AVANT-PROPOS

Si Pexistence de deux formes de gouvernement, la République et la Monarchie, a été de tout temps reconnue, les publicistes modernes distinguent dans la République trois régimes différents :

Le régime républicain représentatif où le peuple exerce le pouvoir par délégués, mais où Gouvernement et Assemblées sont respectivement indépendants: tel est le régime dont la constitution des Etats- Unis nous offre le modèle.

Le régime républicain parlementaire où le peuple exerce le pouvoir par délégués, mais où Gouverne-, ment et Assemblées sont solidarisés par un Cabinet que nomme le chef du Pouvoir exécutif et qui est responsable devant les Chambres : tel est le régime actuel de la France.

Le régime républicain démocratique où le peuple exerce par lui-même, et rçôtt pat délégués,; une part des fonctions du Gouvernement ou* dès Assemblées: tel est le régime de la Confôdèi&trocn suisse.

Nous avons, dans un précédent -ouvrage, étudié le régime républicain parlemëhtâîteyriotis voudrions aujourd'hui étudier le régime républicain démocratique dans le seul exemplaire qui en existe et que nous offre la Suisse.

S'il est assez délicat de tracer la ligne de démar-

il AVANT-PROPOS.

cation entre le régime parlementaire et le régime représentatif, il semble plus facile de caractériser le régime démocratique. La séparation est cependant moins nette qu'elle ne le paraît au premier abord.

Sans doute, entre la République suisse, où le peuple peut statuer sur les lois, au moyen du référendum, et la République française, où il n'a aucune participation au pouvoir législatif, le contraste est absolu ; mais cette opposition s'atténue singulièrement si l'on parcourt la gamme des constitutions. Au Chili, par exemple, le Président est élu par le peuple; il en est de même aux Etats-Unis. Cependant le Chili est incontestablement une République parlementaire, et les Etats-Unis sont une République représentative. C'est que l'élection du chef de l'État par le peuple ne suffit pas à imprimer à l'ensemble du régime le caractère démocratique. Ce caractère ne saurait résulter que de l'intervention directe du peuple dans des domaines considérés comme réservés à ses représentants, dans l'exercice du pouvoir législatif ou du pouvoir exécutif.

Or, un seul Etat, la Confédération suisse, a jusqu'ici adjuis* jseite interyentàpj^directe.

On serâtf :{teùt;êtr&" -tettt& # fle rechercher d'autres spécimens dtf'Végifiwj'dàfnjpcratique dans les constitutions de ces',K£f>utiîig<jçs pn miniature qui se perpétuent au fonflide^iiélqùe» vallées des Pyrénées ou des Apennins, dans la République d'Andorre et dans la République de San Marin; mais une semblable recherche serait vaine; ni l'une ni l'autre de ces doyennes des républiques européennes ne présente

AVANT-PROPOS. m

un caractère démocratique. La République d'Andorre est une République représentative. Le Conseil général qui gouverne la vallée est composé des consuls des paroisses et de deux délégués par paroisses. Quant à l'illustrissime « repubblichelta » de San Marin, elle était demeurée, jusqu'à ces derniers temps, le seul exemplaire qui subsistât d'une constitution aristocratique. Le pouvoir y était, comme jadis à Venise, aux mains d'une oligarchie, le « Conseil prince *, composé pour un tiers de nobles, pour un tiers de bourgeois, pour un tiers de paysans propriétaires. Le titre de conseiller était héréditaire dans les soixante familles qui en étaient investies. Quand une d'elles venait à s'éteindre, les cinquante-neuf autres se réunissaient pour choisir la famille nouvelle qui devait combler le vide. C'était, on le voit, une pairie héréditaire plus large que celle d'Angleterre, puisqu'elle avait des bourgeois et des paysans à côté des nobles, plus autonome encore, puisque c'était par cooptation qu'elle se complétait. Ce raccourci de République vient de modifier sa constitution et désormais le Conseil prince n'est plus qu'une Assemblée représentative dont les membres sont nommés par le suffrage de tous les chefs de famille et sont renouvelés par tiers tous les trois ans.

