LE CHEF DE L ETAT

En Suisse, le chef de l'Etat est le Président de la Confédération.

C'est le premier magistrat de la République. Mais à la différence du Président de la République française qui est en dehors et au-dessus du Cabinet, le Président de la Confédération n'est que le président du Conseil fédéral dont il fait partie intégrante. Il n'a sur ses collègues qu'une passagère préséance : il n'est qu'un primus inler pares. Rref il joue le rôle d'une sorte de maire, sans pouvoir propre, entouré de ses adjoints : ce sont le syndic et les échevins du vaste municipe qu'on appelle la Suisse.

Le Président de la Confédération ne peut être choisi que parmi les membres du Conseil fédéral.

Dénomination.

Éligibilité.

Les temps ne sont plus où les bourgmestres ou avoyers des cantons directeurs, Fribourg, Berne, Soleure, Bàle, Zurich et Lucerne sous l'Acte de médiation, Zurich, Berne et Lucerne sous le Pacte de 1815, étaient de droit chargés à tour de rôle du Pouvoir exécutif commun et aujourd'hui aucun canton n'est légalement investi du privilège de fournir le chef de la Confédération. Cependant, si l'on fait un recensement des cinquante-neuf titulaires qui ont successivement occupé la Présidence instituée parla constitution de 1848, on trouve qu'ils sont issus de treize cantons seulement sur vingt-deux. Zurich a fourni treize Présidents; Berne, où siègent le Gouvernement et les Chambres fédérales, dix; Vaud, neuf; Argovie, huit; Lucerne, dont Rossi voulait en 1855 faire le canton central delà Confédération, quatre; Soleure, Neuchâtel, Thurgovie, trois; Bâle, divisé en deux demi-cantons, deux; Saint-Gall, Glaris, les Grisons et Genève, un, Saint-Gall, dès 1855, Genève, en 1896 seulement. Neuf cantons, ou plus exactement sept cantons et quatre demi-cantons, n'ont eu aucun de leurs ressortissants Président de la Confédération : ce sont des cantons primitifs, Uri, que M. de Golbéry appelait « la conscience de la Suisse » et Schwitz; des cantons sinon primitifs, du moins traditionnels, Zouget Schaffhouse; le troisième des cantons en étendue, le Valais, le pays italien, le Tessin, le grand canton catholique français, Fribourg; enfin les cantons morcelés d'Unterwald et d'Appenzell.

Il existe entre les principaux membres du Conseil une sorte de roulement, de rotation, pour employer

l'expression suisse, qui les amène successivement à la Vice-Présidence du Conseil, puis à la Présidence de la Confédération, car le Vice-Président, comme dans quelques-unes de nos académies, est le Président désigné de Tannée suivante.

Le Président peut être pris dans tous les partis. Il appartient parfois à la minorité ; on a vu, par exemple, une Assemblée fédérale, en très grande partie radicale, élire Président de la Confédération, pour 1895, par 128 voix sur 172, un membre de la droite, M. Zemp. « C'est la première fois depuis 1848, écrivait à cette occasion le chroniqueur politique de la Bibliothèque universelle et Revue suisse, qu'un catholique conservateur est appelé à ces hautes fonctions. »

Le Président de la Confédération est élu par l'Assemblée fédérale, c'est-à-dire, par les deux Conseils réunis en Assemblée plénière. L'élection a lieu au début de la première partie de la session ordinaire, soit au commencement du mois de décembre.

Le bureau électoral est composé du président et des quatre scrutateurs du Conseil national assistés des deux scrutateurs du Conseil des Etats.

L'élection a lieu au scrutin secret et à la majorité absolue.

Aux deux premiers tours les voles peuvent se porter sur tout candidat : aux tours suivants, on élimine successivement les moins favorisés jusqu'à ce qu'il n'y ait plus que deux rivaux en présence. En cas de partage, le sort décide.

Le Président delà Confédération entre en fonctions

Election.

Ballottage

Installation.

Traitement.

