HO
9 juillet 1876.
Inflrmation.
Admission.
21 octobre 1877
Confirmation.
Admission.
21 octobre 1877
Inflrmation.
Admission.
21 octobre 1877
Inflrmation.
Rejet.
Rejet.
Admission.
19 janvier 1879.
Confirmation.
Rejet.
Admission.
30 juillet 1882.
Inflrmation.
Admission.
26 nov. 1882.
Inflrmation.
11 mai 1884.
Inflrmation.
Admission.
11 mai 1884.
Inflrmation.
Admission.
11 mai 1884.
Inflrmation.
Admission.
11 mai 1884.
Inflrmation.
Admission.
15 mai 1887.
Confirmation.
17 nov. 1889.
Confirmation.
Rejet.
Admission.
15 mars 1891.
Inflrmation.
Admission.
18 octobre 1891
Confirmation.
Admission.
6 décembre 1891
Inflrmation.
5 février 1895.
Inflrmation.
Admission.
25 oclobrc 18%
Inflrmation.
Admission.
•23 octobre 1896
Inflrmation.
Admission.
23 octobre 1896
Confirmation.
Admission.
28 février 1897.
Inflrmation.
28 février 1898.
Confirmation.
Admission.
20 mai 1900.
Inflrmation.
Admission.
15 mars 1903.
Confirmation.
Admission.
25 octobre 1903
Inflrmation.
Rejet.
de 4874 à 1906.
170 LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQLE.
Les Suisses, on le voit, ont fréquemment fait usage du référendum. Deux lois de Tannée de la promulgation de la constitution, toutes deux du 24 décembre 1874, l'une sur le droit de vote des citoyens suisses, l'autre sur l'état civil et le mariage, furent soumises au référendum. L'une fut inCrmée à la majorité de 4,680 voix, l'autre confirmée à la majorité de 8,150 voix.
« Cette première manifestation référendaire, dit M. Droz, en parlant du rejet de la loi sur le droit de vote des citoyens suisses, fit naître des appréhensions sur l'avenir législatif du pays. Elle trahissait un mécontentement qui ne devait pas tarder à grandir à cause du trouble jeté dans les habitudes des populations par tant d'innovations dont elles avaient, il est vrai, salué le principe avec enthousiasme en votant la constitution nouvelle, mais qui, comme c'est presque toujours le cas, ne répondaient pas, dans la pratique, à leur attente et avaient d'ailleurs le tort de se succéder coup sur coup, laissant à peine aux esprits le temps de se reconnaître. »
L'année suivante, la demande de référendum sur la loi du 1 7 septembre sur la chasse et la protection des oiseaux ne recueillait pas les signatures nécessaires pour provoquer une consultation nationale. Mais la loi du 18 septembre 1875 sur les billets de banque échouait au référendum. «< 11 serait assez difficile, dit M. Deploige, de dire pourquoi le peuple se prononça contre la loi du 18 septembre 1875 sur l'émission et le remboursement des billets de banque. Un conseiller national que j'interrogeais là-dessus me répondit :
« Les gens compétents étaient en désaccord, les uns « voulaient la liberté absolue d'émission, d'autres « étaient partisans du monopole; quant à la masse des « électeurs, elle n'entendait rien à la question. Elle se « trouvait dans le cas des Ephésiens dont il est parlé « au chapitre 29 des Actes des Apôtres : Erat autem eccle- « sia confusa et plures nesciebant qua ex causa couve- « nissent. »
La taxe d'exemption du service militaire faisait l'objet d'une première loi du 25 décembre 1875 qui était infirmée au référendum. L'Assemblée fédérale se remettait à l'œuvre et votait la loi du 27 mars 1877 qui ne trouvait pas davantage grâce devant le peuple. L'échec de ce deuxième essai de législation fiscale militaire était suivi de l'échec d'une nouvelle loi du 28 mars 1877 sur les droits politiques. Enfin, le 28 juin 1878, les Chambres élaboraient une loi sur la taxe d'exemption du service militaire et les opposants ne pouvaient recueillir le nombre de signatures nécessaire à l'exercice du référendum. « Il me paraît probable, dit M. Naville, que ce résultat du référendum a été dû, moins aux modifications apportées au projet primitif qu'à la lassitude de la population qui sentait qu'il fallait en finir. »
On peut y voir la justification d'une remarque de M. Van den Heuvel : « Une loi est rejetée, les politiciens se remettent à l'œuvre, modifient la forme et représentent le même bloc sous des couleurs nouvelles. A la troisième tentative, le peuple est las de résister : il laisse passer la loi. » •
Entre temps, le peuple avait confirmé la loi du 25
\n LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE.
