DE L ADMINISTRATION DÉPARTEMENTALE

L'Assemblée constituante a créé l'administration départementale. Bien que ses lois aient été successivement modifiées, en sens divers, soit par Napoléon, soit par le gouvernement de Juillet et le gouvernement actuel, elles sont encore, en ce qui concerne cette administration, le principe auquel il faut remonter.

Il est facile d'en donner les motifs.

Quand l'Assemblée constituante se réunit, en effet, d'une part la Royauté avait entrepris la réforme de l'administration provinciale de la France, et, d'autre part, cette réforme était l'une de celles les plus vivement réclamées, les plus impérieusement nécessaires.

Pour bien comprendre les lois de l'Assemblée cons-

tituante, les réformes qu'elles ont accomplies ou essayé d'accomplir, les réactions diverses dont elles ont été l'objet, il faut avoir toujours présent à l'esprit l'état antérieur de la France.

On a dit que la Royauté avait formé la France. Cela est en partie exact, en partie inexact. Le territoire compris entre le Rhin, les Alpes, la Méditerranée, les Pyrénées et l'Océan a toujours formé une zone délimitée de l'Europe, et ce territoire, depuis qu'il existe des documents historiques et géographiques, a été considéré comme appartenant, non pas à une même nation, ni à un même état, mais à une même race d'hommes, celle que les Romains ont appelée les Gaulois.

Sous leur administration, ils partagèrent ce territoire en plusieurs provinces, mais ils en respectèrent encore l'unité géographique, soit en plaçant un même Auguste à la tête des diverses provinces, soit en le considérant, en fait, comme ne formant qu'un seul tout.

Les grandes invasions eurent pour résultat, par suite de l'insécurité extrême qu'elles maintinrent sur ce territoire pour les personnes comme pour les biens, de favoriser tout ce qui pouvait amener un mouvement de dislocation, sans détruire jamais cependant le sentiment intime d'une commune origine, ni les souvenirs d'une commune administration sous les empereurs de. Rome.

La société féodale, qui se constitua quand les invasions furent définitivement arrêtées, ne perdit pas le sentiment intime d'une commune origine , — il suffit d'ouvrir les historiens des croisades pour s* en convaincre; mais le droit de propriété ayant absorbé celui de souveraineté, le sentiment d'une commune administration se perdit peu à peu, et quant à son souvenir, il ne fut conservé que par l'Église catholique.

Seulement la société féodale, malgré tous ses vices d'organisation, n'en avait pas moins une hiérarchie complète, et c'est dans les principes de cette hiérarchie que la Royauté a trouvé les moyens, non pas de refaire la France, la France a toujours été une, tous les documents des dixième, onzième et douzième siècles le disent avec une force invincible , mais de reconstiiuer l'idée de l'unité dans la souveraineté.

Le Roi était à la fois le seigneur direct de ses domaines propres et le suzerain de tous les autres seigneurs, quels qu'ils fussent. En vertu de cette suzeraineté, il avait à exercer à leur égard certains droits, et pour les faire respecter il employait la force, s'il l'avait.

Dès lors il est bien facile d'expliquer comment la Royauté a formé la France.

D'abord, elle était propriétaire d'une grande partie de l'Ile-de-France, y compris Paris; — c'était le domaine direct. Soit par achats, soit par successions

féodales, soit par conquêtes, elle a de très-bonne heure possédé toute la province, la mieux placée, la plus peuplée, celle que l'empereur Julien considérait déjà comme le cœur de la France.

Cette vaste province a formé le ressort du Parlement de Paris, puis celui de la Cour d'appel de Paris, tant il est vrai que les origines historiques sont toujours &u fond des institutions. Le grand Parlement du roi était son Parlement de Paris, parce que la véritable seigneurie du Roi était celle de Paris.

Quand ce noyau a été fait, la Royauté a été à même de faire sentir son bras dans toute la France ; et comme, en même temps, elle avait, sous la direction des grands évêques catholiques , opposé au droit de propriété, principe de la société féodale, le principe d'une justice suprême, antérieure au droit de propriété lui-même, elle se trouva représenter dans la société française un principe supérieur avec la force de l'appliquer.

