DE L'ORGANISATION RÉGIONALE

La division administrative de la France en communes, cantons, arrondissements et départements répond-elle et suffit-elle entièrement aux intérêts locaux et aux intérêts généraux du pays?

Quand, cédant à la passion révolutionnaire et à l'inexpérience de tous les réformateurs radicaux qu'elle contenait et méconnaissant, en les dépassant, les vœux des cahiers de 1789, l'Assemblée eut fait table rase de l'ancienne France administrative et découpé, sur le territoire, les diverses circonscriptions que nous avons encore si incomplètes, si mal conçues, si inégales à tant d'égards (il y a, dans le département de la Gironde , des communes de soixante électeurs), elle crut son œuvre accomplie.

La grande majorité de l'Assemblée, sous l'empire

des idées philosophiques et économiques du dix-huitième siècle et des grands mathématiciens de l'époque, dont l'influence a été plus considérable qu'on ne la dit jusqu'à présent, soit sur ses travaux, soit sur la marche générale de la révolution , ne se préoccupait en aucune manière du passé de la France, des intérêts, des nécessités que ce passé représentait, de la permanence de ces intérêts et de ces nécessités.

Par exemple, que Bordeaux fût appelé à demeurer le centre d'une partie de la vallée de la Garonne et des diverses vallées secondaires soit par la similitude des produits, soit par les habitudes des populations, soit par l'influence du commerce maritime et des capitaux d'un grand centre; que Limoges, que Bourges , que Tours exerçassent le même rôle dans le centre de la France, Nancy et Lyon dans l'est, Rouen et Lille dans le nord, les arpenteurs- géomètres de la célèbre assemblée n'en avaient aucun souci.

Leur mission, c'était de détruire et d'élever après avoir détruit, profondément convaincus que les matériaux qui composent le corps social ne sont que des chiffres ou des figures que l'on peut combiner, déplacer, varier et calculer à plaisir et avec certitude.

Mais les intérêts sont plus tenaces que les idées; comme ils forment la substance même des nations, ils ne cèdent que lentement, car s'ils cédaient et disparaissaient tout à coup, s'ils s'accommodaient aux fantaisies ou aux calculs de tous les esprits utopistes

ou géométriques, les sociétés n'auraient aucune stabilité ni aucune durée et ressembleraient toutes à ces états nègres de l'Afrique centrale que Mungo- Park etClapperton trouvaient florissants et puissants au commencement du siècle et que, trente ou quarante ans après, Barth, parcourant les mêmes contrées, ne rencontrait plus sur son chemin.

Quatre-vingts ou quatre-vingt-dix cadres administratifs plus ou moins carrés, plus ou moins réguliers, plus ou moins égaux, plus ou moins en rapport avec les besoins, les traditions, les conditions géographiques, climatériques et économiques des populations, pouvaient satisfaire l'esprit méthodique de Condorcet, de Monge et de Romme; ils pouvaient laisser croire pendant quelques jours aux lecteurs assidus de Rousseau et de d'Alembert que les peuples peuvent recevoir des constitutions comme les particuliers , faire des contrats de mariage, mais quand le mouvement et l'action pénétrèrent dans la nouvelle organisa'ion, il fut bien facile d'en constater la complète insuffisance.

Ce sera la gloire la plus réelle de Napoléon d'avoir saisi avec un coup d'oeil admirable les vices de l'œuvre de l'Assemblée constituante. Autant les hommes de 1789 donnaient à l'utopie, à la chimère, à l'expérimentation sociale de l'avenir, autant Napoléon accordait à la pratique, à la réalité, à l'expérience du passé.

Il comprit de très-bonne heure, bien avant le Consulat, probablement au milieu des scènes de la révolution, qu'il approuvait en ce qu'elles pouvaient lui profiter, mais qu'il n'en jug-eait que mieux, et probablement aussi au milieu des difficultés de toute sorte qu'il rencontra dans la conquête de l'Italie du nord, que les peuples n'obéissent que très-rarement à des mouvements d'opinion théorique, comme le christianisme ou la réforme, et que tout en y obéissant, ils n'entendent point y sacrifier leurs intérêts.