mars 1877 sur le travail dans les fabriques et une tentative de référendum contre la loi du 16 juin 1877 sur les traitements des fonctionnaires militaires avait échoué.
La loi du 22 août 1878 sur les subventions aux chemins de fer des Alpes, bien que passionnément discutée, fut ratifiée à une immense majorité et la loi du 20 juin 1875 sur l'augmentation des droits d'entrée sur certaines denrées ne réunit pas contre elle le nombre de signatures nécessaire pour provoquer un référendum. Enfin, pour employer l'expression de Droz, « le référendum laissait passer gracieusement le code des obligations ».
Mais nous approchons d'une époque plus agitée. On avait parlé jadis de l'orage du veto, vetosturm. Voici venir la tempête du référendum à laquelle rien ne résiste. Loi sur les épidémies, loi sur le secrétaire scolaire, « le bailli scolaire», sont tour à tour rejetées en 1882. L'un des avantages du référendum, suivant les partisans de cette institution, est de permettre au peuple de se prononcer, non comme dans les élections sur une politique, mais sur une mesure. Or, un partisan déterminé de la consultation populaire, le Landamman Heer, convenait que parfois « ce n'était pas sur la mesure elle-même que le peuple s'était prononcé, mais sur la politique générale de ses représentants avec laquelle il n'est pas d'accord ». C'est ce qu'on put constater en 1884. Dans sa session d'hiver, en décembre 1885, l'Assemblée fédérale avait voté quatre lois ou arrêtés, deux du H sur l'organisation du département fédéral de justice et police et sur
la patente des voyageurs de commerce, deux du 19, Tune accordant une subvention de 10,000 francs pour la création d'un poste de secrétaire à la légation suisse à Washington et l'autre, dite loi de Stabio, ayant pour but, par l'adjonction d'une disposition au code pénal fédéral, de permettre, en cas de suspicion légitime, de soustraire les auteurs de troubles à la justice cantonale et de les renvoyer devant les Assises fédérales. Le pays était mécontent : l'opposition exploita ce mécontentement. Un seul formulaire recueillit les demandes de référendum sur ces quatre lois. Toutes quatre furent rejetées. La votation populaire avait tué « le chameau à quatre bosses ».
On pouvait craindre que, ce qui est un des dangers du référendum, une véritable crise politique ne résultât de ce rejet global. On pouvait craindre que les partis n'organisassent une obstruction systématique, que le « phylloxéra législatif » n'étendît ses ravages à toutes les œuvres de l'Assemblée fédérale, que, suivant le sarcasme d'un représentant catholique, M. de Segesser, dont M. Durrenmatt devait faire le programme de son Association référendaire, il ne se formât une ligue de 40,000 ou 50,000 citoyens s'engageant à souscrire des demandes de référendum à propos de toutes les mesures et que l'opposition ne substituât ainsi au référendum facultatif et accidentel un référendum obligatoire et perpétuel.
Heureusement il n'en fut rien : les Chambres comprirent la leçon et mirent une sourdine à l'ardeur centralisatrice qui avait indisposé la population. La loi sur les épidémies, amendée par la suppression de la
ITi LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE.
vaccine obligatoire, ne provoqua en 188(3 aucune réclamation. Une demande de référendum ne fut formulée que pour la loi du 25 décembre 1886 sur les spiritueux qui fut d'ailleurs confirmée par le peuple. La loi du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite, qui passe pour un chef-d'œuvre juridique el que TAssemblée avait mis quinze ans à préparer, triompha également au scrutin, malgré les efforts de la droite, qui voulait se venger sur elle de l'attitude du Gouvernement et des Chambres dans les affaires du Tessin et dans un conflit scolaire et le parti socialiste ne put parvenir à recueillir le nombre de signatures nécessaire à une demande de référendum sur la loi rétablissant le ministère public de la Confédération.