Comme dispensatrice de cette justice supérieure, elle pénétra peu à peu dans toutes les autres seigneuries que la sienne , donnant ainsi aux populations l'idée d'une unité de régime qu'elles n'avaient plus, — et comme suzeraine, soit par des achats, soit par des mariages, soit par des traités, soit par des guerres, elle joignit une à une à l'Ile-de-France toutes les autres parties du territoire. Ainsi la

Guienne fut conquise au quinzième siècle; — le Languedoc fut acquis par traité et mariage au treizième siècle; — la Normandie fut conquise au treizième siècle; — la Bourgogne, au quinzième siècle ; — la Bretagne, portée en dot au seizième siècle ; — la Franche-Comté, conquise au dix-septième siècle ; — la Lorraine , portée en dot au dixhuitième siècle. — Sans compter une multitude prodigieuse d'actes, de contrats, de violences, de surprises, car la Royauté n'a jamais été scrupuleuse.

La société féodale était une société tyran nique, mais non despotique. L'homme, toujours armé de pied en cap , écrasait volontiers ses inférieurs, mais résistait volontiers à ses supérieurs. Elle avait conservé, au surplus, beaucoup des coutumes et des traditions germaniques. Les vassaux administraient leurs domaines librement, mais ils se réunissaient à la Cour du suzerain pour toutes les affaires communes. Ces réunions sont l'origine des États. La Cour du Roi est l'origine des États généraux. — Les autres cours des grands seigneurs sont le noyau primitif des États provinciaux. Les barons et les évêques seuls y assistaient. — Ce n'est que plus tard que les villes obtinrent d'y envoyer leurs officiers. — Les autres parties de la population n'y ont été presque jamais appelées.

Ces états ont suffi pendant bien des siècles à ce qu'on pouvait appeler l'administration de la France,

par cette raison principale que le seigneur était considéré non -seulement comme le propriétaire, mais comme le souverain de sa terre. Or, le principe féodal disant nulle terre sans seigneur, il ne restait rien pour l'Etat.

A l'égard de ces États, la Royauté a été invariable dans sa politique, quoique les choses aient été parfois plus fortes qu'elle. Elle en a partout poursuivi la destruction. Dans les provinces conquises, comme la Guienne, la Franche-Comté, la Normandie, elle les a supprimés; dans les autres, elle a tout fait pour les amoindrir. Cependant, quand le travail d'ensemble a été accompli, il ne s'en est pas moins trouvé, en France, deux sortes de provinces, celles qui avaient des États (Languedoc, Bretagne, Provence), celles qui n'en avaient pas.

Dans les unes comme dans les autres la Royauté était représentée par deux mandataires du Roi; l'un, dit gouverneur, toujours pris dans les grandes familles, avait pour mission de tenir une petite cour, image de celle de l'ancien seigneur, de commander la force armée et de donner aux populations comme une sorte d'idée du Roi. Quant à l'administration même elle était concentrée dans les mains de l'autre mandataire, toujours pris dans les rangs plus modestes du tiers-état, c'était l'intendant. Les pouvoirs de l'intendant étaient illimités comme ceux du Roi. Aucun conseil à côté de lui ; sa volonté était tout.

Appeler de ses décisions devant le Conseil du Roi, c'était dépenser beaucoup d'argent, se créer un redoutable ennemi, et sans espoir de succès, — car l'intendant disposait des contributions, de la milice, de la police, d'après ses caprices. Les lettres de cachet lui étaient rarement refusées.

Les intendants, créés vers le seizième siècle, formaient dès le siècle suivant une ligue formidable de familles , attachées corps et âme à la famille royale, établies à Paris, et demeurées à travers nos révolutions, les agents acharnés, quoique occultes, de la centralisation la plus effrénée, car elles ont toujours considéré la France comme le patrimoine de leurs enfants.

Sous les mains de fer de Richelieu et de Louvois, les intendants devenaient des tyrans effroyables ; — témoin le fameux Bàville du Languedoc; — sous la main avide de Mazarin ou de Law , ils étaient peutêtre plus impitoyables encore.

C'est alors qu'au milieu du malheur de la France, Fénelon éleva le premier la voix, et demanda qu'à côté de l'intendant, un contrôle électif fût placé. Il fallut soixante ans pour que cette idée du grand évêque fût accueillie par Turgot, et soixante-quinze pour qu'elle fût réalisée par Necker.

