RÉSULTATS

POUR

CONTRE

POUR

CONTRE

Adoption.

Non lieu.

Rejet.

Adoption.

Rejet.

Adoption.

Rejet.

228 on

Au ]»oinl de vue de la révision, la conslîtution de m* à ttn. ~ I >7 4 n'avait f««ïl que conîirmer la constitution de I x lS en se bornant à élucider deux points : elle décidait, d'une pari que le vole d'un demi-canton sérail coinplê pour une demi-voix, de l'autre quelle résultai de la votation [•opuîaire dans chaque canton *» serait « considéré comme le vote de l'Etat. »

Cinq années plus tard, une revision partielle avait lieu. A la suite d'attentats odieux commis dans la Suisse orientale, des protestations s'étaient élevées contre la suppression de la peine capitale inscrite dans la constitution. L'article 05 de la constitution de 1874 portait en effet : « La peine de mort est abolie. » De nombreuses )>étitions réunissant 55,000 signatures furent adressées à l'Assemblée fédérale. Un membre du Conseil national. M. Freuler, déposa en 1878 une proposition de revision demandant le rétablissement du texte de la constitution de 1818 : « H ne pourra être prononcé de peine de mort pour cause de délit politique. »» Celle proposition fut renvoyée pour examen au Conseil fédéral qui fit un rapport concluant au rejet. Le Conseil national décida que le Conseil des Etals devrait l'examiner le premier. Le 20 mars le Conseil des Etats l'adoptait par 27 voix contre 26. Le 27 mars le Conseil national la rejetait par 65 voix contre 62.

« La question, dit M. Le Fort, n'avait pas tardé à prendre des proportions autres que celles qu'elle avait eues tout d'abord. Derrière la question du rétablissement de la peine de mort avail apparu celle de la revision de la constitution. La proposition Freuler

avait rallié, outre les partisans théoriques de la peine de mort, tous les députés cantonalistes, tous ceux qui voyaient dans l'article 65 un empiétement des droits de la Confédération, en désiraient la suppression, et ceux aussi qui espéraient pouvoir amener, à propos de la revision de cet article, des modifications plus importantes de la constitution de 1874 ». C'était ce qui faisait la gravité de la situation. « Le rejet de la proposition Freuler ne pouvait point mettre un terme à la question. En effet, d'après la teneur de l'article 120, lorsque 50,000 citoyens demandent la revision de la constitution, le peuple est appelé à prononcer sur l'opportunité de cette revision. S'il la demande, il doit être procédé à une nouvelle élection des deux Chambres fédérales. Il était donc à prévoir que, si les 52,000 électeurs qui demandaient la suppression de l'article 65 n'obtenaient pas satisfaction, ils en trouveraient facilement 18,000 autres pour demander avec eux la revision de la constitution. Cette revision eût fort bien pu ôtre demandée par le peuple ; le pays eût été lancé dans les agitations d'une période électorale, et une œuvre législative qui ne compte pas encore cinq années d'existence eut été remise sur le chantier. »

« Il est probable, ajoute M. Le Fort, que si l'Assemblée fédérale avait eu à se prononcer sur le maintien définitif ou la suppression de l'article 65, cet article n'eût pas été supprimé. » Mais on sentait que « ni le refus du Conseil national de s'associer aux résolutions du Conseil des Etals, ni le rejet par tous les deux de la motion Freuler, ne pouvaient arrêter le mouvement populaire. Il fallait donc éviter l'agitation d'une pé-

riodc électorale et avant tout une revision totale de la constitution fédérale ».

Aussi les Pouvoirs publics s'employèrent-ils activement à conjurer cette éventualité. Dès le lendemain du rejet de la motion Freuler au Conseil national, le Conseil des États reprenait la discussion. Séance tenante, il adoptait par 27 voix contre 13 un nouveau texte qui, en prohibant la bastonnade, faisait tomber une des principales objections opposées à la revision. On craignait, en effet, que l'abrogation de l'article 65 ne permît le rétablissement des châtiments corporels. Le nouveau texte était ainsi conçu : « 11 ne pourra être prononcé de condamnation à mort pour cause de délit politique. Les peines corporelles sont interdites. » Le môme jour, — on se hâtait, tant on craignait que le pétitionnement atteignant le chiffre obligé ne mit en question non seulement l'article, mais la constitution toute entière — le Conseil national acceptait cette rédaction par 76 voix contre 49.

La revision se trouvait donc limitée et opérée normalement par les Chambres elles-mêmes. La rédaction adoptée fut présentée au peuple. Le vote eut lieu le 18 mai 1879. Le nouveau texte fut sanctionné par 200,485 voix, treize cantons et quatre demi-cantons contre 181,588 voix, six cantons et deux demi-cantons.

Le pétitionnement en faveur du rétablissement de la peine de mort avait amené un mouvement des esprits. On s'était demandé si les cinquante mille signataires que visait la constitution pouvaient non seulement réclamer une refonte générale de la constitution, mais provoquer, suivant l'expression

d'IIilty, « une revision partielle ou pour mieux dire déterminée, restreinte à un seul article de la constitution. » Le vote de la modification constitutionnelle parles Chambres fédérales avait empêché la question de sortir du domaine théorique. Elle devait l'année suivante se présenter sous une forme plus impérieuse. M. Joos, conseiller fédéral, avait proposé de substituer à l'article 39 ainsi conçu : « La Confédération a le droit de décréter par voie législative des prescriptions générales sur rémission et le remboursement des billets de banque. Elle ne peut cependant créer aucun monopole pour rémission des billets de banque, ni décréter l'acceptation obligatoire de ces billets » la disposition suivante : « La Confédération a seule le droit d'émettre des billets ou des bons du Trésor. Toutefois elle ne pourra pas en décréter le cours forcé. » Cette motion fut écartée par les Chambres fédérales, mais un pétitionnement fut organisé et 52,588 signatures furent recueillies. « La demande ainsi présentée, dit M. Gosset, suscitait diverses difficultés, car il ne s'agissait pas dans les termes où on la formulait d'une simple demande de revision de la constitution ; on demandait en outre que la revision se bornât à un point spécial, on indiquait le texte du nouvel article qui devait remplacer l'ancien. »

Était-il possible à une pétition de 50,000 citoyens de provoquer une revision limitée et de proposer un texte déterminé? Le Conseil fédéral ne le pensa pas. D'après lui, l'initiative d'une revision appartenait bien au peuple, mais non la proposition d'une revision ; il ne pouvait que dire s'il y avait oui ou non lieu à ré-

forme, et par conséquent toute initiative de revision partielle était impossible : d'un autre côté la consultation ne pouvait porter sur un texte déterminé, car ce texte eût valu des instructions et la constitution veut que les députés votent sans instructions.

