RETRAIT DE FAIT, — ABSTENTIONS

À. — République Argentine.

La République Argentine est un des membres qui suspendirent la collaboration avec la S. D. N. Pendant treize ans elle s’abstint d'envoyer des délégations. Cette abstention eut pour point de départ l’ajournement des amendements que la délégation argentine avait déposés devant la première Assemblée. Ces amendements tendaient en particulier à admettre automatiquement tous les Etats souverains dans la S. D. N. et à établir le système de l'élection pour tous les membres du Conseil. Le gouvernement argentin tenait à ces modifications du Pacte. Par un télégramme du 20 novembre 1920, M. Torello, ministre des Affaires étrangères, donnait à M. Pueyrredon, chef de la délégation argentine, les instructions suivantes : «.. Si pour un motif quelconque Îla motion était rejetée ou ajournée, le gouvernement argentin fait savoir qu'il ne pourrait continuer à assister au Congrès (88)... » Le 6 décembre l’Assemblée décida de soumettre ces propositions à la commission des amendements. La délégation argentine quitta la salle des séances. Le 7 décembre, M. Pueyrredon expliquait à M. Torello que « seule une attitude de la gravité de celle qu’il venait de prendre était capable de secouer une atmosphère hostile à l’acceptation des principes qu'ils proposaient (89).

(88) Boletin de la Liga de las Naciones. Ministerio de Relaciones exteriores y Culto, 1920, n° 2, p. 159.

(89) Zbid., p. 165. Le 6 décembre le président lisait à l'Assemblée la lettre suivante de M. Pueyrredon : & ... Nous nous serions ralliés à l’ajournement de toute question d'ordre secondaire mais nous ne pouvons

L'année suivante, la proposition fut discutée par la première Commission. Non seulement le rapporteur M. Scialoja lui fut défavorable, mais elle n'eut même pas la faveur des délégations latino-américaines (90). En définitive, l’Assemblée adopta les conclusions de la Commission (91) :

« La Commission a le regret de déclarer que, malgré la possibilité de remédier par des modifications de texte à plusieurs des inconvénients de la proposition argentine, il y à lieu, à son avis, en attendant que puisse être accepté le principe qui y est contenu et vu la regrettable absence de la délégation de la République Argentine, d’ajourner toute décision sur la proposition d'’amendement (92). »

Il s’agissait de ne pas blesser l’amour-propre de la République Argentine et de rendre ainsi possible le retour de sa délégation. Cependant elle ne revint pas. Une tentative fut faite en 1926 pour la ramener : la septième Assemblée nomma des délégués argentins à la commission de réorganisation du Conseil et au Comité d'arbitrage et de sécurité :

ce faire pour les propositions de fond qui auraient pu compléter et fortifier l'institution émanant du Pacte.

«... Le but principal du gouvernement, en envoyant à cette Assemblée la délégation que j'ai l'honneur de présider, fut de collaborer par les amendements au Pacte, à la constitution de la charte dans laquelle il espérait trouver inscrits, les idéals et les principes que l'Argentine a toujours soutenus en matière internationale et dont elle ne peut s’écarter. Une fois cette tâche disparue par l’ajournement des amendements, la délégation Argentine doit cesser sa collaboration.

« En conséquence et d'accord avec les instructions de mon gouvernement, j'ai l'honneur d'informer la présidence et par elle l'honorable Assemblée que la délégation argentine considère sa mission comme terminée. » A. 1920, P, p. 277.

(90) A. 1921. C. I., p. 5 etsuiv.

(91) M. Lodi, président de l'Association Argentine pour la Ligue des Nations, vint spécialement à Genève pour tâcher de faire accepter par l'Assemblée les principes contenus dans les propositions de la délégation argentine. À

ce fut sans résultat. Toutefois en 1928 le gouvernement argentin envoya un observateur officieux à la neuvième session de l’Assemblée. On était en droit de s'attendre au retour prochain de l'Argentine à la S. D. N. Mais le 25 septembre de la même année, la Chambre des députés argentine refusait de voter la quote-part de participation aux dépenses de la S. D.N.