Fonctions.

le premier janvier et ses pouvoirs expirent le 51 décembre. Comme en France, le Président est désigné normalement un mois avant l'expiration des pouvoirs de son prédécesseur.

Le Président de la Confédération reçoit, comme les membres du Conseil fédéral, un traitement du Trésor fédéral. Ce traitement qui a été longtemps de 13500 francs, supérieur de 1500 francs seulement à celui de ses collègues du Conseil fédéral, est aujourd'hui de 17 000 francs, c'est-à-dire encore inférieur à celui d'un préfet de troisième classe en France. « Il n'a, dit M. Sentupéry, en parlant du Président de la Confédération, aucun frais de représentation et aucun palais national. Il conserve son appartement personnel, n'a pas d'équipage, ne fait aucune espèce de représentation et ne modifie en rien son genre de vie, lorsqu'il est appelé à la plus haute charge de l'État; c'est le plus souvent un homme de fortune modeste qui ne reçoit pas. Cette magistrature, d'essence ultra-démocratique, n'en est pas moins entourée d'une très haute considération; une attaque blessante ne s'est jamais produite contre un Président de la Confédération : tous sont entourés du respect général. »

Le Président de la Confédération, n r a, nous l'avons dit, en dépit de son titre, aucun pouvoir propre. Le pouvoir appartient globalement au Conseil fédéral.

La Constitution n'attribue au Président de la Confédération qu'une fonction propre, la présidence du Conseil fédéral.

Aux termes de l'arrêté fédéral du 28 juin 1895, « le

Président de la Confédération est chargé de la direotion des affaires du Conseil fédéral et de l'examen préalable des affaires soumises par les déparlements au Conseil fédéral. Il surveille le fonctionnement de toute l'administration fédérale et pourvoit à ce que les départements liquident sans retard les affaires qui leur sont envoyées ». Il dirige les délibérations du Conseil. « Il décide, quand les voix sont également partagées. Dans les élections, il vote comme les autres membres du Conseil fédéral. »

Outre la présidence du Conseil fédéral, le Président a encore la direction d'un département. Il était de tradition, depuis 1848, que le membre du Conseil fédéral appelé à la Présidence, prît la direction des Affaires étrangères, le département « Politique » ; on renonça à cette pratique en 1887 et le Président de la Confédération conserva comme Président le portefeuille qu'il avait comme membre. On espérait par la permanence du chef du département des Affaires étrangères assurer la continuité des vues dans la politique extérieure.

Il en résulta des difficultés. Dès 1889, le département des Affaires étrangères reprit le nom de « département Politique » et l'article 22 de l'arrêté fédéral du 28 juin 1895 décida que le Président de la Confédération en serait chargé. M. Zemp, à sa première Présidence, en 1895, est le dernier Président qui n'ait pas dirigé lé département Politique. Il était à la tête du département des Postes et Chemins de fer. Cependant le changement annuel de l'homme d'État qui préside aux relations extérieures ne va pas

sans de graves inconvénients. Pour les atténuer, un publiciste bernois, M. Dùrrenmatt, a récemment proposé l'institution d'un comité permanent, le comité politique, analogue aux bureaux qui assistent certains ministres britanniques, le ministre du Commerce, par exemple. Ce comité composé de quatre ou six membres choisis par l'Assemblée fédérale, môme hors de son sein, assurerait la perpétuité de la tradition.

D'ailleurs, qu'il soit ou non chargé du département Politique, c'est le Président de la Confédération qui reçoit les ambassadeurs étrangers. Cette réception est fort simple. Quand Lanfrey, envoyé par M. Thiers comme ministre de France en Suisse, présenta ses lettres de créance, il revêtit un frac au lieu de l'habit brodé des diplomates, « circonstance insignifiante, dit son biographe, le comte d'Haussonville, circonstance insignifiante qui ne laissa pas de produire une impression plutôt favorable dans ce milieu tout démocratique ». prérogative». Le Président de la Confédération préside les cérémonies publiques. La constitution ne fait pas mention de cette prérogative que nul ne songe à lui contester. Celle omission s'explique tout naturellement; le texte de la constitution, en ce qui touche le Président, n'a pas été modifié en 1874 : il est resté tel qu'il était en 1848. Or, en 1848, il y avait très peu de cérémonies fédérales. C'est dans la seconde moitié du xix° siècle que les fêtes nationales se sont multipliées. La principale est le tir fédéral, où le Président prononce un discours qui rappelle, toute proportion gardée, le discours que le Premier britannique prononce au banquet du lord maire à Londres.