Ces raisons, comme le fait remarquer M. Borgeaud, étaient loin d'être décisives. D'une part, au cours de la discussion de la constitution de 1848, la députation de Bâlc ville avait proposé d'ajouter au texte portant que la constitution pourrait toujours être revisée suivant les modes indiqués, les mots « en tout ou en partie ». La proposition fut écartée comme inutile, mais on inséra au procès-verbal de la séance que la majorité était d'avis qu'une revision partielle pouvait avoir lieu dans les mêmes conditions qu'une revision totale. Ainsi la revision partielle était possible. Rien n'empêchait qu'un texte fût joint à la demande pour en préciser le sens et la portée : ce texte ne constituait pas plus des instructions prohibées que n'en constitue pour un député le vote de ses électeurs dans un référendum.

Néanmoins les Chambres fédérales se rangèrent à l'avis du Conseil fédéral. Elles estimèrent que, soit la limitation de la revision, soit la rédaction du nouveau texte étaient contraires à la constitution. Elles décidèrent par l'arrêté fédéral du 17 septembre 1880 que le peuple serait uniquement consulté sur la question : « La constitution fédérale actuelle doit-elle être revisée? »

Le vote eut lieu le 31 octobre 1880, 121,099 voix se prononcèrent pour la revision : 260,126 voix contre. La revision était repoussée.

Les votations constitutionnelles des dix années suivantes présentent une importance secondaire. Si le peuple refusa, le 20 juillet 1882, d'attribuer à la Confédération le droit de légiférer sur la protection des modèles de fabrique et des brevets d'invention, c'est que cette réforme lui fut proposée en môme temps que la loi sur les épidémies, et, par horreur de la vaccine obligatoire, il repoussa la protection fédérale des brevets. Le peuple d'ailleurs admit cinq ans plus tard, le 10 juillet 1887, la réforme qu'il avait rejelée dans un moment d'humeur. Entre temps il avait modifié, le 25 octobre 1885, la constitution, de façon h permettre aux cantons de légiférer sur les auberges, et à la Confédération de réglementer la fabrication et la vente des spiritueux et même de se réserver le monopole de la distillation. Enfin, le 26 octobre 1890, le peuple chargeait la Confédération d'organiser l'assurance contre les maladies et les accidents.

Cependant, à la suite de l'échec de la proposition Réforme de revision partielle de 1880, les radicaux d'un côté, la de révision, droite catholique de l'autre, avaient inscrit dans leurs programmes l'initiative populaire en matière constitutionnelle. Cette coalition des partis extrêmes triompha de la résistance du centre libéral et les Chambres remanièrent tout le chapitre III de l'acte de 1874 relatif à la revision de la constitution. Les nouveaux articles furent adoptés le 5 juillet 1891 par 183,029 voix, seize cantons et quatre demi-cantons, contre 120,599 voix, trois cantons et deux demi-cantons.

Dès lors les procédés de revision sont multiples. procédés actuels

de ré forme con-

On peut distinguer deux grands modes de réformes stitutionneue.

constitutionnelles : les réformes par les Assemblées et les réformes par le peuple. 11 est bien clair qu'en général une réforme ne peut avoir lieu sans le concours des Assemblées et que jamais aucune ne peut avoir lieu sans la participation du peuple; mais la raison de la distinction est tirée de l'origine de la réforme qui prend naissance, ici dans les Chambres, là dans le peuple.

Réformes Pour les réformes opérées par les Assemblées, la

Assemblées, revision de 1891 n'a fait que reproduire les dispositions de la constitution de 1874 renouvelées ellesmêmes à peu d'additions près de la constitution de

Le projet prend naissance dans une des deux Chambres. L'initiative peut venir soit du Conseil fédéral, soit d'un membre, soit enfin d'un canton agissant par l'intermédiaire du Conseil fédéral. Volé par une des deux Chambres, qui n'est pas nécessairement celle où il a pris naissance — car ce sont les Chambres qui procèdent à la répartition des propositions, et la proposition sur le rétablissement facultatif de la peine de mort présentée par un membre du Conseil national fut d'abord discutée au Conseil des États — il est soumis à l'autre.

La proposition est-elle votée par le Conseil second saisi, la réforme est présentée au peuple.

Dans ce cas, la question : « Ya-t-il lieu à revision ? » , ne se pose pas d'une manière distincte, et le vote sur la proposition, quand il est négatif, n'est pas sans présenter une certaine ambiguïté : car il peut signifier qu'il n'y a pas lieu de reviser, ou qu'il n'y a pas lieu

d'accepter la proposition de réforme telle qu'elle est présentée.

Ce mode de revision s'applique aussi bien à la revision totale qu'à la revision partielle. Il a d'ailleurs servi aussi bien à la réforme générale de 1874 qu'à la modification de l'article 65 qui supprimait la peine de mort.

La proposition peut être votée par un Conseil ctrejetéc par l'autre : en ce cas la question est portée devant le peuple.

Quel est le caractère de cette intervention du Corps électoral? La plupart des auteurs l'envisagent comme une sorte de jugement du peuple en appel, plébiscite destiné à mettre fin à un conflit entre les Conseils.

M. Deploige considère cette disposition comme une marque de défiance à l'égard du Conseil des Etats, suspect, comme les cantons qu'il représente et qui ne sont pas consultés — le vote des cantons n'entre pas en compte dans les consultations sur l'opportunité d'une revision — « d'opposition systématique » aux propositions de réforme du Conseil national.