Comment expliquer l'attitude de la République Argentine à l'égard de la S. D. N. ? Peut-être le gouverment argentin avait-il considéré la première Assemblée de Genève comme la Constituante de la Ligue. Déjà il avait montré qu'il tenait à prendre une part active dans l'élaboration du nouveau statut international. Il avait émis la prétention de se faire représenter à la Conférence de la Paix. M. Alvear, ministre à Paris, recut des instructions en ce sens (93) Mais se doutant du manque de fondement de cette prétention, il n'y donna aucune suite. Le gouvernement argentin crut qu'après la consultation des neutres par la sous-commissior du Pacte de la S. D. N,, une assemblée générale se tiendrait où le Pacte serait mis en discussion et il se réservait d'y exposer ses vues (94). Telle fut l'erreur initiale qui devait se

(93) Télégramme du 21 décembre 1919 de M. Pueyrredon, ministre des Affaires étrangères à M. Alvear, ministre à Paris : « Le gouvernement se considère qualifié à prendre part aux Conférences qui traiteront des bases sur lesquelles devra reposer la stabilité future des Nations. » Diaro de sesiones de la Cämara de Senadores de la Naciôn, 25 septembre 1933. Cité par le sénateur de la Torre, p. 1345.

(94) Cf. Memorandum, sobre la Liga de las Naciones remitido por S. E. et Señor Ministro de Relaciones exteriores y Culto, D' Angel Gal lardo a la Comisiôn de Negocios extrangeros de la H. Cémara de Diputados de la Naciôn, Agosto 1928, p. 8.

Le président Yrigoyen dans un message au Sénat s’exprimait en ces termes : «La République argentine a été invitée à prendre part à la première assemblée générale de la S. D. N. qui se tiendra à Genève le 15 novembre prochain. » Boletin de la Liga de las Naciones. Ministerio de Relaciones exteriores y Culto, 1920, n° 2, p. 1.

compliquer de bien d’autres et allait finir par faire douter de la validité de l'adhésion de la République Argentine au Pacte de la S. D. N. Le gouvernement argentin n’avait-il pas donné simplement une adhésion de principe à ce Pacte, entendant la subordonner à des modifications qu'il jugeait primordiales ? Et même à supposer qu'une adhésion ferme fût donnée par le pouvoir exécutif de la République, ne devait-elle pas être considérée comme invalidée par le manque de sanction du pouvoir législatif, exigée par la constitution ? La polémique se donna libre cours autour de ces deux idées. Le gouvernement lui-même prétendit n'avoir voulu donner qu’une adhésion de principe n'’entrainant pas accession définitive, faisant ainsi une distinction subtile entre le terme « adhésion » et le terme «accession ». Cela paraîtinadmissible. D'ailleurs des textes il ressort clairement que le gouvernement entendait donner une adhésion formelle. M. Alvear, ministre argentin, faisait savoir à M. Pueyrredon, ministre des Affaires étrangères, que « en ce qui concerne l’adhésion de l'Argentine à la S. D. N., la déclaration de son gouvernement par l'intermédiaire de son représentant suflisait sans préjudice de sa ratification par le Congrès en temps opportun (95)... » Et M. Pueyrredon répondait le 12 juillet 1919 que « conformément à l'article 1er du Pacte dela S. D. N., le pouvoir exécutif avait décidé d'y adhérer sans réserve ». Et il ajoutait : « Votre Excellence peut déposer au Secrétariat la communication correspondante (96). »

Il ne faisait aucun doute qu'il entrait dans les intentious du gouvernement argentin d'adhérer définitivement au

(95) Sivori, La liga de las Naciones, su origen y la obra realizada en la Repüblica argentina, p. 608.

(96) Zbid.

