CHAPITRE V

Le référendum et la sanction des constitutions voûtions sont des votations populaires : ce sont comme dit M. Charles Borgeaud, « deux formes de l'intervention souveraine du peuple ». « Le mot de plébiscite, ajoute le même publiciste, a porté la peine de l'abus qui a été fait de la chose en France sous l'Empire. H sonne mal aux oreilles des républicains qui ont été témoins du coup d'Etat de 1851. En Suisse, on devait être porté à le remplacer dans le langage courant par le nom de l'institution née sur le sol national. La coutume s'est glissée jusque dans les actes officiels. On y trouve, comme dans les journaux, l'expression de référendum appliquée à l'exercice du pouvoir constituant. Il est même arrivé que le Conseil fédéral a soumis aux suffrages populaires, par un arrêté unique, un amendement constitutionnel et une loi fédérale sur laquelle le référendum avait été demandé. Ceci est un précédent regrettable parce qu'il a pu induire les électeurs en erreur en leur laissant supposer que par leur double vote ils n'exerçaient qu'un seul et même droit. »

lionnelles.

Autre chose en effet est le référendum, autre chose est la sanction de la constitution, vouuons îégis- Le référendum, dit M. Charles Borgeaud, « n'est

latives et voûtions constttu- point, sous la forme facultative qu'il a reçue dans le

droit public de la Confédération, le facteur nécessaire de la législation organique. La loi est faite par l'accord des Conseils. Une demande de référendum peut se produire dans un certain délai et en suspendre l'exécution jusqu'à ce que le peuple se soit prononcé sur l'œuvre de ses représentants. Le Corps électoral peut, en approuvant ou en désapprouvant cette œuvre, lui donner la consécration de son vote ou la réduire à néant. »

La sanction au contraire est une partie essentielle de la constitution : c'est la sanction, qui seule vivifie la constitution : car à la différence du pouvoir législatif, délégué en principe aux représentants, le pouvoir constituant a été retenu par le peuple.

Ainsi le peuple dans le référendum « fait acte de législateur suprême » et dans la sanction c'est « de lui qu'émane l'acte impératif qui donne l'être à la constitution ».

Pour les lois ordinaires, le législateur, c'est l'Assemblée fédérale: pour la constitution, le constituant, c'est le peuple et toute l'œuvre des Chambres en matière constitutionnelle, « les projets qu'elles ont laborieusement préparées ne sont, comme le dit M. Charles Borgeaud, que l'exercice de l'initiative devant le pouvoir constituant. »

A ces différences de principe s'ajoute une différence d'organisation : dans le référendum, on ne fait état

que du vote des citoyens; dans la sanction, on tient compte et du vote des citoyens et du vote des cantons, et la disposition nouvelle n'est adoptée que si elle réunit la majorité des électeurs et la majorité des États.

La procédure de la revision en Suisse est délicate à saisir et malaisée à expliquer. Elle n'a fait, depuis la constitution de 1848 qui en posa les règles fondamentales, que se charger de modes nouveaux et de règles particulières.

D'après la constitution de 1848, la demande de rcvi- »«*i»«on d'après

1 ^ la constitution

sion pouvait prendre naissance soit dans les Chambres d « 1848 soit dans le peuple.

Le Conseil fédéral, un député, un canton, pouvait proposer à l'Assemblée fédérale une revision, soit totale, soit partielle. La Chambre saisie la première discutait non seulement l'opportunité de la revision, mais le texte de la réforme générale ou spéciale. Rejetait-elle le projet, tout était fini.

L'adoptait-elle, l'autre Chambre l'examinait à son tour. Elle pouvait adopter, amender ou rejeter.

Adoptait-elle : le projet était soumis à la sanction populaire, et, s'il ralliait la majorité des citoyens et des cantons, devenait partie intégrante de la constitution.

Amendait-elle : le projet revenait à la Chambre « première saisie » pour employer la terminologie suisse : ou celle-ci adoptait les amendements ou bien encore l'on tombait d'accord sur un texte commun et le texte voté par les deux Chambres était soumis au peuple; ou l'accord ne pouvait se faire ot la réforme était non avenue.

Rejetait-elle : il y avait désaccord entre les deux Chambres sur la question de revision. C'est ce qui se produisait aussi si la proposition rejetée par la Chambre la première saisie avait été reprise dans l'autre, adoptée par elle et rejetée par la section de l'Assemblée fédérale qui l'avait déjà examinée et repoussée.

Dans ces deux cas le peuple était consulté sur la question de savoir : y a-t-il lieu à revision ?

Une demande de revision pouvait être aussi présentée par un simple citoyen ; si elle réunissait cinquante mille signatures elle devait être soumise au peuple.

C'est ce qu'on appelait l'initiative plébiscitaire, système emprunté aux constitutions des cantons d'Argovie, de Schaffouse et du demi-canton de Bâle campagne.

Si le peuple se prononçait contre la revision, tout restait en l'état.