Mais la constitution, en mettant sur la même ligne, dans l'article 120, le vote par une seule des deux Chambres et l'initia tive de 50,000 citoyens, semble plutôt, comme le pense M. Borgeaud, faire du vote d'un des Conseils une sorte d'initiative parlementaire aboutissant à provoquer une votation populaire sur l'opportunité d'une revision. « Une décision suprême, dit à ce propos M. Borgeaud, destinée à trancher un différend entre les sections de l'Assemblée fédérale ne serait conforme à l'esprit de la constitution de 1848

que si elle était demandée, non pas seulement au peuple suisse, mais aux cantons. » Il ne faut pas en effet oublier qu'en dépit de l'unification progressive qu'elle subit et de la centralisation croissante qui en condense les éléments pour les cristalliser autour du Pouvoir fédéral, la Confédération helvétique n'est," suivant le mot de Montesquieu, qu'une société de sociétés.

Cette intervention du Corps électoral, suivant la remarque d'IIilty, ne se produit que s'il y a désaccord sur le principe môme de la revision. Si les deux Chambres, d'accord sur le principe de la revision, ne pouvaient parvenir à s'entendre sur les réformes à opérer ou sur le texte à substituer à la disposition en vigueur, un Conseil par exemple s 'obstinant à une rédaction et l'autre s'entêtantà une formule différente, la réforme serait non avenue ; il n'y aurait ni dissolution des Assemblées, ni consultation populaire. C'est un résultat, il faut l'avouer, quelque peu bizarre; car enfin si on consulte le peuple dès qu'une des deux Chambres est favorable à la revision, il semblerait bien plus naturel encore de le consulter sur une revision que les deux Chambres sont d'accord pour reconnaître nécessaire et qu'elles sont impuissantes à réaliser. Il y a là, semble-t-il, une inélégance constitutionnelle ; mais elle est sans portée pratique : une réforme, dont le principe a réuni la majorité dans les deux Conseils, réunira facilement les 50,000 signatures nécessaires pour provoquer la consultation nationale, et le peuple se trouvera amené à se prononcer.

Quoiqu'il en soit, si le peuple décide qu'il y a lieu à revision, les deux Chambres sont dissoutes de plein

droit et ce sont deux Conseils nouveaux qui préparent un projet de revision.

Le projet, préparé par les Chambres, est alors présenté au peuple.

Le projet, présenté au peuple, qu'il le soit à la suite de Taccord des deux Chambres ou d'un désaccord tranché par le peuple en faveur de l'opportunité de la revision, ne devient partie intégrante de la constitution que s'il réunit la majorité des citoyens et la majorité des cantons. C'est le vote de la majorité des citoyens qui détermine le vote du canton et, pour les cantons scindés, chaque demi-canton forme une unité fractionnaire.

La réforme peut partir, non de l'Assemblée fédérale, Réformes mais du peuple, et procéder, non des Conseils, mais des citoyens.

La constitution de 1874 admettait déjà que si 50000 citoyens, investis du droit de vote, demandaient la revision, la question : « Y a-t-il lieu à revision? » devait être soumise à une votation populaire. Si la majorité se prononçait pour la revision, il y avait renouvellement des deux Conseils, et les Assemblées rajeunies travaillaient à la revision; en un mot, tout se passait comme au cas de désaccord des deux Conseils.

Mais le refus d'admettre l'emploi de cette procédure pour la réalisation d'une réforme partielle amena à élargir le champ d'action de l'initiative populaire. Tel fut l'objet de la réforme de 1891, dont la portée a été précisée par la loi du 27 janvier 1892.

Il faut distinguer la revision totale et la revision partielle.

Révision totale.

Révision partielle.

Vœu général.

Lorsqu'une pétition signée de 50000 électeurs, c'est ce qu'on appelle «l'initiative plurale », et ce n'est, en réalité, qu'une provocation d'initiative, — réclame la revision totale, l'Assemblée fédérale doit poser la question au peuple. Si la majorité des votants se prononce pour la revision, les deux Chambres sontrenou velées et élaborent un projet de revision totale. Ce projet est soumis au peuple; s'il le rejette, la revision avorte. « Il pourrait arriver, dit Hilty, que le peuple ayant d'ailleurs demandé et voté une revision totale, on ne parvint pas néanmoins à en trouver la formule. » L'hypothèse est de nature à se réaliser moins rarement qu'on ne le supposerait : les citoyens peuvent être mécontents de la constitution pour des raisons différentes et parfois opposées; de plus, comme le rappelle M. Deploige, « grâce à la division arbitraire des circonscriptions électorales, il arrive très souvent que l'opinion de la majorité des élus ne reflète pas l'opinion de la majorité des électeurs. » Aussi peut-il se trouver que les électeurs se prononcent presque unanimement pour la revision, et que la réforme qui réunit la majorité dans les Chambres ne réussisse pas à les satisfaire.

La demande de revision partielle peut se présenter sous deux formes : sous forme de vœu général et sous forme de projet rédigé.

Elle peut se présenter « sous forme de vœu général » réclamant « l'adoption, l'abrogation, ou la modification d'articles déterminés de la constitution fédérale ».

Si ce vœu réunit les signatures de 50000 électeurs, les Conseils doivent en délibérer dans le délai d'un

an; s'ils y adhèrent, ils élaborent un projet qui est soumis au peuple, comme s'il avait pris naissance dans le sein des Assemblées, et qui doit réunir, pour devenir partie intégrante de la constitution, la double majorité des citoyens et des cantons.

S'ils le repoussent, ou s'ils ne peuvent arriver à élaborer un projet dans le délai d'un an, ou bien enfin, s'ils laissent passer le délai d'un an sans en délibérer, la question de la revision partielle est soumise à la votation populaire par le Conseil fédéral.