Pacte (97) : d'autant plus que le président Yrigoyen, dans sa réponse du 16 janvier à l'invitation de M. Clemenceau, «se faisait un plaisir de lui transmettre la ratification formelle du gouvernement argentin » (98). Mais c’est là que réside l'irrégularité de procédure qui devait, d'après certains, vicier et rendre nulle l'adhésion argentine. Le Gouvernement argentin communiquait la ratification sans l’avoir obtenue du Parlement, violant ainsi la constitution. L'article 86, alinéa 14, dispose qu'il entre dans les attributions du Président : « de conclure et signer les traités de paix, de commerce, de navigation, d’alliance, les accords de frontières et de neutralité ». Mais l’article 67, alinéa 19, donne au Congrès le droit « de ratifier ou de rejeter les traités signés avec d'autres nations ». Or cette formalité avait été omise. Il est vrai que M. Pueyrredon disait à M. Alvear dans son télégramme du 12 juillet « qu'antérieurement (à l'adhésion) il avait consulté en privé les deux Chambres qui se montrèrent favorables à l'adhésion » (99). Cette consultation officieuse ne pouvait suffire. Pas plus que ne pouvait être considérée comme ratification, même tacite, — stillschweigende Genehmigung (100) — l'autorisation donnée par le Sénat au Président de la République le 30 septembre 1920, de désigner des délégués de la première Assemblée de Genève (101), ou le vote par le Parlement jusqu’en 1928,

(97) Un décret du 3 mai 1920 instituait un département de la S. D. N. dans le Ministère des Affaires étrangères et du culte. Sivori, Està la Argentina adherida à la Liga de las Naciones ? 1930.

(98) Sivori, La Liga de las Naciones, su origen, etc., p. 503.

(99) Zbid.

(100) Cf. Schucking und Wehberg, op. cit., I, p. 308, en sens contraire.

(101) Le président désigna les délégués par un décret du 5 octobre. Boletin de la Liga las Naciones. Ministerio de Relaciones exteriores

y Culto, n°2, 1920.

des quote-parts de participation aux dépenses de la Société.

D'autre part, le retrait de la délégation argentine de l’Assemblée ne pouvait être considéré comme entraînant le retrait de la République de la S. D. N. Le gouvernement argentin n'avait pas notifié son intention de se retirer conformément au paragraphe 3 de l’article 1°. Il s'était borné à déclarer que «la délégation argentine devait cesser sa collaboraltion », « qu’elle considérait sa mission comme terminée » (102). Dans les instructions qu'il donnait à son représentant, il faisait savoir qu’en cas de rejet ou d’ajournement de la motion qu'il présentait, «il ne pourrait continuer à assister au Congrès » (103). À aucun moment il ne formula son préavis formel de retrait.

Avec l’arrivée de M. Alvear à la présidence, on put espérer que la situation allait être régularisée. Le 6 juin 1923, à l'occasion du vote de la cotisation argentine, le nouveau président exposa devant le Parlement les raisons pour lesquelles il croyait la République Argentine membre de laS. D. N. En 1924, par messages réitérés, il demanda au Congrès, sans résultat, de ratifier l'adhésion au Pacte et de désigner des délégués pour la 5e Assemblée (104). L’attitude de la République Argentine à l'égard de la S. D. N. demeurait donc des moins nettes. Etait-elle membre de la Société en l’absence même de la ratification de l'adhésion intervenue en 1920? Dans un mémorandum remis à la Commission des Affaires étrangères de la Chambre des députés, le ministre des Relations extérieures et du Culte, M. Angel Gallardo, soutenait que « du point de vue du droit internatio-

(103) Boletin de la Liga de las Naciones, ete, p. 159.

(104) Informaciones acerca de la Liga de las Naciones, 1925. Ministerio de Relaciones exteriores y Culto, p. 39-41.

- nal on pouvait affirmer que la République Argentine avait adhéré à la Ligue ayant accompli en effet toutes les formalités nécessaires pour devenir membre de cette institution » (105). L’adhésion n'était irrégulière qu'au regard du droit interne, du point de vue constitutionnel. La question était donc à double face: de là l'ambiguïté de la loi que devait voter le Parlement en 1932-1933. La discussion à laquelle elle donna lieu au Sénat lors de son vote, le 25 septembre 1933, montre combien complexe était la situation de l’Argentine à l'égard de la S. D. N.

Voici le texte de la loi : (106).

Art. 1%. — Le Pacte de la S. D. N. contenu dans les 26 premiers articles du traité de paix signé à Versailles, le 28 juin 1919, est approuvé.