Longtemps Louis XVI s'est refusé à rien modifier à ce qu'il croyait son droit divin; il repoussa les idées de Turgot; il renvoya Kecker, et quand il

céda, il ne voulut faire que des essais informes, — se réservant de nommer les membres des Conseils et de convoquer ou de ne pas convoquer les Conseils.

L'assemblée des notables, en 1787, ayant demandé avec insistance la réforme de l'administration provinciale, une assemblée provinciale fut réunie dans chacune des trente-deux généralités. Rien n'a plus contribué à préparer la France au grand mouvement de 1789. Tous les hommes qui devaient, dans des rangs différents, y prendre part, rirent partie de ces assemblées.

Deux causes principales décidèrent l'Assemblée constituante à ne pas conserver cette institution. D'une part les généralités, constituées, par la Roy au" té, des éléments divers des anciennes provinces féodales, étaient ou trop grandes ou trop petites et ne répondaient plus aux besoins du temps; d'autre part leur composition respectait la composition apparente de la société du temps. La noblesse , le clergé , le tiers avaient chacun leur place: l'opinion publique voulait davantage.

Il n'y a pas de meilleur exemple d'une excellente réforme venue trop tard. Il est probable que, faite sousTurgot, cette réforme aurait prévenu une partie et la moins bonne partie de la Révolution ; arrachée par lassitude à Louis XVI, elle disparut avec lui.

Le principe de la réforme de Louis XVI avait été de tenir compte dss précédents; celui de l'Assemblée

constituante fut de n'en tenir aucun. On proposa de considérer le territoire comme une surface purement géométrique et d'y tailler quatre-vingts départements absolument égaux comme les cases d'un échiquier. Les faits furent cependant plus forts que les intentions et les départements furent formés à peu près tels qu'ils sont aujourd'hui.

L'Assemblée en confia l'administration à deux corps électifs, le Conseil du département et le Directoire, sous la surveillance d'un fonctionnaire appelé procureur-syndic, chargé principalement de l'exécution des décisions du Directoire. Elle posa, en même temps, les principes de l'administration départementale.

Les divers partis qui se disputèrent le pouvoir sous l'Assemblée constituante et, après elle, modifièrent l'administration départementale au gré du caprice de l'opinion du moment jusqu'à ce que, par la loi de pluviôse an VIII, Napoléon confiât cette administration à des agents directs du pouvoir central, appelés préfets, sous la surveillance d'un conseil dont les membres furent nommés par le gouvernement. Toute indépendance fut retirée aux uns comme aux autres. Les préfets ne furent que les exécuteurs des ordres du maître et, sur la fin de son règne, que les impitoyables pourvoyeurs de ses armées.

La Restauration ne changea rien à cet état de choses; — mais, par la loi de 1833, la monarchie de

Juillet rendit les Conseils généraux électifs, et le contrôle des affaires départementales fut assuré.

Par une autre loi de 1838, les attributions des Conseils généraux furent nettement définies.

L"esprit de cette loi demeura essentiellement favorable à la centralisation.

La plupart des décisions des Conseils généraux demeurèrent soumises à l'approbation du gouvernement ; les préfets furent ses agents directs ; le département, comme la commune, resta un mineur, mineur émancipé, sous la tutelle des préfets.

Toutefois, la loi de 1833 permit aux Conseils généraux de rendre des services signalés en 1848. Un décret du gouvernement provisoire autorisa la publicité des séances. Bientôt, dans la France entière, les Conseils généraux prirent la direction réelle du département.

Le législateur de 1852, tout en parlant de décentraliser, se hâta de revenir non-seulement sur le décret du gouvernement provisoire, mais même sur plusieurs dispositions de la loi de 1833 et de celle de 1838; notamment les séances ne furent plus publiques, et les officiers du Conseil général furent nommés par le gouvernement.

En même temps, les pouvoirs des préfets furent augmentés, et surtout la candidature officielle fut pratiquée sur la plus vaste échelle. — La France revint à la situation de Louis XV et de Napoléon. —

Les préfets furent de nouveaux intendants, aussi absolus, aussi exigeants, aussi étrangers aux besoins des départements.