Si le peuple se prononce pour la revision, « l'Assemblée fédérale procède, sans retard, à la revision dans le sens de la décision populaire ». Le projet qu'il élabore est alors soumis au peuple; mais il ne devient partie intégrante de la constitution que s'il réunit la double majorité des citoyens et des cantons.

La demande de revision partielle peut aussi se projet rédigé présenter sous la forme d'un projet rédigé d'un texte nouveau complètement libellé. C'est ce qu'on appelle aussi « l'initiative formulée ».

Si ce projet réunit les signatures de 50 000 électeurs, les Conseils doivent en délibérer dans le délai d'un an.

S'ils acceptent le projet ou « s'ils n'arrivent pas à prendre une décision concordante », c'est-à-dire s'il y a divergence entre les deux Conseils, le projet, est soumis au peuple, et il ne devient partie intégrante de la constitution que s'il réunit la double majorité des citoyens et des cantons.

Si les Conseils repoussent le projetais peuvent, soit présenter une proposition de rejet, soit présenter un contre-projet.

S'ils se bornent à proposer le rejet, le peuple est appelé à se prononcer par oui ou par non sur les articles rédigés.

Voici, comme exemple, le texte complet de l'arrêté fédéral du 28 juin 1894 qui soumettait à la votation populaire la proposition d'attribution d'une partie des douanes ou péages aux cantons, si fameuse sous le sobriquet de Beulezug.

« L'Assemblée fédérale de la Confédération Suisse,

« Vu la demande d'initiative, revêtue de 67,828 signatures déposée à la Chancellerie fédérale le8 avril 1894 et ayant pour objet d'introduire dans la constitution fédérale un article 50 bis ainsi conçu :

« La Confédération doit payer aux cantons, chaque « année, sur le produit des péages, deux francs par « tête d'habitant, en prenant pour base le chiffre de c< la population de résidence ordinaire établi par le »< dernier recensement fédéral. Cette disposition « constitutionnelle entre pour la première fois en « vigueur pour 1895. »

« Vu les rapports du Conseil fédéral du 18 mai et 15 juin 1894;

« Vu les articles 8 et 10 de la loi du 27 janvier 1892 concernant le mode de procéder pour les demandes d'initiative populaire et les votations relatives à la revision de la constitution fédérale.

« Arrête:

« 1° La demande d'initiative tendant à faire répartir entre les cantons une partie des recettes des douanes sera soumise à la votation du peuple suisse et des cantons.

« 2° L'Assemblée fédérale en propose le rejet.

« Le Conseil fédéral est chargé de prendre les mesures nécessaires en vue de la votation. »

Si les Conseils présentent un contre-projet, les deux questions suivantes sont soumises au peuple :

« Voulez-vous accepter le projet de revision issu de l'initiative populaire? »

« Voulez-vous accepter le projet élaboré parl'Assemblée fédérale? »

« Les bulletins qui ne répondent par un oui ou par un non qu'à Tune ou à l'autre des questions posées ou qui répondent non aux deux questions, sont valables. Sont nuls ceux qui répondent affirmativement aux deux questions. »

L'article 15 de la loi du 27 janvier 1892 prévoit le cas où « plusieurs demandes d'initiative populaire concernant la même question constitutionnelle » auraient été déposées à la Chancellerie fédérale. Il décide que l'Assemblée fédérale devra d'abord traiter et soumettre à la votation populaire celle qui aura été déposée en premier lieu. Les autres demandes « seront successivement liquidées dans l'ordre où elles auront été déposées. »

Le Conseil fédéral et le Conseil des Etats avaient proposé d'appliquer le môme système au contre-projet élaboré par l'Assemblée fédérale, et d'en faire l'objet d'une votation distincte. Rien n'était plus logique; car il peut arriver avec la double votation que ni le projet ni le contre-projet ne réunisse la majorité, alors que, l'un étant rejeté, ceux qui l'avaient soutenu auraient pu se reporter sur l'autre et en assurer le

succès. Mais, par un amour de la simplicité qu'Hilty trouve, non sans raison, excessif, le Conseil national repoussa la double votation et finit par faire prévaloir le texte qu'il avait adopté.

Il peut arriver enfin que les Chambres, ou bien ne parviennent pas, dans le délai d'un an, à élaborer un contre-projet, ou même négligent de délibérer sur le projet. Le Conseil fédéral doit alors présenter le projet au peuple, et, s'il réunit la double majorité des citoyens etdes cantons, il devient partie intégrante de la constitution sans avoir passé par la filière des Assemblées.

M. Borgeaud a critiqué le système consacré par la loi du 27 janvier 1802 et emprunté à la constitution zurichoise. Il lui a reproché de confondre l'initiative plurale ou provocation à la revision, et ce qu'il appelle l'initiative plébiscitaire ou proposition de réforme. « En admettant le projet rédigé, dit-il, on transporte d'un sujet à un autre l'exercice du droit qu'on veut régler. La « motion » l'attribue au peuple. Le « projet » l'attribue à celui ou à ceux qui rédigent ou appuient la proposition. » Si cette objection peut être discutable, il est certain du moins que le vole sur la question « Ya-t-illieu à revision? » qui est en quelque sorte l'épreuve d'admissibilité des initiatives populaires se trouve en matière de demande de revision partielle par projet rédigé complètement supprimé. On risque ainsi de voir passer dans la loi fondamentale des dispositions insuffisamment étudiées ou imparfaitement libellées. L'inconvénient est d'autant plus sérieux que « cette forme de proposition d'un projet formulé, qui, seul, garantit contre des lenteurs

d'exécution volontaires ou involontaires, » est naturellement, comme le fait observer Hilty, le mode favori des initiatives populaires.

Les Pouvoirs publics ont si bien senti le danger, qu'ils ont tenté de le pallier. En 1894, à propos de Tinitiative relative au droit du travail, les Chambres fédérales ont décidé que toutes les fois qu'une demande d'initiative populaire revêtue du nombre voulu de signatures parviendrait au Conseil fédéral, il devrait faire un rapport et des propositions au point de vue tant de la forme que du fond. Ce rapport et ces propositions peuvent, soit accompagner la demande d'initiative quand le Conseil la dépose sur le bureau des Chambres, soit faire l'objet d'un message spécial. Tel est le mode, ou plutôt l'ensemble des modes de revision constitutionnelle, en vigueur dans la Confédération suisse. On ne peut disconvenir que ces procédés ne soient, comme l'a dit Hilty, singulièrement compliqués.