Art. 2. — Les amendements aux articles 4, 6, 12, 13, et 15 dudit Pacte, qui pour les deux premiers sont entrés en vigueur les 29 juillet et 13 août 1924 et, pour les trois derniers, le 26 septembre 1924, sont approuvés.

Art. 3. — La déclaration de principe et les articles 387 à 427 du Traité de Versailles qui en constituent la partie XIII relative à l’organisation internationale du travail, sont approuvés.

Art. 4. — L'exécutif est autorisé à payer le montant de la contribution aux dépenses de la S. D. N. attribuées à la République Argentine pour la période financière correspondant à l’année de la promulgation de la présente loi.

Art. 5. — En communiquant la présente loi au Secrétariat de la S. D. N., l'exécutif déclarera que la République Argentine regarde la doctrine de Monroe mentionnée à titre d’exemple dans l'article 21 du Pacte, comme une déclaration politique unilatérale quien son temps a rendu un signalé service à la cause de l'éman-

(105) Memorandum sobre la Liga de las Naciones remitido por el Señor Ministro de Relaciones exteriores y Culto. D' Angel Gallardo, ete., op. cit. Août 1928, p. 3.

(106) S. D. N. Doc. A. 34, 1933, VII.

cipation de l'Amérique et ne constitue pas une entente régionale aux termes de l’article en question.

S’agissait-il de ratifier le Pacte? Non, répondait M. Rothe, rapporteur de la Commission, « le Pacte n'a pas été élaboré par les représentants de notre pays » (107). S’agissait-il d'approuver l'adhésion de 1920 ? Non, parce qu'ainsi «on aurait approuvé la conduite du chef de l'Etat et des agents qui intervinrent dans les négociations initiales, concernant la Ligue des Nations » (108). Pourtant il semble que telle aurait été la procédure correcte. Du moins aurait-on su que l'Argentine, depuis 1920, n'avait pas cessé de faire partie de la S. D. N. La nouvelle loi ne tranche pas nettement cette question. Elle approuve le Pacte et les textes s'y rapportant. Comme Île faisait remarquer le sénateur de la Torre (109), il n’y a pas loin de là à la ratification, et cela se comprend mal d'un Etat qui n'a pas été partie au traité de paix. D'autre part, l’Argentine avait été invitée à accéder au Pacte dans les deux mois de son entrée en vigueur. Pouvait-elle, treize ans après, donner suite à cette invitation ? Dans son discours, M. Saavedra Lamas, ministre des Affaires étrangères, s’exprimait ainsi :

«On croit (à Genève) que du point de vue du droit international, nous faisons partie de la S. D. N. C'est là une fiction : il ne serait pas difficile de constater que le Parlement de la République n'a pas donné son approbation au Pacte de la S. D. N. et que, en conséquence, tout accord international est inexistant tant que le Parlement souve-

(107) Diario de sesiones de la Cämara de Senadores de la Naciôn, 25 septembre 1933, p. 1337.

(108) Ibid.

(109) Jbid., p. 1344.

rain ne s'est pas prononcé à son égard » (110). Le ministre entendait donc rendre effective l’adhésion argentine en 1933. C'est son point de vue: ce n’est peut-être pas celui de la S. D. N. Si au regard du droit interne la loi établissait une situation juridique nouvelle, au regard du droit international, elle ne faisait que rendre possible la régularisation d'une situation de fait anormale. L'adhésion donnée par le pouvoir exécutif avait produit effet plein et entier vis à-vis de la S. D. N. (111).

L'adhésion argentine comporte une réserve qui, aux dires de M. Saavedra Lamas, n'est qu'une clause interprétative (112). Le gouvernement argentin n'entend pas reconnaître la doctrine de Monroe, qui «n’est qu'une déclaration politique unilatérale et qui ne constitue pas un accord régional». À ce propos, M. Saavedra Lamas disait : «C’est triste à dire, le droit international ne possède pas de sanction ; mais il existe un gendarme énorme (les Etats-Unis) qui se promène en face de l'Océan et qui donne une valeur à cette théorie en assumant spontanément une fonction de défense (113). »

Le 27 septembre 1933, le gouvernement argentin fait savoir au Secrétaire général de la S. D. N. « que le Parlement argentin vient de sanctionner dans ses deux branches, la Chambre des députés et le Sénat qui l’a consacré à l’una-

(110) Zbid., p. 1358.