Aussi, dès qu'il eut en main le pouvoir, entreprit-il, avec une rapidité, une netteté, une précision extraordinaires, la réforme de l'œuvre de l'Assemblée constituante, et, comme il était imbu en même temps des idées de son époque, il put réformer l'œuvre sans la détruire.

Seulement, Napoléon s'est trompé sur la marche générale des événements et sur les conditions de la société européenne. Il n'a pas discerné, ou. il n'a discerné que beaucoup trop tard, que, malgré les épreuves de la France, la société française, comme la société européenne, par un mouvement g-énéral et irrésistible, était dans la voie de la liberté et non de l'autorité. C'est ce qui fait que dans ses réformes il y a toujours deux parts à faire : — celle où, complétant l'Assemblée constituante, il rallie la France du passé à la France nouvelle ; — celle où il opère cette alliance au profit de sa propre personne, de son autorité, de

son caprice; — cette dernière est encore clans nos lois, dans nos habitudes, dans nos règlements, même après trente-cinq ans de liberté; mais elle craque de toutes parts, et, avant peu, elle aura disparu.

La première part forme en quelque sorte l'ossature de la France actuelle, et il est bien difficile de prévoir, si ce n'est après de nouvelles calamités révolutionnaires, comment elle pourrait être détruite. Elle est l'œuvre même, la gloire et la preuve de la force e la main qui Ta cimentée.

Napoléon n'eut pas un instant la pensée de revenir sur l'ancienne organisation provinciale de la France. Cette organisation, avec de très-grands avantages, présentait aussi de très-grands inconvénients. Si quelques provinces étaient parfaitement délimitées, d'autres, par suite des bizarreries des lois féodales, Tétaient fort mal ; — une inégalité extrême existait, en outre, dans l'importance des provinces; — le plus grand défaut avait été le résultat de la mauvaise administration et des habitudes despotiques de l'ancienne Royauté. Non-seulement les provinces ne se connaissaient g*uère, mais des lignes inextricables de douanes, de péage, de droits de toutes sortes les maintenaient en hostilité les unes à l'égard des autres, sentiment que la royauté des Bourbons exploitait avec empressement et qui n'a pas été inutile, en 1792 et 1793, au gouvernement de la Terreur. C'est avec les populations révolutionnaires et com-

munistes des Charentes et du Limousin qu'il a combattu la Vendée et Bordeaux; — c'est -avec celles non moins exaltées des Cévennes, de l'Ardèche, du Forez, de la Basse-Bourg'ogne et des Vosges qu'il a combattu Lyon. Généralement les populations des vallées étaient modérées, — celles des montagnes avancées. Les mêmes faits se sont reproduits en 1848, — seulement les vallées l'ont emporté.

Toutefois, Napoléon saisit immédiatement que quatre-vingt-trois cadres administratifs ne répondaient point aux groupes réels et permanents qui formaient la France elle-même, et, sans refaire de provinces, il prit dans l'ancienne organisation ce qui lui était nécessaire pour la nouvelle.

De là les cours royales, les divisions militaires, les académies, les archevêchés, qui, sans comprendre absolument le même nombre de départements, renferment généralement les éléments principaux d'une contrée déterminée.

Napoléon adopta à peu près l'ancienne division de territoires des Parlements, tout en la modifiant d'après les conditions du pays. Or, les Parlements répondaient assez exactement aux anciennes grandes provinces, la Royauté les ayant constitués au fur et à mesure de ses acquisitions.

La justice, la religion, l'éducation, l'armée, ce sont les premiers éléments des sociétés. 11 n'a pas été possible d'accepter, pour ces éléments, le morcelle-

ment excessif, l'arpentage géométrique de l'Assemblée constituante; devait-il en être autrement au point de vue administratif proprement dit?