Le mode normal et simple, la réforme par les Assemblées saisies, soit par le Gouvernement ou un de leurs membres, soit par un vote populaire, cède, semble-t-il, de plus en plus, la place à la réforme non seulement provoquée, mais immédiatement réalisée par le peuple.

Depuis 1891 les réformes constitutionnelles se Bétonnes eoniti-

. tattonneUes

sont multipliées. depuis mi.

Trois mois à peine après le remaniement du chapitre III de la constitution, l'Assemblée fédérale adoptait une modification à l'article 39 : elle se rangeait au système du monopole des billets de banque, préco-

nisé onze ans auparavant par le conseiller fédéral Joos. et qui avait, par l'initiative qu'elle avait mise en mouvement, abouti au rejet de la revision totale. Cette modiGcation fut sanctionnée à une forte majorité. Cependant le peuple n'avait pas été plus tôt armé de cet instrument de perfectionnement que Ton appelle l'initiative populaire que les novateurs cherché-, rent à en faire usage pour introduire des réformes de tout ordre et de toute nature.

On proposa l'élection du Conseil fédéral par le peuple, la représentation proportionnelle dans le Conseil national, mais aucune de ces propositions n'abou- • lit. Le premier exercice du nouveau droit civique eut un objet intime. Les cantons d'Argovie et de Berne avaient interdit, sous prétexte de cruauté, le mode rituel d'abattre le bétail en usaçe chez les Israélites. En décembre 1801, l'Assemblée fédérale s'était prononcée, au nom des franchises religieuses, pour la liberté de l'abalage. C'est à la proscription de l'abatage more juJaico que s'appliqua la première initiative constitutionnelle. Le 20 août 1803. un article 25 bis ainsi conçu : ** II est expressément interdit de saigner les animaux de boucherie sans les avoir étourdis préalablement ; cette disposition s'applique à tout mode d'abatage et à toute espèce de bétail » fut soumis au vote populaire. 191,527 voix et onze cantons et demi se prononcèrent pour la proposition, 127, lïM et dix cantons et demi contre : le nouveau texte prit place dans la loi fondamentale, La modicité de l'objet répondait pou à l'ampleur du mécanisme et l'on ne peut s'empêcher de se rappeler la montagne accou-

chant d'une souris ou le Sénat délibérant sur la sauce d'un turbot quand on voit le peuple se réunir en ses comices pour réglementer les abattoirs.

De 1894 à 1905 il y a eu quinze votations populaires ayant un objet constitutionnel. Neuf ont été provoquées par des propositions de l'Assemblée fédérale, six par des initiatives populaires : toutes les initiatives ont été repoussées et six seulement des propositions des Conseils ont trouvé grâce devant le peuple.

Des mesures présentées par l'Assemblée fédérale, le peuple a repoussé, en 1895, le monopole des allumettes et l'organisation de l'armée, et, en 1903, le droit pour la Confédération de régler la vente au détail des spiritueux. Il a accepté, par deux votes du 21 juillet 1897, l'attribution à la Confédération, d'un côté de la surveillance des forêts et des endiguements, de l'autre de la police sanitaire des denrées alimentaires, et des ustensiles de ménage ; par deux votes du 13 novembre 1898, l'unification des droils civil et pénal; par un vote du 28 novembre 1902, la subvention fédérale à l'école primaire publique ; enfin, par un vote du 10 janvier 1905, le droit pour la Confédération de légiférer sur la protection des brevets chimiques.

Les initiatives avaient des objets de deux ordres très distincts : les trois premières étaient surtout sociales et fédérales ; c'était la faculté pour la Confédération d'édicter pour les métiers des prescriptions uniformes ; c'était le droit au travail qui n'avait réuni le nombre de signatures exigé quegrAce à l'appoint de « bourgeois complaisants », dit Droz, curieux de voir

21 i LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE.

un scrutin sur la question, et qui ne recueillit qu'un nombre très restreint de suffrages; c'était enfin ce qu'on a appelé le Beutezug.

Le Beutezug (pillage, course au butin) « ainsi appelé, dit Droz, en souvenir des expéditions des bandes armées qui dans les siècles passés traversaient les Alpes pour aller ravager l'Italie », était, en dépit du sobriquet belliqueux qu'on lui avait donné, une simple mesure financière, l'attribution aux cantons d'une partie du produit des douanes.

En réalité la question se posait entre le parti unitaire et le parti cantonal. C'est ce qui explique que Droz considérât le jour du scrutin comme « une des dates les plus solennelles de l'histoire suisse contemporaine. » La proposition essentiellement cantonaliste avait pour promoteur le chef du parti conservateur populaire bernois, rédacteur en chef de la Volks Zeitung d'Herzogenbuchsee, Ulrich Dûrrenmatt. Elle fut soutenue par tous les partis fédéralistes, c'est-à-dire hostiles à la centralisation, partisans de franchises cantonales, démagogues, conservateurs protestants et droite catholique : mais de notables conservateurs catholiques, tels que le Landamman Keel et Gebhard Leetz Muller, la combattirent énergiquement. Elle fut repoussée à une très forte majorité.

Les trois autres initiatives avaient un objet tout différent. Une s'agissait pas en effet d'attribuer certains droits à la Confédération, aux cantons ou aux citoyens ; il s'agissait de remanier l'organisation des pouvoirs fédéraux, d'introduire, soit la représentation proportionnelle dans l'élection au Conseil national, soit

le suffrage universel dansl'élection du Conseil fédéral, ou enfin de substituer à la proportionnalité au chiffre de la population entière la proportionnalité au chiffre de la population suisse dans la répartition des sièges au Conseil national.