L'Assemblée constituante avait partagé les départements en arrondissements. Ces arrondissements existent encore. Napoléon ayant placé des préfets au chef-lieu du département, plaça un sous-préfet au chef-lieu d'arrondissement; seulement, de même que le préfet métait que l'agent du chef de l'État, le sous-préfet ne fut que l'image effacée de son préfet.

Préfectures et sous-préfectures furent considérées comme des emplois ordinaires, auxquels on arrivait par la voie hiérarchique. — Le jeune sous-préfet de vingt-cinq ans put calculer à quel âge il avait la chance d'être préfet, et bientôt, pour stimuler le zèle, on distribua les uns et les autres en classe : — lre classe. '2e classe, 3e classe.

Des volontés, des préférences, des besoins que pouvaient manifester les populations à administrer, de temps immémorial, personne ne s'en était inquiété. Sous Mazarin, sous le Régent, sous Louis XV, un bon intendant était celui qui extorquait le plus d'argent et qui parvenait le plus rapidement à Paris. — Paris, ce lieu de délices du fonctionnaire, ce rêve perpétuel de son imagination, comme de celle de tous les siens. Sous Napoléon, un bon préfet était un recruteur sans merci, sous les gouvernements de la Restauration de Juillet un meneur d'élec-

tions, et sous le gouvernement actuel un habile directeur des candidatures officielles.

Est-il bien appuyé, a-t-il un peu de cliance, le hasard d'un mouvement populaire, l'enterrement d'un député d'opposition, le triomphe du fils d'une duchesse qui n'a jamais vu et ne verra jamais ses électeurs, le jeune sous-préfet devient préfet. On le marie bien; souvent le mariage ne nuit pas à son avancement; quelque fermeté avec son Conseil général, on le change de département; chaque année on implore le ministre , quelquefois plus que le ministre ; peu à peu on le voit regagner le chemin de Paris, où père, mère, enfants, parents l'attendent à bras ouverts, soit au Conseil d'État, soit ailleurs. — Non licet omnibus adiré Coriatham (1).

Quant aux départements, c'est une sorte de revue qu'ils ont de temps en temps à passer de leurs préfets ou de leurs sous préfets, tantôt pour leur souhaiter la bienvenue, tantôt pour leur souhaiter le bonsoir. Au surplus, chacun se paie de sa monnaie, et l'indifférence radicale des uns répond à l'oubli profond des autres.

Cherchez, par exemple, dans le département de la Gironde, un seul préfet qui, depuis soixante ans, ait daigné mourir parmi nous; — un seul de nos administrateurs qui se soit attaché à nous; — un seul qui

(4) Il n'est pas donné à tous d'aller à Corinthe. (Proverbe grec.)

n'ait pas passé parmi nous comme un étranger chargé de nous conduire et de nous gouverner, comme si nous étions hors d'état de le faire nous-mêmes.

De ces négociants qui dirigent leurs affaires sur le globe entier, de ces industriels habitués à manier des centaines d'hommes, de ces propriétaires vivant au milieu des populations qui sustentent toutes choses de leur infatigable travail, pas un ne doit trouver grâce devant l'infaillibilité de ce jeune ami de quelque belle dame de la capitale, et quand ils croient connaître les intérêts de leur pays, habité, enrichi et honoré par eux et les leurs, c'est celui qui n'a parmi eux ni famille, ni propriété, ni intérêt, et qui, hôte passager de quelques jours, n'a pour rêve que de les quitter, qui viendra, au nom de l'État, leur signifier ce qui leur convient ou ne leur convient pas.

Que l'État fût aussi exigeant, aussi absorbant, aussi infaillible, quand, soit en vertu de la délégation permanente de Dieu, sur le témoignage de toutes les religions, soit en vertu de la délégation perpétuelle du peuple, sur l'avis des jurisconsultes romains, soit en vertu du droit de propriété que le suzerain possédait, au dire d'autres jurisconsultes, sur tout ce qui se trouvait dans sa seigneurie, le Prince disait : « L'État, c'est moi », et quand la grande majorité s'inclinait en ajoutant, il est vrai : <>. Puisque l'État » cest le Pr-ince, — l'État ne concerne et n'intéresse » que lui. » Conclusion terrible mais logique, expli-

quant à elle seule toutes les révolutions politiques des peuples qui ont admis le principe. — Soit.