En revanche, Tannée 1891 compte à elle seule trois référendums : la loi du 10 avril 1891 sur le tarif des douanes fut Tunique loi qui trouva grâce devant le peuple ; elle fut confirmée par la votation du 18 octobre. La loi du 26 septembre 1890 sur les employés fédéraux devenus incapables, bien que volée à Tunanimilé par les Chambres, fut repousséc le 15 mars 1891 : les retraites sont impopulaires en Suisse, et le peuple estime que c'est aux fonctionnaires à assurer eux-mêmes leurs vieux jours; la loi du 25 juin 1891 sur le rachat du Central fut repoussée le 6 décembre : le peuple trouvait le prix trop élevé.
Trois ans devaient s'écouler avant que le référendum fût de nouveau exercé.
Durant cette première période, — de 1874 au 51 décembre 1895, — suivant les chiffres que donne M.Droz, il avait été voté 164 lois ou arrêtés d'une portée gêné-
raie, sujets au référendum. Le référendum n'avait été exercé que sur 19:6 avaient été confirmés, 15 infirmés, dont 4 furent repris.
C'est en 1895 que recommence la série des référendums. Dans l'intervalle, la fameuse campagne pour l'amendement du Beutezug avait échoué ; mais, si l'idée unitaire avait — et plus complètement même que n'osaient l'espérer ses partisans — triomphé dans le scrutin constitutionnel, le peuple allait indiquer par des référendums que, s'il ne voulait pas revenir au particularisme, il n'entendait pas marcher aveuglément à la centralisation. Une connexité étroite unit en effet les diverses votations populaires.
La première mesure soumise au référendum fut la loi du 27 juin 1894. Jusqu'à celte époque, les postes diplomatiques étaient créés et dotés par voie d'arrêtés de l'Assemblée fédérale sujets au référendum ; mais les postes consulaires étaient créés par le Conseil fédéral et dotés par le budget; ils échappaient ainsi complètement au référendum. La loi du 27 juin 1894 distinguait les postes de ministres, chargés d'affaires et consuls de carrières, qui devaient être établis par arrêtés de l'Assemblée fédérale, sujets au référendum, et les autres postes consulaires qui devaient être établis par décisions du Conseil fédéral. Les traitements et indemnités devaient être tous fixés par le budget, c'est-à-dire soustraits au référendum. Le peuple infirma la loi le 3 février 1895. Déjà, treize ans auparavant, il avait refusé d'accepter le supplément de dotation de la légation suisse à Washington : le Suisse ne voit aucune utilité aux diplomates et
supprimerait volontiers toute représentation à l'étranger.
L'année suivante, par deux votes du 4 octobre 1896, le peuple repoussa, d'un côté, la loi ajoutant des articles disciplinaires au code pénal militaire, et, d'un autre, la loi sur la garantie des bestiaux. « Ce double rejet, dit M. Droz, a sa signification très claire. C'est, d'une pari, la consécration définitive du vote du 7) novembre 1895 repoussant la centralisation militaire; c'est, d'autre part, une manifestation nouvelle contre la tendance à vouloir unifier le droit dans des domaines où cela n'est pas absolument nécessaire. » En revanche, il accepta la loi sur la comptabilité des chemins de fer sur laquelle avait porté, comme dit M. Droz, le « gros de la lutte ». Il l'accepta, grâce à l'appoint de trente à quarante mille électeurs catholiques entraînés par l'appui qu'un des coryphées de la droite, M. Zemp, avait apporté à la loi, en la présentant comme chef du département des Chemins de fer, et en déclarant à l'assemblée populaire d'Entlebuch, son lieu d'origine, « que le vote de la loi ne préjugeait nullement la question du rachat». Entré d'ailleurs dans cette voie, le peuple devait, trois ans plus tard, confirmer, à plus de deux cent mille voix de majorité, la loi sur le rachat, l'exploitation et l'administration des chemins de fer.