Une autre réforme est actuellement en voie de réalisation, c'est la revision de ce qu'on appelle « les articles militaires », c'est-à-dire les dispositions de la constitution qui posent les règles fondamentales de l'assujettissement au service et de l'organisation de l'armée. Une revision en avait déjà été proposée; mais, comme nous l'avons vu, elle avait échoué à la votation populaire du 5 novembre 1895.

Le département Militaire a remis en 1904 la réorganisation générale de l'armée à « l'ordre du jour de la nation et non pas des Chambres, » dit M. Charles Malo. «La grande affaire, en effet, ajoute-t-il, est moins de rallier les Assemblées fédérales à la réforme projetée que de faire accepter celle-ci par le peuple suisse en lui en démontrant la nécessité et les avantages ; car c'est à luiquerevientjComme on sait, le dernier mot, et, faute de l'avoir dûment éclairé, faute plutôt d'avoir tenu un compte suffisant de ses intérêts, ou, en tout cas, de ses préférences, on a déjà vu rejeter par lui des projets de réorganisation militaire pourtant fort étudiés, notamment celui de 1 895. » Aussi le Gouvernementa-t-il fait imprimer l'avant-projet en allemand et en français à un nombre considérable d'exemplaires et l'a-t-il fait distribuer gratuitement, « sinon à tout le monde, du moins à tous ceux que la matière intéressait et qui voulaient le bien connaître. »

Tels sont les résultats du système de révision constitutionnelle admis par la Confédération suisse. Il esl à remarquer que l'initiative populaire qu'il comporte, le droit pour un citoyen de formuler un amendement à la loi fondamentale, puis, s'il réunit un nombre suffisant de signatures en faveur de sa proposition, de la soumettre aux suffrages des citoyens et des cantons, enfin, s'il lui rallie la double majorité des électeurs cl des votants, d'en faire une disposition de la constitution fédérale, ce droit n'existe pas en matière législative. Avant que « l'initiative formulée » n'existât en matière constitutionnelle, M. Zemp, en 1884, avait proposé, mais en vain, d'introduire l'initiative en matière législative. Le Grand Conseil de Soleure, faisant usage de l'initiative que la constitution fédérale accorde aux cantons, a demandé, le 9 juillet 1904, l'introduction, dans la constitution fédérale, du « principe de l'initiative populaire en matière de législation » et le Conseil fédéral, dans son rapport de gestion pour l'année 1904, annonce qu'il a mis la question à l'étude.

En réalité, depuis 1891, l'absence de l'initiative en fait de loi est sans importance; car, comme, en fait de constitution, elle est sans limites, tout citoyen peut proposer de grossir la constitution de dispositions d'ordre plutôt législatif ou même réglementaire. Il suffit, pour que le projet doive être soumis au peuple, qu'il se présente comme disposition constitutionnelle. Dès que la proposition a été coulée dans ce moule, le peuple acquiert les vastes pouvoirs du Parlement britannique qui peut tout, sauf faire d'un

homme une femme. « A cette seule condition, — de revêtir la motion du caractère d'un amendement constitutionnel, — dit M. Georges Renard, le peuple peut s'ériger en autorité non seulement constituante et législative , mais administrative et judiciaire. Il peut modifier son Code civil et son Code pénal. Il devient le maître de ses représentants : il les tient à sa merci ; il est libre à n'importe quel moment de les renvoyer chez eux, de faire ses lois contre eux et sans eux; il pourrait à la rigueur déclarer les Chambres inutiles : il a une arme qui lui permet, s'il le veul, d'opérer pacifiquement et légalement une révolution politique et môme sociale. » « Il peut, dit Henri Mayor, naturaliser des étrangers, amnistier des condamnés, contracter des emprunts, convertir la dette, accorder des subventions, conclure des traités, les dénoncer, déclarer la guerre, faire la paix, instituer un tarif douanier, supprimer les impôts, prononcer un jugement, casser une sentence. »

Un pareil pouvoir remis aux masses populaires n'a pas laissé de soulever quelques appréhensions.

Lorsque, en 1884, M. Zemp proposa l'initiative législative, M. Carteret n'hésita pas à traiter l'initiative de « dynamite législative » et « les droits du peuple », de « ferblanterie démocratique. »

M . Borgeaud , précisant la pensée, un peu vague sous sa forme pittoresque, du fougueux Genevois, reproche à l'initiative d'accroître la puissance déjà trop grande des agitateurs sans mandat et des journaux, préconisant des mesures qu'ils n'auront pas à appliquer et dont ils n'auront pas à« répondre, de constituer en un

mot un bouillon de culture trop favorable aux germes démagogiques.

Ces plébiscites encourent les reproches qu'on adressait aux sénatus-consultes du Second Empire : avec eux, la revision fonctionne à jet continu.

« L'initiative, dit Hilty, l'initiative est une épéc à double tranchant et il serait difficile de prévoir qui en sentira le premier les atteintes. Selon nous, le moment arrivera assez vite, — bien qu'aucun programme politique n'en parle maintenant — où Ton sera fatigué de ces revisions partielles qui serontquasi perpétuelles, et où l'on tâchera de trouver, dans quelque combinaison de revision totale, le repos, qui est un besoin essentiel des peuples comme des individus.