L'action réformatrice de Napoléon n'a pas duré plus cpue le Consulat: son œuvre dynastique l'a de plus en plus absorbé, et, dans les dernières années, son grand esprit n'était plus occupé qu'à trouver les moyens de lever des soldats : toute vue de politique générale avait disparu.

Les gouvernements qui ont succédé à celui de Napoléon ont été combattus avec tant d'acharnement ou reposaient sur des bases si étroites, qu'ils ont tout sacrifié à leur existence même, vivant sur l'organisation, les institutions, la politique de l'Empereur, bien que le principe du gouvernement eût chang'é.

Pendant les dix-huit années du règne de Louis- Philippe, quelques publicistes, au nombre desquels figure un ancien ministre, M. Vivien, se sont demandé et ont recherché si les départements répondaient à tous les besoins d'une organisation intérieure de la France. Plusieurs ont fait remarquer que l'importance de certains intérêts dépassait la sphère d'un seul département; — que certaines routes, certains canaux, certains chemins de fer, certains établissements modèles, sans concerner la France entière, intéressaient deux ou plusieurs départements. — Généralement on leur a répondu : Ce sont dès lors des intérêts généraux, des intérêts que l'État se réserve et doit se réserver.

La réponse a longtemps paru péremptoire , parce que les idées et les préjugés de l'opinion publique ont été longtemps excessifs en France concernant l'État. Les quelques esprits qui pouvaient penser le contraire hasardaient, avec quelque crainte, leur opinion, tant était lourde la masse de l'opinion générale.

Dans la discussion de la Constitution de 1849, comme dans le préambule de celle de 1852, aucune trace de cette discussion ne se rencontre.

Les faits, les intérêts étaient toujours là; ce sont eux qui ont agi et qui ont pris la parole.

La justice, la religion, l'armée, l'éducation ne s'étaient pas arrêtées au département. En 1836, l'agriculture, la plus grande force productive de la France, ne s'y arrêta pas davantage. Les concours régionaux furent organisés et obtinrent un grand succès. La France fat partag'ée en régions correspondant à peu près aux divisions militaires. Aucune réclamation ne s'est produite. On a vu les agriculteurs de Bordeaux aller, sans mot dire, à La Rochelle, à Angoulême, à Niort; on a vu ceux de Niort arriver à Bordeaux. On a comparé les produits, les méthodes, les instruments. On a reconnu qu'on appartenait au même groupe, au même climat, et que, avec la variété qui fait la richesse, on était, au fond, dans les mêmes conditions. On a vu les principaux propriétaires parcourir, apprécier, classer, juger les domaines de la

même région et on a compris combien on avait intérêt à se connaître au lieu de s'isoler, à se rapprocher au lieu de se craindre, à favoriser Faction commune au lieu de la combattre.

Le succès des régions agricoles a rendu la polémique plus ardente : de nouveaux écrits ont paru : des systèmes, notamment celui de IS'ancy, ont été mis en avant et discutés. Le Conseil général de l'Hérault, sous l'initiative de M. Michel Chevalier, a émis le vœu de la réforme de l'organisation départementale et le droit, pour plusieurs départements, de se grouper pour la direction de certains intérêts communs.

Un ordre de faits administratifs paraît avoir agi et devoir continuer principalement son action sur l'opinion publique: ce sont les travaux publics.

Dans les provinces qui. en 1769. avaient conservé leurs états, on sait que les travaux publics étaient dans de bien meilleures conditions que dans les autres. Arthur Young l'a constaté lui-même d'une manière éclatante. On sait aussi que la grande prospérité des chemins de fer est due à la loi de 1836, sur les chemins vicinaux. Si l'État était resté chargé des chemins vicinaux, nul doute que la France en aurait beaucoup souffert.