(111) V. décision de la C. P. J. I., dans l’affaire de Groenland, série A/3, n° 53, p. 69, et avis dissident du juge Awuzilotti, p. 91.

Cette question théorique se compliquait d’une question pratique. Quel sera le sort des cotisations arriérées ? Il semble que préalablement au vote de la loi un accord soit intervenu entre le gouvernement argentin et le Secrétaire général de la S. D. N.

(112) Diario de sesiones de la Cämara de Senadores de la Naciôn, 25 septembre 1933, p. 1363.

(113) Ibid.

nimité l'adhésion à la S. D. N., en approuvant le Pacte conformément au pouvoir constitutionnel du Congrès donnant validité juridique au lien international qui nous unira désormais ». Dès ce jour-là, la situation de la République Argentine, à l'égard de la S. D. N. devenait claire et normale.

B. — Pérou-Bolivie.

C'est à la suite du refus de la S. D. N. de connaître de l'affaire de Tacna et Arica que le Pérou et la Bolivie interrompirent leur collaboration avec la S. D. N. Ces deux pays avaient adhéré au Pacte avec l'assurance que la Société, une fois constituée, n’hésiterait pas à examiner le vieux différend avec le Chili et à leur donner raison. Les circonstances semblaient favorables. C'était une occasion inespérée qui s’offrait à ces pays. Dans son discours d'ouverture devant l’Assemblée constituante, le ministre des Affaires étrangères du Pérou s’exprimait en ces termes, parlant du Traité de Versailles :

« Cetraité n’a pas besoin d'être défendu ; il est universel et permanent, il n’a pas été imposé au vaincu, mais il détermine les principes qui essaieront de donner justice au monde... Le Pérou a certains problèmes internationaux à régler, affaire de limites avec certains voisins... Le traité nous offre l'assurance que ces questions seront discutées et résolues pacifiquement... Les conditions dans lesquelles ont été organisés les plébiscites pour résoudre les problèmes politiques en Europe. révèlent clairement que dans notre diplomatie avec la République du Sud, nous avons eu le droit de dire que la raison était de notre côté, quand nous

(114) S. D. N, Doc. A. 34, 1933, VII.

énoncions les conditions que nous jugions indispensables pour procéder au plébiscite (115). »

En clôturant le débat, le Président, M. Mariano Cornejo, donnait l'assurance aux députés que « la Ligue des Nations qu'ils venaient d'approuver résoudra, sans aucun doute, le problème international de Tacna et Arica » (116).

Le gouvernement bolivien faisait des démarches de son côté. Son délégué à la Conférence de la Paix, M. Ismaël Montes, présentait un mémoire sur le litige : « … L’harmonie internationale, pouvait-on y lire, aussi bien que les intérêts généraux du continent sud-américain, réclame sur ces points la haute intervention de la S. D. N. (117). » Et dès le 16 novembre 1919 le gouvernement bolivien déposait à Paris la ratification du Traité de Versailles.

Ainsi la Bolivie, aussi bien que le Pérou, visait un but pratique en entrant à la S, D. N. On comprend dès lors la déception qu'éprouvèrent ces pays au démenti que les circonstances leur infligèrent sur l'opportunité de leur réclamation. |

Le Pérou se voyait moralement obligé de retirer sa pétition dès la première Assemblée. Cependant il se fit encore représenter à la seconde Assemblée où sa cause allait être défendue par l’intermédiaire de la Bolivie. Mais, bien que se réservant le droit de porter de nouveau sa plainte devant la S. D. N., la Bolivie, à son tour, dut retirer sa demande (118).

A partir de 1922, les délégués péruviens et boliviens ne

(115) Diario de debates de la Asamblea Nacional, 1919, p. 791.

(116) Zbid., vol. 2, p. 1567.

(117) Les droits de la Bolivie sur Tacna et Arica. Mémoire présenté au Secrétariat de la S. D. N. par le délégué de la Bolivie à la Conférence de la Paix, Ismaël Montes, septembre 1929, p. 2.

(118) Cf. plus loin conflit chilien, bolivien, péruvien.