Mais quand, tous les six ans, le Prince doit venir rendre compte de son administration devant 10 millions d'hommes qui, par leur vote, ont le droit de lui faire savoir qu'il a mal administré et de l'en rendre responsable, la maxime « l'État c'est moi» s'évanouit, malgré les avis, consultations, livres et lamentations de tous les légistes qui veulent toujours confondre la misérable et honteuse plèbe romaine, qu'il fallait nourrir et amuser, avec la population laborieuse, honnête et libre qui, en France, paie 2 milliards d'impôts par an.

L'État n'est donc plus le Prince: l'État, c'est l'ensemble des intérêts de la nation, représenté par les divers organes établis à cet effet; le droit, la force continuant de demeurer dans la nation elle-même, souveraine maîtresse de ses destinées. Et qui en pourrait douter, depuis que le suffrage universel est la base de l'État, la pierre fondamentale de la Constitution, la loi des lois? A-t-on pu se rendre bien compte de l'immense puissance de l'exercice du suffrage universel? Que, pendant quelques années, cet exercice ait pu être plus ou moins réglé, au milieu des mouvements divers des faits révolutionnaires, on le conçoit facilement: — mais combien n'est-il pas visible que le suffrage universel a échappé à la direction qu'on voulait lui imprimer; — qu'en présence de la liberté

de la presse, de la liberté de réunion et de la masse de libertés qui existent dans la société française, il devait, tôt ou tard, s'émanciper, — et que, dans quelques mois, dans quelques années surtout, il dominera toutes les théories, et, mieux que tous les raisonnements, fera sentir que quand 10 millions d'hommes ont parlé, c'est l'État qui a parlé.

Alors apparaît l'idée vraie, l'idée libérale, l'idée moderne de l'État : l'État, c'est la nation elle-même, et la nation se gouverne elle-même, librement, par ceux qu'elle choisit.

Que , dans le but de mieux assurer la sécurité publique, la nation ait remis à une famille la fonction d'agir au nom de l'État, de faire exécuter la volonté de l'État , de surveiller les intérêts généraux de l'État, c'est le principe monarchique moderne, mais subordonné essentiellement à ce que , tous les six ans, la nation entière s'explique sur les actes du gouvernement.

Ces principes bien posés, qui doit administrer le département? Est-ce que, par hasard, les populations qui l'habitent ont perdu leur part dans la souveraineté de la nation ? Est-ce que, maintenant leur droit de régier tous les six ans les affaires de l'État, elles ont renoncé à régier celles qui les touchent de plus près?

On répond : Mais les Conseils généraux sont là.

D'abord les Conseils généraux n'administrent pas;

ils discutent, ils délibèrent, ils votent en secret; on ne connaît les noms ni des orateurs ni des votants.

Puis quelle influence exercent-ils sur les préfets?

La situation, bien que moins importante, est la même que celle qui se débat entre le gouvernement et le Corps législatif. On demande que le Corps législatif ait une action plus directe sur le gouvernement par une modification dans la composition des ministères qui représentent le gouvernement.

Même condition pour les départements.

Car, de même que dans quelques années le mouvement du suffrage universel aura changé la composition du Corps législatif, il aura changé celle des Conseils généraux, et de même qu'il faudra des ministres qui conviennent au Corps législatif, il faudra des préfets qui conviennent aux Conseils généraux.

C'est, il est vrai, l'inverse de ce qui existe; aujourd'hui on cherche les candidats officiels qui conviennent et aux ministres et aux préfets; cependant, que de signes avant - coureurs de choses nouvelles, et combien qui peuvent dire avec le poète :

« Que les temps sont changés! »

Une fois les causes bien saisies, le mouvement des esprits et des idées bien reconnu et accepté, les conclusions découlent d'elles-mêmes.

g IPr. — Préfets.

Les préfets doivent être nommés par l'Empereur, mais pris clans le Conseil général.

Le choix de l'Empereur maintient le droit de l'Etat — que le préfet représente. — Le choix dans le Conseil général maintient le droit des populations qui veulent s'administrer; seulement, cette administration sera confiée à une personne du département, au courant de ses affaires, de ses nécessités, de ses traditions.

C'est ainsi que Marseille, Bordeaux, Toulouse, Nantes, sont administrés; — or, les affaires municipales de ces grands centres sont plus importantes que celles du plus riche département de la France. Sans doute l'Empereur a encore le droit de désigner les maires en dehors des Conseils municipaux, — ce droit est peu exercé ; — il ne tardera pas à disparaître devant le fait que personne ne voudra accepter la mairie sans être du Conseil municipal.