Eh bien ! ce qui aurait été vrai pour les chemins vicinaux est aujourd'hui vrai non-seulement poulies chemins de fer, pour les canaux, mais une foule

de travaux publics que la commune, que le département ne peuvent accomplir et dont cependant l'État ne peut plus se charger.

L'État succombe en ce moment, en France, nonseulement sous le poids des dépenses publiques, au point de vue des ressources, mais aussi au point de vue de la surveillance des dépenses, du bon emploi des fonds, de la contrariété et de la multiplicité des intérêts en présence.

Que certaines lignes principales, les artères du pays, que certains canaux, que quelques travaux publics d'une importance générale, comme le reboisement des montagnes ou les mesures contre les inondations , aient été ou demeurent à la charge de l'État, personne ne pourra contredire; il n'en est plus de même quand il s'agit de dépenses moins générales. L'État est dans l'obligation de faire un choix qui n'est pas toujours équitable; la politique se mêle du choix et, par suite, ceux qui ont déjà le plus reçu continuent à recevoir davantage, parce qu'ils ont le plus d'influence.

Alors, pour ne pas faire trop de mécontents, l'État multiplie les engagements, et comme les engagements viennent grossir le budget, et que le budget peut donner lieu à des discussions politiques, on modifie, on varie la forme de ces engagements, de manière à ce qu'en portant sur l'avenir, ils ne demandent rien au présent et échappent ainsi à la

discussion. Ce sont des garanties d'intérêt, — ce sont des allocations éloignées, — ce sont des emprunts garantis à long terme, — tout ce que l'esprit financier peut inventer pour engager l'État, sans augmenter les impôts du jour.

Mais si , comme il est arrivé récemment , un esprit plus circonspect s" avise de réunir tous les engagements directs ou indirects de l'État qui, dans un avenir plus ou moins prochain, doivent peser sur le budget, alors une véritable panique éclate dans les assemblées délibérantes, les ministres balbutient, et l'impossibilité de continuer se manifeste avec une évidence irrésistible.

Dans le courant de l'année dernière, le gouvernement a fait accueillir la loi du troisième réseau de chemins de fer. Cette loi mérite au plus haut point les critiques qui précèdent. D'une part, elle répartit, sans égalité, des fonds communs à tous pour des dépenses qui ne sont point générales; — d'autre part, elle met à la charge de l'État, dans un temps éloigné, des allocations et des garanties d'intérêt qui, tout à coup, peuvent troubler les finances du pays.

A cette loi, il faut encore ajouter la loi sur les chemins de fer départementaux, — la nouvelle loi sur les chemins vicinaux: toutes aboutissant à des subventions et à des garanties dont l'ensemble peut, à un jour donné, tout compromettre. Comme aujourd'hui rien n'est à payer, — on n'y fait pas attention;

— mais partout on met ces lois à profit, surtout dans les départements riches, et l'échéance ne tardera guère.

Cette échéance arrivée, la vérité éclatera aux yeux de tous; bien des symptômes indiquent même qu'il n'y aura pas à attendre jusque-là, le successeur futur du ministre actuel des finances ayant pour premier devoir de faire un recensement qui portera la lumière dans les esprits les plus rebelles. Ainsi on évalue à plus d'un milliard les sommes que l'État est tenu de payer en vertu des garanties indirectes qu'il a consenties.

On répond : — Les travaux publics devront donc s'arrêter? ils profitent cependant à l'avenir.

D'abord, il n'est sage d'engager l'avenir que dans de certaines limites, et ces limites, on peut affirmer qu'elles sont atteintes.

Puis, il ne s'agit pas d'arrêter les travaux publics, mais de les faire dans d'autres conditions.

Au surplus, ici encore les faits marchent, quand on discute encore.

Derrière le troisième réseau de chemins de fer, il y a le quatrième réseau. On parlait naguère d'une compagnie qui l'entreprendrait tout entier avec la garantie de l'État. Obtenir cette garantie a paru assez douteux et on a reculé. Il s'agissait de garantir deux autres milli uelques départements ont

té et ils à la i lent

i>le.

