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$ 2. — Reconstruction Finance Corporation.

Il a donc fallu songer à faire plus, en renforçant l’importance des apports et le rôle de l'Etat, pour vaincre les résistances et les craintes des banques privées. C’est pour répondre à cette nécessité que le Président Hoover, dans son message au Congrès du 8 décembre 1931, a préconisé la création de la « Reconstruction Finance Corporation », immense organisme au nom symbolique, destiné à faire face aux besoins transitoires de la période de crise.

Son objectif principal devait être de venir en aide aux banques en leur consentant des avances sur des éléments d’actif sains. Mais bientôt, pour porter son aide à la mesure des besoins de certains organismes de crédit, la Reconstruction Finance Corporation en vint dans certains cas à racheter les actions ou les dettes de certaines banques. Il ne

s'agissait donc plus ici seulement de dégeler certains éléments d’actif, mais bien de se substituer aux banques ou de les assimiler. De pareilles opérations étaient intervenues pour un montant de $ 800 millions à la fin de 1933 et peuvent être considérées comme la préface à une nationalisation des banques.

Mais les attributions de la Reconstruction Finance Corporation ne s’arrêtèrent pas là. Tandis que d’un côté, elle venait en aide aux banques, et reconnaissait aussi leur rôle et leur utilité, d’un autre côté, elle tendait à se substituer à elles, par une concurrence directe que ses moyens d'action rendaient évidemment inégale. Elle apporta en effet une aide directe aux chemins de fer, à l’industrie, au commerce, à l’agriculture surtout, à des organismes d'Etat enfin, tendant ainsi à devenir non seulement la banque des particuliers, mais aussi celle du Trésor.

A vrai dire, les circonstances économiques imposaienf une large intervention du nouvel organisme. On estime en effet que la déflation des crédits bancaires se chiffraït, pour 1930 et 1931, à $ 6.500.000.000. Il s'agissait donc de parer au plus pressé et de limiter, dans toute la mesure du possible, la ruine tant des établissements de crédit que des entreprises privées et de stimuler la consommation en augmentant le pouvoir d'achat du public, ou, du moins, en évitant qu'il ne fut encore diminué par de nouvelles faillites.

La direction du nouvel organisme était peu différente de celle du « Federal Reserve System ». Les membres en étaient nommés par le Président; le Secrétaire de la Trésorerie, ainsi que deux autres hauts fonctionnaires en faisaient partie de droit. Cette disposition assurait au Gouvernement une suprématie indiscutable, qui se justfiait par l'importance de son apport. En effet, le capital de la nouvelle institu-

tion s'élève à 2 milliards de dollars, et devait se décomposer ainsi :

— $ 450.000.000 de capital actions entièrement souscrit par la Trésorerie.

— $ 50.000.000 de capital actions, également souscrit par la Trésorerie, mais ayant une affectation spéciale : cette somme devait être mise directement à la disposition du Secrétariat de l'Agriculture, pour venir en aide aux fermiers américains.

— $ 1.500.000.000 de capital obligations. Celles-ci devaient être souscrites par les banques et le public, mais recevaient la garantie de l'Etat. Il s'agissait d'obligations à moyen terme, cinq ans au maximum, dont le taux d’intérêt devait être fixé par les dirigeants de la « Corporation ». Leur libre circulation était assurée par l'obligation imposée à la Trésorerie de racheter au pair tout titre qui lui serait ofiert.

En fait, l’état du marché ne permit pas de recourir à cette dernière modalité. Toutes les ressources de la « Reconstruction Finance Corporation » lui furent avancée par le lrésor, qui se les procurait directement par voie d’emprunt.

Dotée de ressources considérables, la « Reconstruction Finance Corporation » pouvait donc consentir des prêts à moyen terme tant aux banques qu'aux entreprises privées. Parmi les opérations prévues figuraient : les avances contre gage aux « Trust companies » et banques privées, les prêts sur immeubles appartenant aux compagnies d’assurances, les crédits aux coopératives agricoles, les prêts sur bestiaux, et enfin les avances aux compagnies de chemins de fer, sous réserve de l’approbation de l” « Interstate Commerce Commission ». Une double limitation générale avait été apportée à ces opérations. D'une part, les prêts ne devaient être con-

sentis qu'aux affaires saines, en contre-partie de gages sérieux, les dirigeants de la Corporation ayant, en la matière, un pouvoir d'appréciation souverain. D'autre part, la « Reconstruction Finance Corporation » ne pouvait apporter. son aide financière à aucune entreprise nouvelle.

Plusieurs autres restrictions particulières avaient été imposées, au cours des discussions parlementaires, pour éviter tout ce qui pouvait avoir une fâcheuse répercussion sur le crédit du dollar :

— Le nouvel organisme ne devait pas consentir de prêts aux banques qui auraïent déjà reçu une aide de la « National Credit Corporation ».