Les Conseils généraux sont renouvelés tous les neuf ans. Tous 1rs neuf ans les préfets comparaîtront devant les électeurs, certes de tous les juges les meilleurs, quand ce sont eux qui subissent les fautes comme ils profitent des qualités des préfets. Trouverait-on que c'est (Ure exposé à changer souvent? Bien peu de préfets sont maintenus aussi longtemps au même poste.

Mais la carrière des préfets ne sera pas assurée et, après neuf ans d'exercice , ils seront exposés à rentrer dans le néant.

Cela est parfaitement exact, sans être nouveau, \ car les préfets sont actuellement amovibles et ex-: posés à rentrer dans le néant. Un caprice les crée, ( un caprice les brise. — C'est ce qui explique qu'ils I sont, avant tout, occupés à plaire au maître, car c'est! de son caprice qu'ils dépendent. Aucune garantie ne jl leur est aujourd'hui donnée. Tels ils sont, tels ils ii resteront, seulement ils auront d'autres avantages, I

Auront-ils bien répondu aux vœux des populations? I ils seront maintenus dans les Conseils généraux, ils I seront des candidats tout désignés, et expérimentés, I pour le Corps législatif et d'autres fonctions que la I réforme des institutions rendra disponibles.

S'ils n'y ont pas bien répondu, ils auront reçu leur \ récompense.

Inutile d'insister sur les manières de choisir les I préfets et sur les vicissitudes de leurs destinées. Pour t quelques-uns qui, à force de prudence, parviennent t à ne pas quitter le cordon de la hiérarchie , combien qui surgissent, disparaissent, reparaissent selon le vent du jour. Tel fils d'un sénateur est né préfet; — I telle comtesse ne veut pour gendre qu'un préfet ; — tel député évincé sera préfet ; — tel préfet est rem- ; placé, il s'est trompé de dame au moment de se mettre à table; — tel autre n'a pas été heureux aux !

élections : — celui-ci a fait des miracles : quel homme ! Qui ne se rappelle le temps où on cherchait un préfet pour un département très-considérable. — Mon ami, disait un personnage important, connaïtriez-vous un bon préfet, entendez-moi bien, un préfet'?

De manière que c'est la plus haute fonction qui est livrée aux plus grands hasards. Les populations le sentent bien. Elles s'attachent à leurs évèques, à leurs magistrats, parce qu'ils vivent avec elles: — elles ne s'attachent pas à leurs administrateurs.

C'est là un vice grave. Pris dans le département, les préfets, y ayant leurs intérêts et leurs familles, resteront dans le département, au lieu d'aller se perdre à Paris dans les intrigues des partis et des cours: ils formeront peu à peu le noyau des hommes politiques à l'aide desquels la France se gouvernera elle-même. — Les préfectures deviendront ainsi les grandes écoles où se formeront de bons députés, de bons sénateurs et de grands ministres, mais des députés, des sénateurs, des ministres façonnés à la liberté , élevés par la liberté , sachant la respecter, l'aimer et la défendre.

Les attributions des préfets consistent :

1" A représenter l'État; — rien à changer à cet égard.

2" A administrer le département.

Cette administration leur resterait, avec cette dif-

férence que, de même que la commune sera majeure, le département le sera également.

Le préfet ne sera donc plus le tuteur, mais l'administrateur du département.

3° A gérer la tutelle des communes.

Cette tutelle doit aussi disparaître. — Le préfet exerce un droit d'inspection, sauf le Conseil de préfecture.

Reste le côté politique de l'action des préfets.

Aucune loi ne précise cette action. Le préfet représente le gouvernement : c'est un fait.

Tenons bien compte des choses telles qu'elles se préparent, telles qu'elles ont existé.

La société française marche vers la liberté; elle veut un gouvernement libre; c'est un fait manifeste; c'est un fait général en Europe; c'est un fait fatal avec l'existence du suffrage universel; c'est le résultat inexorable des choses.

Donc les rouages de la machine doivent être organisés de manière à conduire le pays vers la liberté et non vers le despotisme.