Le Conseil général du Xord, trouvant que la part du département dans le troisième réseau n'était pas suffisante, a proposé à l'État de garantir pour moitié l'exécution de diverses autres lignes. L'État a accepté en limitant, même pour lui, les résultats de sa garantie. Le département du Pas-de-Calais a adhéré au vote du Conseil général du Nord, et, en ce moment, la Somme, l'Aisne et l'Oise demandent à en faire autant. Les uns et les autres ont ainsi manifesté qu'il y avait entre eux des intérêts communs, et qu'ils devaient s'entendre pour y donner satisfaction.

Qui dirigera, surveillera, mènera à bien cette grande opération? L'entente commune doit aboutir à une action commune.

Ce que ces cinq départements font en ce moment, ou ce qu'ils ont intérêt à faire, demain d'autres départements peuvent, à leur tour, solliciter la faveur de l'entreprendre soit pour d'autres chemins de fer, soit pour un port, soit pour un canal; ils peuvent être disposés à de grands sacrifices à cet effet, parce que le bénéfice sera pour eux immédiat, tandis que l'Etat, qui a bien d'autres affaires, peut ies faire attendre longtemps.

Si les intérêts tendent à compléter l'organisation administrative de la France par la constitution de divisions plus étendues que le département, d'autres considérations n'y sont pas moins favorables.

Ainsi il est certain que le mouvement de la société

vers les villes et des villes vers les centres principaux aurait pour résultat d'appauvrir certains départements s'ils ne recevaient leur part de la puissance d'action des capitaux accumulés dans les centres.

Ainsi il est reconnu que Paris ne suffit plus à la France comme centre d'études et de sciences et qu'il est indispensable de favoriser la formation d'autres centres principaux d'action.

Ainsi il est peu à souhaiter que le mouvement de concentration de toutes les forces nationales dans Paris continue, parce que Paris est devenu une sorte de ville cosmopolite et que sa prédominance pourrait menacer les bases essentielles de la nationalité.

Toutes ces raisons forment un faisceau puissant en faveur d'une réforme complémentaire du système administratif de la France.

Reste à étudier les conditions de cette réforme.

La première de ces conditions c'est qu'elle ne soit pas obligatoire , afin de ne point réveiller des préjugés mal éteints et des antipathies dangereuses. Au surplus, il ne s'agit pas, pour les départements, de perdre leur autonomie. Chacun conservera sa pleine liberté d'action ; chaque Conseil général , chaque préfet continuera de correspondre directement avec le gouvernement. Il s'agit seulement d'organiser une action commune pour des intérêts reconnus identiques.

Chaque département sera donc libre d'entrer ou de

ne pas entrer dans une sorte de syndicat qui prendra le titre de région. L'adhésion des Conseils généraux des départements constituera la formation de la région. Cette constitution sera soumise au gouvernement, qui l'adoptera ou ne l'adoptera pas. Elle devra être votée par les grands pouvoirs de l'État. Une fois faite, elle aura son effet sur toutes les affaires déclarées communes.

La région n'aura pas d'agent particulier d'action. Elle sera administrée, d'une part, par les préfets des départements qui la composeront: d'autre part, par un conseil régional.

Les préfets des départements, sous la présidence du préfet du chef-lieu de la région, formeront une commission d'exécution, et chacun d'eux, dans la sphère de son département et avec les agents du département, veillera à l'exécution des décisions du conseil régional.

Ce conseil sera formé des membres des Conseils généraux des départements de la région et présidé par un de ses membres nommé par l'Empereur. Il se réunira une fois par an au moins. Il recevra de la loi les pouvoirs nécessaires pour remplir l'objet de son institution. Ses séances seront publiques; il nommera tous ses officiers, sauf le président: il dressera son budget.

