hantés par une préoccupation différente et se sont efforcés de remédier aux difficultés que posait le problème des disponibilités de trésorerie. Longtemps leur technique a ignoré les règles budgétaires qui nous sont depuis longtemps familières, mais Jamais elle n'a méconnu l'importance des questions de trésoreria. C’est que le point de vue est tout autre : la Saine gestion des finances publiques conserve sans doute dans cette conception une importance intrinsèque, mais il s'agit surtout de ne causer aucune gêne aux affaires, et de ne pas troubler le marché monétaire qui a eu de tout temps à New- York une importance bien supérieure à celle du marché de Paris.

Dans l’ensemble, les relations entre la Trésorerie et les banques ont donc été dominées par le primat des préoccupations économiques. Dès lors, il ne saurait être question de les juger du point de vue qui nous est le plus familier, le plus spontané : celui des services rendus aux finances publiques. Encore que sur ce point, les services rendus par le Federal Reserve System, d’après le témoignage répété des autorités de la Trésorerie, ne soient pas discutables, il faut se placer au point de Vue américain, qui subordonne nettement l’activité de l'Etat, jusque dans les époques où celui-

ci étend ses attributions et multiplie ses interventions, aux besoins de l’économie.

Or, à ce point de vue, les relations entre la Trésorerie Fédérale et les banques se sont révélées incontestablement efficaces dans leur fonctionnement, sinon toujours heureuses dans leurs conséquences.

Un instrument a été peu à peu forgé, conforme aux exigences particulières de l’économie américaine, instrument d’une souplesse remarquable, et d’une puissance bien redoutable s’il venait à être utilisé à tort. Et c’est d’ailleurs à l'heure actuelle le point préoccupant que la collaboration de la l'résorerie et des banques ait trop tourné à la subordination de celles-ci, entraînant ainsi un assujettissement de préoccupations purement économiques aux exigences de la politique. Sans doute celle-ci se propose-t-elle toujours comme but final la prospérité nationale, mais elle ne laisse plus aux banques dans la même mesure qu'autrefois la liberté du choix des moyens dans leur domaine propre. Il y a là une évolution remarquable dont il est difficile de dire qu'elle soit définitive, car, en dépit des positions doctrinales que l’on peut en déduire, elle paraît avoir été surtout commandée par un empirisme plus soucieux des résultats que des principes. Viennent à changer les circonstances, et ce même empirisme pourra commander le retour à des méthodes plus libérales qui redonneraient aux rapports de la Trésorerie Fédérale et des banques américaines le caractère d’une collaboration véritable.

Vu : Le Président, William OUALID.

Vu : L’Assesseur du Doyen, G. RIPERT.

Vu et permis d'imprimer :

Le Recteur de l’Académie de Paris, G. ROUSSY.