« Ce qui est non moins clair, c'est que nous touchons en Suisse avec cette loi sur l'initiative aux véritables bornes de la démocratie naturelle et utile pour le bien public d'une République. »

« Tant que notre Confédération, dit-il encore, posséda le système représentatif pur avec deux Chambres (1848-1874) elle fut dans son genre un État tout moderne constitué sur des bases théoriques. Ce n'est que depuis l'extension du droit de vote du peuple dans les cantons et la Confédération qu'elle retourne àsesorigines historiques, et, si l'on poussait ce système jusqu'à son développement extrême par l'institution du référendum obligatoire (qui n'existe pas encore pour la Confédération elle-même), on aboutirait probablement par là au rétablissement de l'antique Diète. »

M. Droz, tout en augurant un avenir différent n'est pas plus rassuré que M. Hilty.

11 entrevoit le moment où la représentation proportionnelle au Conseil national, l'élection du Conseil fédéral par le peuple, prendront place dans la constitution grossie et surchargée, grâce à l'initiative, de dispositions législatives et réglementaires. Il aperçoit les organes simplifiés de la démocratie future : « une Commission parlementaire ou Chambre unique pour proposer les lois, — et encore pas toutes, car chaque groupe parlementaire doit avoir aussi ce droit, — le peuple pour les voter, un pouvoir exécutif élu pour les appliquer ». « Après quoi, dit-il, la démocratie n'aura certainement pas épuisé la liste de ses revendications. Peut-on prévoir que, lasse d'exercer tant de compétences, elle s'en dépouillera elle-même par esprit de sagesse, ou s'en laissera dépouiller par une dictature née de l'excès du gouvernement des masses? Comme tout change ici-bas, c'est une contingence parfaitement admissible. Seulement rien ne permet de calculer la durée de cette évolution, ni d'en prévoir l'issue. Si donc on doit reconnaître comme un fait constant que la démocratie est en voie de progrès gigantesques et rapides, il faut constater qu'elle est encore bien hésitante, bien incohérente du moins, dans l'usage qu'elle fait de son pouvoir. »

La crainte de la dictature n'est pas sans préoccuper les amis de la démocratie.

Sclopis, l'historien de la législation italienne, a remarqué que les foules ne peuvent agir qu'en s'incarnant, pour ainsi dire, dans un être qui symbolise, résume, personnifie leurs aspirations. « Au premier coupd'œil,dit-il,iln'yariendesi fort et de si puissant

que tout le monde ; au fond, il n'y a rien de si faible. Cette masse ne saitni penser ni agir. Elle ne le faitque si un grand homme lui prête son âme et son génie. »

Or M. Na ville n'a pas craint d'écrire : « Les germes du césarisme existent en Suisse comme ailleurs, et, dans certaines circonstances, ils se sont développés d'une manière assez apparente. Si quelqu'un parlait de l'époque où M. Druey régnait dans le canton de Vaud et où M. James Fazy régnait à Genève, il emploierait, pour désigner le pouvoir dont jouissaient ces deux hommes, une expression quine s'éloignerait pas beaucoup de l'exactitude. »

En revanche l'initiative a soulevé l'enthousiasme des écrivains démocrates. Ils font observer que, si, selon Summer Maine, « la démocratie n'est qu'une forme spéciale de Gouvernement », en législation pure, comme le reconnaît M. Signorel, le Gouvernement direct par le peuple est l'idéal, que, ainsi qu'on l'a dit, la démocratie, comme la lance d'Achille, guérit les maux qu'elle fait, que, suivant le mot de Tocqueville, « l'extrême démocratie prévient les dangers de la démocratie », que la distinction de la constitution et de la loi, ignorée d'ailleurs dans le Gouvernement britannique, ce modèle du régime parlementaire, est purement scolastique. « La Suisse, dit M. Georges Renard, a fait un pas immense vers cette législation directe qui, pendant notre seconde République, fut préconisée par un allemand d'origine française, Rittinghausen, et par le disciple de Fourier, Victor Considérant. L'ulopie d'alors a pris corps en moins d'un demi-siècle. »

L'initiative constitutionnelle n'est pas inconnue hors de Suisse. Aux Etats-Unis, si elle est étrangère à la Confédération où les amendements à l'acte du 17 septembre 1787 sont ratifiés non par le peuple, mais par les Législatures et les Conventions, on la rencontre dès l'origine dans certains Étals, introduite d'ailleurs plutôt comme une condition pour restreindre que comme un moyen de provoquer la revision. La constitution de la Géorgie, adoptée en 1777, portait en effet : « Aucun changement ne sera apporté à cette constitution s'il n'y a pétition de la majorité des comtés, et si les pétitions de chaque comté ne sont pas signées par la majorité des électeurs de chaque comté de cet Etat ; l'Assemblée ordonnera alors qu'une Convention soit convoquée pour cet objet en spécifiant les changements à apporter conformément aux pétitions adressées, comme il est indiqué ci-dessus, par la majorité des comtés. » Un jurisconsulte, Merrill, proposa, en 1837, à la Convention pensylvanienne, qu'une revision ne fût possible, que si un vingtième des votants de la dernière élection du Gouverneur, soit 10,000 citoyens environ, ne l'avaient réclamée.

Si ce sont les Législatures qui opèrent les revisions partielles, ce sont des Conventions, Assemblées constituantes spéciales, qui procèdent aux revisions totales. Si elle estime qu'il y a lieu à une réforme générale, la Législature pose aux électeurs la question : « Y a-t-il lieu de réunir une Convention ?» La constitution de New- York de 1846 oblige même à poser tous les vingt ans cette question au peuple.

Celle constitution soumet, comme la constitution suisse, toutes les modifications constitutionnelles générales ou spéciales opérées par Convention ou Législature à la sanction du peuple. Elle a, dit M.Borgeaud, « donné la formule définitive de la théorie américaine ». Aujourd'hui, dans tous les Etats, sauf le Delaware, les changements constitutionnels sont soumis au vote populaire ; si les ordonnances de Sécession des Etats séparatistes ne furent pas en général soumises au peuple, tous les bills de reconstruction des Etats Sudistes leur imposèrent la ratification populaire des constitutions.

Enfin, les États de l'Union semblent, comme la Suisse, disposés à grossir leurs constitutions de règles législatives, pour mettre certains principes à l'abri des caprices des représentants. Aussi quelques constitutions, comme le remarque Oberholtzer, ontelles triplé, et même quintuplé d'étendue. Celle de Pensylvanie qui avait 8 pages en 1776 en a 25 en 1873, celle de Virginie qui en avait 4 en 1773 en a 21 en 1870. De la sorte, comme le faisait observer un publiciste américain, Moffet, il n'y a plus de constitution , mais deux classes de lois : les importantes édictées par le peuple, les secondaires édictées pan la Législature; et la confusion de la constitution et de la loi est d'autant plus facile que certaines lois, nous l'avons vu, sont soumises à un référendum obligatoire.