Une autre raison mettrait pour ainsi dire hors de concours Andorre et San Marin. Dans l'étude des formes politiques à laquelle nous nous livrons, nous nous bornons aux Etals souverains. Or Andorre et San Marin n'ont pas même cette souveraineté « fictive » que leur accorde un publicisle suisse. Ce sont des Etats dépendants. Andorre est placée sous la suzerai-

iv AVANT-PROPOS.

neté de l'évêque de la Seu et du Président de la République française, héritier des anciens comtes de Foix, et leur paie un tribut. San Marin est placée sous la protection spéciale de la maison de Savoie et reçoit une subvention de l'Italie.

Ni Andorre ni San Marin ne présentent donc une organisation démocratique, au sens du moins que l'on donne aujourd'hui à ce mot : car cette expression ne couvre plus ce qu'elle couvrait, non seulement aux temps antiques où le démos n'était que l'ensemble des citoyens de race, étroite oligarchie de caste, mais même à une époque plus récente. En effet, suivant la juste remarque de M. Numa Droz, le mot démocratie a changé de signification au cours du xix e siècle. En 1848 il désignait simplement un régime représentatif où le droit de suffrage reposait sur des bases assez étendues. Ce n'est que dans le dernier quart du xix e siècle qu'il a pris le sens où on l'emploie communément aujourd'hui, de régime comportant une action directe du peuple.

Cette application nouvelle d'une expression consacrée n'est pas sans inconvénient: le mot démocratie opposé à celui d'aristocratie, dans le sens classique des termes, signifie l'influence de la masse ou d'une grande partie des citoyens dans les affaires publiques : en ce sens une République parlementaire ou représentative pourra être aristocratique ou démocratique, selon qu'elle restreindra le droit électoral aux grands et aux riches, ou qu'elle l'étendra aux classes populaires. Inversement, on comprendrait qu'une République pût être à la fois aristocratique et démo-

AVANT-PROPOS. v

cra tique, si, comme autrefois Venise, réservant les droits politiques aux grands et aux nobles, elle donnait à ceux qui en étaient investis une influence directe sur la législation.

Le mot démocratique est donc mal choisi, et si Ton en était à créer une nomenclature politique, on devrait lui préférer le mot « ochlocratie », pouvoir de la foule, qui exprime bien l'influence exercée collectivement et directement par le peuple, son intervention « par tourbe », pour employer une vieille expression juridique relative aux enquêtes populaires qui précédaient la rédaction des coutumes.

Malheureusement, le mot ochlocratie se prend en général dans une acception défavorable qui semblerait jeter un blâme sur le régime auquel on rappliquerait. D'autre part, les Suisses, — à qui il appartient plus qu'à tous autres de donner un nom à un régime qui est le leur, et dont ils ont même jusqu'ici le monopole, — emploient pour le désigner le mot de démocratie. C'est donc ce mot consacré que nous emploierons aussi.

La Suisse est le seul pays qui présente un spécimen de ce régime ; mais ce n'est pas le seul trait original que nous offre la constitution de la Confédération, et, quand bien même elle n'aurait pas admis l'intervention directe du peuple dans la législation, la République suisse serait difficilement rentrée dans le cadre des Républiques représentatives ou parlementaires. Comment appeler, en effet, représentative une République où les pouvoirs sont si peu séparés que le Gouvernement n'est que la Commission executive

vi AVANT-PROPOS.

des Assemblées, et comment la qualifier de parlementaire alors que le Président de la Confédération n'est que le chef, directement élu par les Chambres, d'un Cabinet également issu de leurs suffrages?