— Il ne pouvait non plus faire des avances aux municipalités dont la situation financière était critique.

— Enfin, les détenteurs d'obligations de la « Reconstruction Finance Corporation » ne pouvaient obtenir directement des avances sur leurs titres auprès des Banques Fédérales ; en revanche, ces obligations pouvaient servir de gages collatéraux pour escompter le papier commercial. Cette disposition devait d’ailleurs demeurer platonique faute d’émis- Sions directes dans le public.

Le Congrès américain s'était donc efforcé de concilier une liberté d'action suffisante avec des garanties de gestion sérieuse et même sévère. Et pourtant, la « Reconstruction Finance Corporation » à été critiquée vivement aux Etats-Unis même, et surtout en Europe. On doit, en effet, juger le nouvel organisme comme un élément de l’ensemble de la politique monétaire alors suivie par les Etats-Unis, et il faut reconnaître que le nouvel organisme recélait des possibilités d'inflation qui se sont trouvées aggravées par la politique des Banques Fédérales. Gelles-ci, par l’abaissement de leur taux d’escompte, sont revenues à la politique du crédit fa-

Cile, d'autant plus à redouter qu’elles pouvaient accorder aux banques affiliées des avances sur des actifs déterminés, auparavant non escomptables (papier financier, papier hypothécaire). De plus, le « Glass Bill » voulait les autoriser à donner la qualité de. couverture légale à des actifs qui, jusqu'alors, étaient demeurés exclus du gage de la circulation. Ainsi, sans modifier le taux légal de couverture de 40 %, on devait aboutir à reculer les limites des émissions et à libérer plusieurs milliards d’or, jusqu'alors employés à parer aux insuffisances de papier éligible, et qui pourraient constituer une base nouvelle pour l'expansion du crédit.

D'autre part, les émissions d'emprunt auxquelles la Trésorerie fut obligée de procéder, pour couvrir les déficits des exercices 1930-1931 et 1931-1932, et qu'on peut évaluer à $ 2.500.000.000, constituait une inflation virtuelle dont il faut tenir compte, pour savoir à tout moment si la masse des disponibilités nouvellement créées n’était pas manifestement hors de proportion avec les besoins réels du pays. En effet, les clients débiteurs des banques privées (notamment par avances sur titres), pouvaient s'acquitter de leurs dettes avec les titres émis par la Trésorerie, et par là, devait être évitée la déflation des crédits bancaires des particuliers. Mais les banques privées, qui voyaient ainsi grossir leur portefeuille de fonds d'Etat, pouvaient utiliser ceux-ci à garantir le réescompte de leurs effets de commerce auprès des Banques Fédérales, et augmenter ainsi leurs disponibilités. Ainsi devait être évitée, au moins partiellement, par les émissions du Trésor, la déflation des banques privées auprès des Banques Fédérales.

Si, maintenant, on considère la « Reconstruction Finance Corporation » isolément, il faut encore reconnaître qu’elle renfermait d’autres possibilités d'inflation. En effet, comme

le Trésor Fédéral ne disposait pas des $ 500.000.000 qu'il s'était engagé à verser, c'est au marché que le total des ressources du nouvel organisme fut finalement demandé. Si les épargnants américains avaient voulu ou pu répondre à cet appel, il n'y aurait pas eu trace d'inflation dans le fonctionnement du système prévu, mais seulement nouvelle répartition des capitaux. Le rôle de la « Reconstruction Finance Corporation » se serait borné à mobiliser des capitaux inutilisés et à les employer au mieux de l'intérêt général. Mais la situation du marché des capitaux à ce moment, ne devait pas permettre d'envisager le succès d’une émission de $ 2.000.000.000 de valeurs à revenu fixe. Ge ne fut donc pas le public qui souscrivit, du moins pour la plus grande part, aux obligations que le Trésor dut émettre pour le compte de la nouvelle « Corporation ». Les banques privées souscrivirent alors à ces émissions, mais comme elles ne pouvaient immobiliser leurs disponibilités déjà réduites, elles portèrent ces titres aux Banques Fédérales qui, conformément à leurs statuts, consentirent aux établissements privés, en garantie de ces fonds, des avances nouvelles. EL ainsi fut-il procédé d’abord à une inflation du crédit, qui engendra nécessairement une infiation monétaire, suivant un processus qui rappelle en tous points celui de la grande guerre.

Les craintes qu'a fait naître cette politique bancaire furent assez vives pour provoquer d'importants rappels de réserves métalliques, laissées auparavant en dépôt aux Etats-Unis nar des porteurs étrangers.

Au total, à la fin 1933, le montant des avances de la « Reconstruction Finance Corporation » s'élevait à $ 6 milliards, dont 2 milliards avaient déjà été remboursés, tandis que deux autres milliards seulement, suivant les pronostics

les plus favorables, étaient susceptibles de l'être. Le caractère primitif des opérations de cet organisme fut en effet toujours maintenu, en principe, tout au moins : il s'agissait de prêts remboursables et non de subventions à fonds perdus.