Ce budget se composera de ressources que la loi générale des finances aura mises à la disposition des

régions. En thèse générale, le conseil régional aura sur la région des pouvoirs identiques à ceux du Conseil général sur le département. L'État abandonnera certaine partie des contributions directes aux régions, ce qui sera un grand encouragement à leur établissement.

En outre, il pourra coopérer soit directement, soit avec les ressources des fonds communs, à certains travaux de la région.

Les conseils régionaux émettront des vœux et les adresseront directement soit au gouvernement, soit au Sénat. Ils auront le droit de présentation pour les archevêques, les magistrats de cour d'appel, lesrecteurs: ils auront la surveillance des concours régionaux et de tous les établissements qu'ils auront fondés.

Enfin la dernière condition, c'est que les régions seront délimitées à l'avance par le gouvernement qui est mieux à même de tenir une balance équitable entre les divers intérêts en présence, soit ceux de l'État, soit ceux des départements.

Il arrivera certainement, si cette réforme a jamais lieu, que, pendant quelque temps, certaines parties de la France résisteront à la formation de régions. Cette résistance sera un bien plutôt qu'un mal, car de deux choses l'une, ou la réforme produira d'heureux résultats, auquel cas les plus rebelles se soumettront, ou elle échouera, auquel cas ils n'auront pas à se plaindre.

Nous lr avons déjà indiqué, la contrainte doit prendre moins de place dans nos lois. On peut citer, comme précédent, les dispositions du Code civil sur le contrat de mariage. La loi a été excessivement large. Elle a rédigé des contrats de mariage, mais elle a laissé aux contractants une absolue liberté. Qu'est-il arrivé? que la loi a suffi à tous les besoins et que le régime civil français, quant aux intérêts des époux, est en quelque sorte parfait. C'est, certes, la meilleure partie du Code.

Les intérêts sont partout les mêmes. Ils détestent Là violence. Ils sont généralement soumis, paisibles, amateurs de la tradition; au fond ils veulent être libres.

Aussi, dans les réformes que l'avenir nous réserve, devons-nous nous attacher à prévenir la contrainte, ne serait-ce que pour nous mettre à l'abri des utopistes et des géomètres qui, avec les formules de la liberté, ne connaissent que la violence, toujours nécessaire pour expérimenter leurs systèmes.

Cette étude paraîtrait incomplète s'il n'}r était joint un tableau des régions qui pourraient être établies. Ce tableau n'est qu'une simple indication. On a surtout tenu à ce que chaque région répondît à l'action d'une ville importante, parce que les villes disposent aujourd'hui des forces sociales.

Chaque région prendrait le nom de la ville qui lui servirait de chef-lieu.

Il est une dernière idée qui sera indiquée sans être longuement discutée, — parce qu'à beaucoup de bons cotés, elle en a de défectueux. La discussion dira quel sera son sort.

Le conseil régional se réunira-t-il obligatoirement au chef-lieu, — ou, comme les concours régionaux, comme certaines magistratures anglaises, ne pourrat-il se réunir successivement aux divers chefs-lieux de département?

Il semblerait que cette seconde alternative serait la meilleure. Chaque département serait ainsi plus étroitement associé à l'œuvre commune , et toute préférence disparaîtrait dans les travaux communs.

Mais l'action du centre principal en souffrirait parfois.

Tout bien pesé, nous persistons pour le principe si heureusement mis en œuvre pour les concours régionaux.

On ne peut nier que cette réforme n'ait quelque chose de hardi. Les Français sont tellement habitués à la routine ou à l'extravagance, qu'ils sont rebelles aux réformes. Le temps n'en est pas venu pour elle. Les intérêts des populations domineront encore leurs préjugés, et l'homme d'État assez énergique pour combattre les uns et se confier avec résolution aux autres aura bien mérité de la Frauce. Il aura plus fait pour elle que tous les philosophes ou les

empiriques, qui poursuivent la refonte d'une société qui dure depuis tant de siècles.