La constitution suisse présente donc des traits particuliers. Ces traits, elle les doit à l'histoire même du pays. On a dit que la Suisse était une démocratie historique. Le mot est juste, car la Suisse n'a jamais connu d'autre régime que le régime républicain. Ce serait cependant une illusion de penser que la constitution actuelle n'est que le résultat d'un développement méthodique et paisible.

Si certaines institutions de la Suisse contemporaine sont le fruit de la lente incubation dans les cantons des principes démocratiques, la constitution fédérale a des origines plus récentes et plus tumultueuses. Un publiciste suisse, Hilty, rattache les formes politiques de notre temps à la constitution helvétique de 1798. Un jurisconsulte français, M. Colombel, voit dans le référendum et l'initiative populaire des emprunts à notre constitution de 1793.

Quoi qu'il en soit, la France, par son intervention armée, fit tomber en poussière la marqueterie vermoulue de cantons souverains et de cantons sujets que présentait encore, à la fin du xvm c siècle, comme les Républiques antiques et les Démocraties du Moyen Age, la juxtaposition de pays libres et de pays asservis. La constitution de Brune (1798), qui émiettait la Suisse en trois Républiques, la Rhodiane, la Telliane et l'Helvétique, ne dura que sept jours. La constitution préparée par Ochs sur le modèle de la

AVANT-PROPOS. vu

constitution de Tan III fut bientôt modifiée par un Coup d'Etat. La constitution dite de la Malmaison, du nom de la résidence favorite du Premier Consul où la délibérèrent les délégués suisses, ne dura que trois mois. La constitution qui lui succéda fut — la première en Suisse — soumise à la ratification populaire : elle aurait dû être considérée comme rejetée, puisque 92 000 suffrages s'étaient prononcés contre elle, et 72 000 seulement en sa faveur; par une application audacieuse du proverbe « qui ne dit mot consent », on la déclara adoptée; on ne craignit pas, en effet, de joindre au chiffre des acceptants les voix des 167 000 citoyens qui s'étaient abstenus. Mais ce stratagème ne réussit pas à donner une vitalité suffisante à une constitution mort-née, et c'est seulement l'Acte de médiation de 1803 qui vint clore l'ère des troubles politiques. L'Acte de médiation se survécut pour ainsi dire à lui-môme dans le Pacte de 1815 qui n'en est qu'une édition légèrement modifiée. La constitution de 1848 dura un quart de siècle. Celle de 1874 est encore en vigueur; elle a subi toutefois d'importantes modifications, et des retouches y sont si fréquemment apportées, qu'elle est, pour ainsi dire, toujours sur le métier. Ces constitutions ont pour la

plupart, malgré le caractère éphémère de quelquesunes d'entre elles, contribué, dans une certaine mesure, à l'élaboration du régime, et laissé quelque vestige dans l'organisation contemporaine. Ainsi la constitution actuelle doit à la constitution Brune l'égalité des cantons; à la constitution Ochs, un Gouvernement collectif procédant de deux Chambres ; au

vin AVANT-PROPOS.

Coup d'État qui modifia la constitution Ochs, une représentation commune du peuple suisse, le Corps législatif, dont le Conseil national est aujourd'hui Théritier; à la constitution qui remplaça celle de la Malmaison, la ratification des constitutions par le vote populaire; à l'Acte de médiation, la diète qui s est perpétuée dans le Conseil des Etats ; à la constitution de 1848, les organes actuels de la vie fédérale ainsi que la double ratification des citoyens et des cantons en matière constitutionnelle; à la constitution de 1874,1e référendum; enfin, à la revision partielle du 5 juillet 1891, l'initiative constitutionnelle du peuple. Par cette évolution progressive du régime, on voit que l'on peut appliquer au développement graduel de la Confédération, qui seule doit nous occuper, ce qu'on a dit à propos de la variété constitutionnelle des cantons, et que, malgré l'étendue restreinte de son territoire, la Suisse est un vaste champ d'expériences politiques.

LA