Il faut enfin noter que l'intervention de la « Reconstruction Finance Corporation » permit de favoriser les Banques du Sud et de l’Ouest des Etats-TInis, régions à vrai dire les plus éprouvées, au détriment de la place de New-York. Ce fut principalement celle-ci, en effet, qui souscrivit aux émis- Sions du Trésor qui alimentait la Reconstruction Finance Corporation. Celle-ci, par ses avances, redistribuait ses fonds dans le reste du pays, principalement dans l’Ouest, le Sud, dont les banques furent ainsi à même de constituer à New-York des balances créditrices qu’elles retirèrent durant la Crise particulièrement aiguë qui mena au moratoire des banques en mars 1933, lors de l’arrivée au pouvoir du Président Roosevelt.

$ 3. — L'Assurance des dépôts bancaires.

La mesure la plus importante prise durant cette période pour améliorer le fonctionnement du système bancaire fut, sans conteste, la garantie d'Etat donnée aux dépôts privés par la création en juin 1933 de la « Federal Deposit Insurance Corporation ». Suivant une réglementation provisoire, les dépôts devaient être assurés jusqu’à un maximum de $ 2.500 pour chaque compte. La réalisation intégrale des dispositions prévues par la loi souleva de sérieuses objections, car celle-ci risque, en effet, d'encourager les banques qui suivent une politique imprudente et par là même de pénaliser en quelque sorte celles qui demeurent fidèles à des règles saines et prudentes. L'on pouvait penser à tout le

moins que la nouvelle « Corporation » contribuerait à faire avancer une réforme dès longtemps attendue, celle de l’unification du système bancaire, puisque suivant les dispositions définitives de la loi, l'Assurance des dépôts ne devait bénéficier qu'aux banques affiliées au « Federal Reserve System ». Jusqu'ici, cet espoir ne s’est, pas réalisé et les banques non affiliées ont été admises au bénéfice de la « Federal Deposit Insurance Corporation ».

Ainsi les réformes profondes qui auraient pu assurer une amélioration durable du système bancaire américain ne furent pas encore envisagées. Deux mesures surtout, étaient réclamées avec insistance, l'unification réelle et définitive des différentes catégories de banques et l’autorisation pour les établissements de crédit d'ouvrir des succursales. Il apparaissait, en effet, nécessaire de faire cesser la disparité des obligations et des droïts entre les banques affiliées et les autres, et de remédier à la faiblesse des banques locales trop nombreuses en favorisant l’essor de grands établissements de crédit à sièges multiples.

Sans doute, le « Robinson-Steagall Act » du 24 mars 1933 accorda-t-il aux banques non affiliées les mêmes facilités de réescompte auprès des Federal Reserve Banks qu'aux banques affiliées, à la condition de conserver le même pourcentage de réserves et de remplir les mêmes obligations. Mais il s'agissait, là d’une unification qui n’était ni générale, puisque les banques non affiliées conservaient le droit de ne pas s'y soumettre, ni durable puisque les dispositions de la loi n’étaient valables que pour un an.

De même, la création de succursales ne fut-elle pas réellement encouragée. Par la loi bancaire du 16 juin 1933, les Banques Nationales reçurent, seulement l’autorisation d’ouvrir des succursales à l'intérieur de chaque Etat, mails seu-

lement dans la limite déjà expressément autorisée pour les banques d'Etat par les lois de chaque Etat.

Au total, l’aide apportée aux banques fut moins une réforme d'institutions qu’un secours momentané, qui trouva sa contre-partie dans une accentuation sensible des pouvoirs du Gouvernement, Ainsi la loi bancaire de 1933 donna au Federal Reserve Board des pouvoirs très étendus pour prendre toute mesure utile à l'encontre des banques affiliées et de leurs dirigeants pour prévenir la spéculation jugée illicite. De même, le « Farm Relief Act » du 12 maï 1938 confie au Federal Reserve Board de nouvelles et très importantes attributions, qu’il ne peut cependant exercer sans une approbation spécifique de l’Administration dans chaque cas. Le « Board » reçoit le droit, sous réserve de l’approbation du Secrétaire de la Trésorerie, de requérir les Banques Fédérales de Réserve, de prendre les mesures nécessaires pour prévenir une expansion exagérée du crédit. Il peut aussi, suivant le vote émis par au moins cinq de ses membres, et avec l'approbation du Président des Etats-Unis, déclarer qu'un état d'alarme existe du fait d’une trop forte expansion du crédit, et tant que dure cet état, modifier le pourcentage des réserves imposées aux banques affiliées en couverture des dépôts à vue ou à terme. On le voit, dans toutes ces mesures, c'est bien moins l’esprit de collaboration que celui de subordination ou de direction qui com-

mence à dominer.