Le peuple, dans une votation constitutionnelle, avait, à soixante-dix mille voix de majorité, attribué à la Confédération le monopole des billets de banque. Mais quand les Chambres eurent, par une loi, organisé ce monopole en instituant une banque d'Etat,
une majorité de soixante mille voix condamna le fédéralisme fiduciaire.
Depuis, un petit nombre de mesures ont été soumises au référendum. C'est d'abord la loi du 5 octobre 1899, sur les assurances contre les accidents et l'assurance militaire. Elle était la conséquence du vote constitutionnel de 1890, qui attribuait à la Confédération l'organisation d'un système d'assurances. Elle ne contenait pas moins de 400 articles; elle fut infirmée par la votation du 20 mars 1900, comme avait été infirmée la loi qui organisait le monopole des billets de banque institué aussi par un vote constitutionnel. La loi sur les assurances avait dans les Chambres réuni l'unanimité moins une voix, la voix d'un député de Genève que son opposition à la loi fit échouer aux élections suivantes. « Curieuse situation, disait à ce propos Emmanuel Kuhne, curieuse situation pour les Chambres fédérales de voir la quasi-unanimité de ses membres désavoués par le peuple et le seul député dont l'opinion était conforme à celle du Corps électoral rendu à ses chères études. » Curieuse situation, en effet, et qui, comme il le constatait, donnait raison à cette boutade de Marc Monnier: « Le peuple suisse par ses votes désavoue ses mandataires ; après quoi... il les renomme. » La loi sur le tarif des douanes a trouvé grâce devant la majesté populaire. Mais le 25 octobre 1903, le peuple « n'a fait qu'une seule bouchée » de la loi complétant le Code pénal au point de vue de l'excitation des militaires à des crimes et des délits. « Une notable fraction de la presse catholique, dit M. Sécréta n, quelques autres
journaux d'opposition systématique ou antimilitariste et le parti socialiste tout entier ont combattu la loi en la dénonçant comme un audacieux attentat contre la liberté de la parole et de la presse et le droit de critique, tandis qu'en réalité la loi ne visait que la provocation à la mutinerie et au crime. » Cette loi avait pour origine un article insolent d'un journal socialiste de Genève, qui invitait les soldats à se servir de leurs armes contre leurs officiers toutes les fois que ceuxci attenteraient à leur dignité de citoyen, article que, faute de texte, le parquet s'était vu dans l'impossibilité de poursuivre et qui n'avait d'ailleurs produit aucun effet. Maladroitement présentée à propos d'une provocation sans portée et qu'on aurait dû laisser dans l'oubli où elle tombait, elle avait par malheur coïncidé avec la révélation de menus scandales des bureaux militaires. Aussi les électeurs passèrent-ils leur mécontentement de l'administration sur le dos de la malencontreuse proposition.
Enfin, la loi du 6 octobre 1905, qui organisait la Banque nationale, avait suscité une vive opposition de la part des socialistes. Malgré leurs efforts, ils ne purent, avant le 6 janvier 1900, réunir que 28 000 signatures, et il n'y eut pas de votation populaire.
Tels sont les résultats de trente ans de référendum. Huit ans après la constitution de 1874, en 1882, M. Droz écrivait : «La Suisse a fait certainement l'essai le plus grandiose qu'une république ait jamais fait, celui de remettre à un corps électoral de plus de 600 000 têtes la décision souveraine en matière législative : si Fessai réussit, nos descendants pourront se glorifier d'avoir
franchi les premiers une grande étape de la civilisation et du progrès politique. »
Il ne doutait pas du succès de la tentative et il s'abandonnait, non sans quelque lyrisme, aux plus brillantes prévisions. « A quel degré, disait-il, de développement démocratique ne serons-nous pas arrivés dans cinquante ans, dans cent ans d'ici ! Y aura-t-il un peuple plus instruit des affaires publiques, plus perspicace au sujet de ses vrais intérêts, plus soucieux d'ordre et de travail, de plus en plus pénétré de la solidarité humaine? »
Vingt-cinq, sinon cinquante ans se sont écoulés depuis que Droz écrivait ces lignes enthousiastes et les résultats du référendum donnent lieu aux appréciations les plus contradictoires.