Enfin, si le Président de la Confédération, comme le dit un professeur à l'université de Californie, M. Bernard Moses, n'a pas d'autres pouvoirs légaux que ceux des membres du Conseil où, en théorie, chacun est responsable pour tous et tous sont responsables pour chacun, « il n'en est pas moins vrai, comme le fait observer d'autre part un publiciste anglais cité par lui, que dans les mains d'un homme de haute valeur, le poste prend plus d'importance qu'il n'en paraîtrait avoir, d'après la simple analyse des fonctions que la constitution appelle le Président à remplir ; on doit se souvenir en effet que non seulement il est investi

d'un certain contrôle sur les divers départements de l'Exécutif, que non seulement il représente la Suisse

aux yeux de l'étranger et, en cette qualité, a fréquemment à prendre des initiatives dans des matières de politique générale, mais que son influence personnelle se fait sentir dans l'Assemblée fédérale elle-même». Le Président en effet, comme les autres conseillers fédéraux a entrée dans les deux sections de l'Assemblée fédérale et prend part aux discussions. Sa situation rappelle à cet égard celle de M. Thiers, du 17 février au 31 août 1871, alors que le délégué de l'Assemblée, comme il s'appelait lui-môme, simple président du Conseil, chef du Pouvoir exécutif de la République française était, suivant la saillie d'un spirituel député, « un roi qui gouverne », et prenait fréquemment la parole à la Chambre comme un chef de Cabinet parlementaire

La responsabilité du Président est déterminée, Responsabilité. comme celle des membres du Conseil fédéral, par la loi

Durée des fonctions.

Réélection.

du 9' décembre 1851 sur laquelle nous aurons à revenir à propos des attributions judiciaires des Chambres.

Les fonctions du Président de la Confédération durent un an. C'était la durée des fonctions du Landamman de la Suisse, poste é occupé par le chef du canton directeur ou Vorort sous le régime de l'Acte de médiation de 1803.

Le Président n'est pas immédiatement rééligible. Il ne peut être nommé Vice-Président Tannée qui suit sa présidence. En sortant de charge, il reste ou peut être réélu simple conseiller fédéral.

Le Président est rééligible après un intervalle d'un an en droit, de deux ans d'après la coutume, puisqu'il ne peut être immédiatement réélu Vice-Président, et que la tradition veut que le Président soit le Vice-Président de l'année précédente. Moyennant des intermittences, les Présidents sont indéfiniment rééligibles et l'Assemblée rappelle souvent le même homme d'État à la Présidence de la Confédération. Ainsi Schenk de Berne et Welti d'Argovic, furent six fois Présidents, (Schenk en 1865, 1871, 1874, 1878,1885 et 1893, Welti en 1869, 1872, 1876, 1880, 1884 et 1891). Furrer, de Zurich, le fut quatre fois, en 1848-1849, 1852, 1855 et 1858. Stampflijde Berne, Fornerod/de Vaud, Dubs, de Zurich, Deucher, de Thurgovie le furent trois fois (Stampflî en 1856, 1859 et 1862, Fornerod en 1857, 1863 et 1867, Dubs en 1864, 1868 et 1870, Deucher en 1886, 1897 et 1903), Frey Hérosée d'Argovie, Knusel deLucerne, Hammer de Soleure, Droz de Neuchâtel, Ruchonnet de Vaud, Hauser de Zurich et Zemp de Lucerne le furent deux fois, (Frey Hérosée en 1854

et 1860, Knusel en 1861 et 1866, Hammer en 1879 et 1889, Droz en 1881 etl887,Ruchonneten 1883 et 1890, Hauser en 1892 et 1900, Zemp en 1895 et 1902). Sur les cinquante-neuf Présidents qui se sont succédé depuis 1848, dix-sept seulement n'ont occupé qu'une fois le poste de chef de l'État. On peut donc dire que, comme aux Étals-Unis, la réélection, mais ici une réélection espacée et répétée, est la règle.