C'est ce qu'il ne faut jamais oublier dans ces études : c'est le point de repère ; c'est le phare que nous suivons de loin ; c'est la lueur mystérieuse qui nous guide.

Si le gouvernement devient libre, et déjà nous entendons parler de changements considérables, la situation des préfets se modifie par la force même

des choses. Il en a été ainsi de 1815 à 1852 : tel ministère ne voulait pas de tel préfet: tel préfet n'acceptait pas tel ministère , et alors l'administration départementale passait, repassait dans dix mains différentes au gré des fluctuations de la politique, fluctuations qui sont de l'essence même de la liberté.

Qui ne comprend dès lors l'immense avantage pour les départements que ces fluctuations trouvent une limite dans la loi; que, si le préfet doit changer, parce que la tendance politique change , c'est au moins dans le cercle du Conseil général que les changements doivent avoir lieu, afin que les intérêts départementaux ne soient pas sacrifiés aux intérêts politiques!

Dans les affaires d'un pays libre c'est chimère que d'espérer bannir la politique des affaires et des fonctions publiques; il faut accepter la liberté telle qu'elle est, ou le despotisme tel qu'il est; l'une, mobile, changeante, passionnée, mais saine et fortifiante; l'autre, immobile, impassible, immuable, mais corrupteur et avilissant.

Les préfets, comme les procureurs généraux et tous les membres des parquets, étant des fonctionnaires essentiellement politiques, doivent accepter les conditions de leurs fonctions. Ils font en quelque sorte partie du gouvernement. — Si le gouvernement change, ils doivent changer aussi, car il n'est pas digne de servir toutes les causes, et il est dangereux,

dans un pays libre, que les plus hauts fonctionnaires s'habituent à n'être que des instruments. Ils deviennent ainsi peu à peu les plus funestes ennemis des libertés publiques, parce que la permanence de leurs intérêts privés est en contradiction avec la variabilité des luttes politiques.

g II. — Secrétaire général et Sous-Préfets.

À côté des préfets, la loi a placé le secrétaire général et les sous-préfets.

Le secrétaire général n'a pas besoin d'être un homme politique; il doit être l'agent permanent du département : il doit donc lui appartenir directement. Il continuera donc à être nommé par l'Empereur, mais sur la présentation du Conseil général.

Les sous-préfets seraient nommés, au contraire, sur la présentation du préfet, mais pris parmi les membres des Conseils d'arrondissement ou municipaux de l'arrondissement. Le suffrage universel étant la base de l'État, tous les fonctionnaires politiques doivent dépendre en partie de lui.

S III. — Conseils généraux et d'arrondissement.

On a proposé la suppression du Conseil d'arrondissement. Nous n'en voyons pas le motif, tandis que la suppression pourrait avoir des inconvénients.

Elle ferait brèche dans l'organisation actuelle de la France; elle pourrait mécontenter un grand nombre de localités. — Or, quand on veut la réforme, il faut ménager les intérêts.

Les Conseils généraux sont une des institutions les plus populaires , les plus utiles, les mieux conçues de la France.

Pour leur composition, les lois actuelles sont suffisantes; seulement, l'élection de leurs officiers doit leur être rendue.

Rien à changer au renouvellement partiel ni au renvoi de la validité des élections devant le Conseil de préfecture.

Les Anglais viennent de renvoyer devant les tribunaux ordinaires les questions de validité des élections des membres de la Chambre des communes.

Quant aux attributions , elles ont reçu un notable accroissement depuis la loi de 1866. — Elles auraient à être modifiées dès que le département ne serait plus un mineur. Le changement de principe entraîne toutes ses conséquences.

Le Conseil général recevrait quelques autres attributions. — La présentation du secrétaire général; celle des juges de paix, — celle des conseillers de préfecture, — probablement des juges de première instance.

On a beaucoup recherché s'il serait désirable de constituer, comme en Belgique et en Hollande, une

commission permanente du Conseil général auprès du préfet.

La plupart des publicistes l'ont admise ; nous nous rangeons volontiers à leur opinion. Le préfet doit avoir un conseil qu'il consulte dans les circonstances difficiles, et qui surveille l'exécution des décisions du Conseil général. Ce conseil prépare le travail des sessions, de manière que les questions arrivent au Conseil général prêtes à être résolues, et non, comme aujourd'hui , à l'état informe. Des dossiers sont organisés, — des documents réunis: — ce n'est plus sur de simples notes que le Conseil général statue: — autre avantage : une session annuelle peut suffire avec une commission permanente; sans cettf commission, il en faudrait au moins deux, ce qui peut présenter certains inconvénients.