S'il se prononçait pour la revision, les Chambres étaient renouvelées et les Conseils rajeunis élaboraient un projet de revision : ce projet était soumis au peuple et aux cantons ; si la majorité du peuple et des cantons l'approuvait, il devenait partie intégrante de la constitution; si elle le repoussait, la réforme échouait.

On le voit, c'étaient les Chambres ou le peuple pour le principe de la revision, le peuple et les cantons pour la sanction des dispositions nouvelles adoptées par les Chambres qui décidaient souverainenement. Aucun amendement constitutionnel ne pouvait être introduit sans la double approbation des citoyens et des Etats.

La constitution de 1848 elle-même votée par la Diète avait été sanctionnée par les cantons et les électeurs. Elle fut adoptée par quinze états et demi contre six et demi et 169.743 suffrages contre 17.899. De 1830 à 1848, les nouvelles constitutions des cantons avaient reconnu, dit Borgeaud, « le droit de la nation de voter elle-même en dernier ressort sur toute matière constitutionnelle » et le canton de Fribourg qui seul faisait exception finit en 1857 par adopter la sanction populaire.

Parmi les différents modes de revision admise par la constitution de 1848, le mode normal était l'élaboration dans les Chambres d'un projet né dans leur sein et qui, après avoir (Hé adopté par elles, était soumis au peuple.

C'est suivant ce mode qu'eut lieu en 1866 une première ébauche de revision. Les Chambres fédérales adoptèrent neuf amendements constitutionnels. Ces amendements avaient pour principal objet d'établir une certaine uniformité dans les lois, car, comme dit Droz, « si la bigarrure des institutions présentait de précieux avantages pour le libre développement 4es particularités diverses de notre peuple qui sont un des éléments de sa vigueur, une partie de sa raison d'être, cette bigarrure était un obstacle aux transactions commerciales. »

Cette revision partielle avorta presque complètement : des neuf amendements présentés au peuple le 14 janvier 1866, deux seulement, celui qui modifiait les articles 41 et 48 de façon à interdire aux cantons d'imposer des restrictions au droit d'établis-

sèment, des non chrétiens des autres cantons, ou de leur faire subir une infériorité de traitement, et celui qui établissait l'unité de poids et mesures, réunirent la double majorité des citoyens et des cantons. Le premier rallia 170.032 suffrages contre 156.396, le second 159.202 suffrages contre 150.396. En accordant ainsi la liberté d'établissement aux non chrétiens, on ne faisait qu'étendre dans chaque canton aux juifs d'un aulre canton les droits que le traité avec la France avait accordé dans toute la Suisse aux juifs français.

C'est encore le mode normal de revision qui fut suivi cinq ans après. Les élections de 1869 s'étaient faites sur un programme de réforme. Comme l'arrêt du Conseil du Roi du 5 juillet 1788 avait à la veille de la Révolution provoqué les avis des « savants et personnes instruites de son royaume » sur la manière de constituer les États généraux, la Feuille fédérale aux mois d'août et de septembre 1870 publia des appels invitant les citoyens, les communes, les corporations à adresser à la Chancellerie leurs vœux de réforme. La revision fut élaborée en 1871 et 1872. Le projet adopté le 5 mars 1872 fut soumis à la votation populaire le 29 mai. Il ne réunit que 255,606. voix et neuf cantons. 260,859 voix et treize cantons le rejetèrent. Il avait eu contre lui, outre les conservateurs hostiles à tout changement, les catholiques hostiles à la sécularisation du mariage et à la mainmise de la Confédération sur l'école, les fédéralistes hostiles à l'unification du droit civil. Les habitants du canton de Vaud, longtemps sujets du canton de Berne, virent dans

le projet une entreprise sur leur autonomie. « Ils firent, dit M. Jozon, de leur vote négatif une véritable manifestation populaire. Ils marchèrent au scrutin comme un seul homme, en procession, revêtus de leurs insignes nationaux, bannières déployées, leurs magistrats élus en tête. Ils donnèrent 5,518 votes affirmatifs et 51,465 votes négatifs. » « L'opposition qui se manifesta en beaucoup d'endroits, dit M. Borgeaud, était si violente qu'on a pu dire avec quelque raison que le plébiscite fit faire à la Suisse l'économie d'une révolution. »

Les Chambres fédérales préparèrent un nouveau projet et grâce à quelques concessions aux tendances fédéralistes, et aussi aux passions sectaires excitées par le Kulturkampf, rallièrent les fédéralistes des cantons protestants. Le nouveau projet fut voté le 51 mars 1874 et soumis le 29 mai à la votation populaire.

« On distribua aux électeurs, dit M. Jozon, des exemplaires en partie double du texte de la constitution de 1848 et de celui de la nouvelle constitution, ces deux textes étant mis en regard. » Comme en 1848, le texte du projet fut publié, non seulement dans les trois langues delà Confédération, mais aussi

en romanche et en ladin.

Le projet fut adopté par 340,199 voix contre 198,015 et par quatorze cantons et demi contre sept et demi.

Voici le tableau des votations constitutionnelles depuis 1874.