D'après M. Signorel, ils sont médiocres : « Avec la législation directe, dit-il, le peuple n'aura réalisé aucun progrès réellement sérieux ; le référendum facultatif a quelquefois empoché de construire. Avec le système de la représentation, il aurait pu obtenir tout autant avec cette différence que dans aucun cas les électeurs n'auraient été réunis dans leurs comices. » M. Spuller a aussi affirmé « que les Suisses n'avaient pas tant à se louer du référendum ».
Hilty au contraire, tout en convenant que « l'histoire du référendum facultatif montre que ce ne sont pas toujours les lois les plus mauvaises qui sont attaquées » estime que les résultats de l'institution ne sont pas de nature à la discréditer. « Il serait, conclut-il, injuste de demander au peuple une infaillibilité qui ne fut jamais le privilège d'aucun parlement. Et si l'on
voulait enregistrer toutes les mauvaises décisions prises par nos grands Conseils au temps de leur omnipotence, il serait assez difficile d'adopter l'opinion d'un prudent Vaudois d'autrefois sur la justice bernoise : « Ces Messieurs jugent tantôt d'une manière, tantôt d'une autre, mais toujours bien. »
Il y a une sorte d'endosmose politique, et il est rare qu'une institution d'un peuple n'arrive pas à pénétrer chez les autres. Le référendum a été, sinon adopté et régulièrement pratiqué, du moins réclamé et proposé hors de Suisse.
Nous n'en finirions pas, et d'ailleurs nous sortirions absolument de notre sujet si nous prétendions étudier ou môme simplement signaler les référendums en matière locale, mais il n'est pas sans intérêt de rappeler brièvement les tentatives faites pour introduire le référendum législatif chez différents peuples.
En 1892, lors de la revision de la constitution belge, on a proposé le référendum royal comme un rajeunissement du veto royal dont M. Droz trois ans plus tard dansun article delà Bibliothèque universelle et Revue suisse de janvier 1895, devait signaler l'affinité avec le référendum. « Peut-être, écrivait-il à propos du référendum, peut-être a-t-il plus d'analogie avec le veto du souverain anglais lorsque celui-ci était en usage qu'avec toute autre institution. » La proposition Paul Janson était ainsi conçue : « Le roi adroit d'en référer à la consultation du Corps électoral sur toute loi adoptée par les Chambres ou en cas de conflit par une d'elles. Le référendum est obligatoire s'il est réclamé par 100000 électeurs ou cinq Conseils provinciaux ou
par des conseils communaux représentant un total d'un million d'habitants. » Il y avait d'autres projets : on avait préconisé notamment sous le nom de référendum d'initiative, un référendum préalable sur le principe d'une loi à faire. Mais le référendum, sous ses diverses formes, ante, post, facultatif, obligatoire, n'avait groupé dans les deux Chambres qu'un nombre restreint d'adhérents. Aussi, en présence de l'hostilité des deux partis conservateur et libéral et malgré le penchant qu'avait témoigné le roi pour cette institution, le premier ministre M. Beernaert, après des vicissitudes que raconte en détail M. Signorel finit par l'abandonner.
En Angleterre, la terre classique du parlementarisme, le référendum n'existe pas. Lord Knuslford, secrétaire d'Etat aux colonies, le 12 janvier 1892, n'hésita à conseiller à la Chambre des Lords, si le home rule étant adopté par les Communes, de consulter le peuple avant de se prononcer. Deux ans plus tard, en octobre 1894, Lord Salisburyà Edimbourg proclamait un référendum limité «une procédure honnête » et une pratique avantageuse pour le bon gouvernement et la stabilité d'un pays. En 1896 et 1897, dans la Nouvelle Galles du Sud, l'Australie du Sud et le Victoria le référendum législatif a été adopté par la Chambre basse et repoussé par la Chambre haute.