La nouvelle Fédération australienne a adopté, pour la sanction de la constitution et des modifications qui y seront apportées, le système suisse. L'acte fondamental et les amendements doivent être approu-

vés par la majorité des électeurs de la Fédération et la majorité des électeurs dans la majorité des États.

M. Jaurès a rêvé d'appliquer à la France les institutions de la Suisse.

« Par le droit d'initiative, écrit-il, et par le référendum, le suffrage universel devra être appelé à se prononcer sur les questions les plus graves. Il y aura contrepoids aux volontés arbitraires des délégués sans que la souveraineté nationale soit atteinte ; et l'éducation politique du peuple, appelé h, résoudre les grands problèmes, progressera vite. »

La question, on le voit, se pose dans les deux mondes. Au fond, la lutte est entre les partisans de la démocratie, sinon absolument directe, du moins, comme l'appelle M. Esmein, « scmi représentative », et les partisans de la démocratie représentative. L'avenir seul peut montrer si l'intervention, même limitée, du peuple ne finira pas par briser « cette magnifique pièce d'horlogerie » que, suivant la pittoresque expression d'un diplomate anglais, constitue l'organisation politique de la Confédération helvétique ou bien si, comme le prophétisait Victor Hugo,

La Suisse dans l'histoire aura le dernier mot.

51 Octobre 190G.

INDEX ALPHABÉTIQUE

Amnistie (droit d'). — A qui il

appartient 45

Archiviste — Durée des fonctions 58

— Incompatibilités 58

— Mode de nomination ... 58 Arrangements diplomatiques.

— Qui peut les conclure. 39 Assemblée fédérale. — Bureau 101

— Commissions 103

— Composition 100

— Dénomination 100

— Fonctions 100

— Règlement 101

— Séances 102

— Siège 102

Assemblée nationale. Vo\. Assemblée fédérale.

Assises fédérales. — Arrondissements 121

— Organisation 121

— Sessions 131

— Siège 121

Budget. — Vote 8'»

Cabinet. Voy. Conseil fédéral.

Chambre basse. — Impropriété de celle expression appliquée aux Conseils. 88

Chambre des députés. Voy.

Conseil national.

Chambre fédérale. Voy. Conseil des Etats.

Chambre halte. — Impropriété de cette expression appliquée aux Conseils. 88

Chambre unitaire. Vov. Con-

seil national.

Chambres. Voy. Conseils.

Chancelier. — Auxiliaires. . 58

— Caractère 56

— Dénomination 56

— Durée des fonctions ... 56

— Élection 57

— Fonctions 57

— Incompatibilités ....". 56

— Remplacement 58

— Responsabilité 57

— Suppléants 58

— Traitement 57

Comité secret. Vov. Conseils.

Commissions mixtes. Voy.Coaseils.

Congés. Voy. Conseil fédéral, Conseil 8.

Congrès. Voy. Assemblée fédérale.

Conseil de cabinet. Voy. Conseil fédéral.

Conseil des États. — Bureau. 68

— Caractère 8y

— Composition IK)

— Durée des pouvoirs. . . . *.»2

— Mode d'élection ...... !>l

— Mode de renouvellement. . 1)2

— Organisation 1M

— Rang 81»

— Traitement 67

Conseil fkdéral. — Bureau. . 32

— Caractère 16

— Compte rendu îles séances. 32

— Conflits de compétence . . 138

— Congés 32

INDEX ALPHABÉTIQUE

Conseil kédébal. — Dénomination 26

— Durée des pouvoirs ... 54

— Élection 29

— Éligibilité 28

— Fonctions administratives. 46

— — contentieuses. . 48

— — diplomatiques . 3G

— — executives ... 42

— — iinancières. . . 42

— — judiciaires. . . 51

— — législatives . . 33

— Incompatibilités 30

— Organisation 26

— Président 4

— Quorum 32

— Réélection 54

— Responsabilité 53

— Réunion 32

— Rôle constitutionnel. ... 16

— Séances 32

— Siège 31

— Traitement 31

— Vice-président 10

Conseil des ministres. Yoy.

Conseil fédéral.

Conseil national. — Caractère 93

— Composition 93

— Durée des pouvoirs. . . . 99

— Élection 94

— Élections partielles. ... 06

— Électoral 95

— Éligibilité 60

— Incompatibilités 64

— Mode de renouvellement. . 99

— Mode de vote 95

— Organisation 99

— Traitement 07

Conseils.— Bureaux. . . . 68

— Commissions G9

— Commissions mixtes. ... 103

— Compte rendu des débals. 78

— Congés 74

— Costume 75

— Dissolution en cas de revi-

, sion 202, 203 204

— Élections partielles .... 66

— Fonctions contentieuses. . 27

— — diplomatiques. 36 87

— — executives . . 44 87

— — financières ... 84

— — judiciaires ... 88

— — législatives. 33 80

Conseils. — Immunités lemenlaires . . .

— Incompatibilités . .

— Inéligibililés ....

— Langues officielles .

— Prorogation ....

— Quorum

par-

— Règlement

— Renouvellement sur de-

mande du peuple pro-

— — repoussé . . .

— Réunion plénière

— Séances

— Serment

— Sessions

— Siège ". . . .

— Vérification des pouvoirs .

Constitution. — Première soumise au peuple ....

— Seconde soumise au peu-

ple

— Amendements depuis 1874

(Tableau)

— Interprétation

— Réforme d'après la con-

stitution de 1848.

— — d'après la con-

stitution de 1874.

— — d'après la revi-

sion de 1891 :

— Par les Assemblées :

— Initiative

— Proposition

— Sanction

— Par le peuple :

— Totale :

— Initiative

— Proposition

— Sanction

— Partielle :

— Vœu général :

— Initiative

— Proposition

— Sanction

— Projet rédigé:

— Initiative

— Proposition

— Sanction

Cour fédérale des comptes. — Projet d'établissement. .

Cour souveraine. Voy. Tribunal fédéral.