Les rapports du Conseil général avec les intérêts particuliers ou ceux de l'État sont soumis à l'appréciation du Conseil de préfecture , réorganisé comme nous l'avons déjà indiqué, sauf appel au Conseil d'État jugeant publiquement.

Inutile de dire que les séances du Conseil général seraient publiques.

La loi autorise les Conseils généraux à émettre des vœux dans l'intérêt du département. Les voeux ayant un intérêt plus général, leur sont interdits, cependant ils sont parfois consultés sur des projets de loi, des règlements ayant ce caractère. De 1848 à

1852 les Conseils généraux ont usé du droit d'émettre des vœux politiques. La France ni l'administration n'ont point péri pour cela; dès lors ce droit doit leur être rendu.

Cela est-il suffisant? Nous ne le pensons pas. Nous pensons que le Conseil général peut avoir intérêt à ce que ses vœux soient connus et exaucés, parce que nous considérons les Conseils généraux comme les premiers représentants de l'opinion publique. Le Conseil général aurait, partant, le droit d'adresser ses vœux au Sénat par l'intermédiaire de la commission permanente. Le Sénat les discuterait et les renverrait, s'il y avait lieu, au gouvernement.

§ IV. — Conseils de préfecture.

Déjà nous avons reconnu tout le parti que l'on pouvait tirer d'une bonne organisation des Conseils de préfecture, appelés à devenir de véritables tribunaux administratifs et devant en offrir les garanties.

Les Conseils de préfecture demeureraient investis du règlement, en première instance, des affaires administratives contentieuses des communes, des Conseils cantonaux, d'arrondissement et généraux; du contrôle de la comptabilité communale, cantonale et départementale; des difficultés électorales; le préfet n'en ferait point partie; seulement le secrétaire gé-

néral continuerait à faire les fonctions du ministère public.

Un traitement suffisant, l'inamovibilité, la présentation des membres par le Conseil général , la publicité des séances, telles sont les garanties qui doivent présider à leur constitution.

Le préfet, au nom de l'État, les maires, les juges de paix ou la commission permanente, au nom des communes, cantons ou Conseils généraux, ou les particuliers le saisiraient.

g V. — Législation comparée.

Est-il besoin de dire que, en ce qui concerne l'administration départementale, la France n'est pas moins en retard qu'en ce qui concerne les communes.

En Belgique, en Hollande, en Italie, les affaires de la province sont réglées souverainement par les conseils provinciaux et administrées par des commissions permanentes; — qu'en Autriche les conseils provinciaux sont de véritables diètes; — qu'en Prusse les assemblées des provinces et des cercles ont une complète indépendance, et gèrent complètement leurs affaires, — dans le cercle, avec un comité permanent, et dans la province, avec le droit de nommer des commissions spéciales d'administration.

Inutile de parler des États-Unis.

En Angleterre, l'administration est différente quand il s'agit des villes ou des comtés.

Les villes rentrent dans les lois municipales diverses.

Les comtés sont administrés par la commission des juges de paix, nommés par la Reine, parmi les principaux propriétaires du comté.

L'idée de faire administrer les Anglais du comté de Norfolk par des Écossais d'Inverness n'est pas encore entrée dans leur cerveau.

Pour apprécier les réformes que nous signalons, il importe de se placer au point de vue que nous avons choisi. En lisant ces études, il ne faut jamais oublier que c'est vers la pratique de la liberté que nous entendons marcher et non point vers l'amélioration de l'autocratie.

Nous ajoutons que le suffrage universel est un fait, et que ce seul fait doit conduire à la liberté. — La supposition que le suffrage n'existerait plus est un délit.

Seulement, le suffrage universel peut y conduire peu à peu, avec prudence, si on a la précaution de lui préparer ses voies; — ou bien, comme un torrent irrésistible, dont on n'aura pas prévu les surprises, il brisera tout à coup ses digues, et, au lieu de répandre dans le corps social l'action, la vie, la liberté, il pourrait en compromettre les destinées.