En Allemagne, le parti socialiste allemand, inscrivait dans son programme dès 1875 au Congrès de Gotha, avec le suffrage universel, « la législation directe y compris la décision de la paix et de la guerre » et cette revendication figure encore dans
le programme publié par la Gazette du peuple, en octobre 1890.
Aux Etats-Unis le référendum est inconnu en matière fédérale. Dans les États, il fut pour la première fois admis en 1845 par la constitution du Texas, ainsi que l'indique M. Oberhollzer dans son ouvrage The référendum in America. Cette constitution décidait que le peuple serait consulté le premier lundi de mars 1850 sur remplacement de la capitale. Chaque électeur était libre de désigner l'endroit qui lui convenait. La constitution prévoyait qu'ilpourraitarriverqu'aucun endroit ne réunît la majorité absolue et elle organisait un scrutin de ballottage pour le premier lundi d'octobre. Les constitutions de la Californie, du Colorado, de la Géorgie, du Mississipi, du Montana, du Nebraska, de TOregon, de la Pennsylvanie, du Washington, du Wyoming, exigent un référendum pour tout changement de capitale. Au Texas, la constitution de 1870 soumettait à un référendum le siège de l'Université. — le vote eut lieu en 1881 , — et le siège du collège des enfants de couleur. Au Wyoming, la constitution de 1876 soumet aussi au référendum tout changement de siège de trois institutions de l'État : l'Université, la prison, l'asile des fous. Souvent les constitutions soumettent à un référendum les changements de circonscription et les dédoublements d'Etats, l'exécution de certains travaux publics, la création de banques d'État; la vente de terres domaniales, les emprunts au delà d'une certaine somme, les impôts au delà d'un certain taux.
Mais là où la constitution est muette, le référendum
est-il licite? En fait, il fut pratiqué avant d'être inscrit dans les constitutions. En 181 6, lorsqu'il s'agit de détacher du Massachussets le district du Maine et de l'ériger en État, on prit l'avis des populations dans des assemblées de ville et de campagne. En 1850, la législature de la Californie à sa première session n'hésita pas à soumettre à un référendum la question du transfert de la capitale à Valléjo. Enfin, M. Debacq signale qu'avant la guerre de la sécession, les projets d'abolition de l'esclavage faisaient, dans les Etats où ils étaient présentés, l'objet d'un référendum. Cette consultation était-elle régulière? En 1847, la Cour supérieure du Delaware, dont plusieurs autres Cours adoptèrent la jurisprudence la déclara inconslitutionnelle comme « détruisant toutes les barrières élevées par la constitution pour défendre la liberté » et aboutissant à « une pure démocratie, ce qui est le pire de tous les maux ». Depuis, beaucoup de Cours d'Etats admettent la validité du référendum, du moins quand il s'agit de lois dites d'option locale, c'est-à-dire d'intérêt municipal, subordonnées à un scrutin communal, en se fondant sur ce que le vote populaire n'est qu'une condition apposée à la mise en vigueur de la loi, et sur ce que la législature est libre de voter des lois qui n'entreront en vigueur que sous des conditions déterminées. « Le référendum se propage aux États- Unis, dit M. Debacq, avec une rapidité étonnante. »
En France, le référendum fut proposé en 1886 par M. Cunéo d'Ornano. Il constituait une des bases du projet de revision, déposé en juin 1888 par le général Boulanger. « Dans une démocratie, disait
l'ancien ministre de la guerre, les institutions doivent se rapprocher autant que possible du gouvernement direct. Il est juste et bon qu'on interroge le peuple par voie directe chaque fois que s'élèveront de graves conflits d'opinion qu'il peut seul résoudre. C'est pourquoi je pense qu'il est indispensable d'introduire dans notre constitution le jus cul référendum. »
Depuis vingt ans il a été plusieurs fois question de recourir au référendum, mais aucune expérience de cette institution, n'a été tenté et aucun projet précis d'organisation n'a même été formulé.