D'ailleurs, si parfois un Président n'a pas été réélu ou n'a pas été réélu un plus grand nombre de fois c'est, ou qu'il a voulu rentrer dans la vie privée ou qu'il a accepté un autre poste administratif; car dans ce pays démocratique, l'exercice de la première magistrature ne fait pas ultérieurement obstacle à celui d'autres fonctions. M. Bavier fut ministre à Rome après avoir été Président de la Confédération en 1882. Lorsque M. Welti, après avoir été six fois Président, quitta définitivement le Conseil fédéral, on lui offrit la légation de Rome, et s'il n'accepta pas cette mission ce fut pour des raisons de convenances personnelles. M. Numa Droz après avoir été deux fois Président, M. Stampfli et M. Fornerod après l'avoir été trois fois, devinrent directeurs, l'un du Bureau international des chemins de fer, les deux autres d'établissements de banque. Parfois les anciens Présidents reçoivent des missions temporaires : tel M. Welti, chargé, après sa retraite, de négocier un traité de commerce à Madrid. Parfois ils rentrent à l'Assemblée fédérale ; ainsi M. Hammer devint conseiller national de Soleure, et M. Ceresole, Président en 1875, après avoir été directeur de la compagnie du

Vice-Président

Simplon, rentra dans la vie publique vingt ans plus tard comme conseiller national de Vaud.

Le Président a un suppléant néle Vice-Président qui, de môme que le Président, doit être membre du Conseil fédéral, et est élu en séance plénière, par l'Assemblée fédérale. Le Vice -Président ne reçoit que le traitement de Conseiller fédéral et la durée de ses fonctions est d'une année. Il peut être, à l'expiration de ses fonctions — et il est normalement — nommé Président de la Confédération, mais il ne peut être réélu Vice-Président. Nous avons vu que le Président ne pouvait en sortant de charge être appelé à la Vice- Présidence.

Le Vice-Président n est pas Vice-Président de la Confédération, mais Vice-Président du Conseil fédéral. La différence est peu sensible, puisque la seule fonction du Président de la Confédération est la présidence du Conseil fédéral. On retrouve dans notre histoire constitutionnelle un personnage analogue au Vice-Président helvétique. A la suite du vote de la proposition Rivet qui donnait à M. Thiers le titre de Président de la République (31 août 1871), un décret du 2 septembre 1871 institua un Vice-Président du Conseil des ministres à qui était délégué le droit de convoquer le Conseil et de le présider en cas d'absence ou d'empêchement du Président de la République. Ce fut seulement le 9 mars 1876, après la mise en vigueur des lois constitutionnelles de 1875, que M. Dufaure échangea le titre de Vice-Président du Conseil, qui lui avait été conféré le 23 février 1876, à la retraite de M. Buffet, contre celui de Président.

LE GOUVERNEMENT. li

Le Vice-Président préside, à défaut du Président, le Conseil fédéral : il est suppléé lui-même par le membre qui le suit immédiatement dans Tordre de nomination.

En cas d'empêchement absolu, le Président est, Bamputcement. comme les membres du Conseil fédéral, remplacé par l'Assemblée fédérale pour le reste de la durée de ses fonctions. Le Président pour 1870, M. Victor Ruffy, mourut après avoir été élu et avant d'entrer en charge : on procéda en hâte à une nouvelle élection : M. Dubs fut nommé pour le remplacer ; par dérogation à la coutume on laissa le Vice-Président qu'on venait d'élire, M. Schenk, à son poste et on appela à la Présidence un simple membre. En 1880, le Président élu, M. Anderwert, mourut également avant d'avoir pris la Présidence. M. Numa Droz fut, comme M. Dubs, appelé à ce poste sans avoir passé par le stage de la Vice-Présidence.