Chapitre I

Constitution et organisation de la République helyétique.*

(De mars à mai 1798).

Nous avons pris comme point de départ, pour ce recueil de documenta, Tavènement de la République helvétique. Ce nouveau régime fut inauguré le 12 avril 1798 (26 germinal an VI). Mais, à cette date, les questions d'ordre constitutionnel et d'organisation intérieure, débattues dès le mois de décembre 1797, étaient loin d'être toutes tranchées et, d'autre part, les nouveaux cantons ne s'étaient point fait encore tous représenter dans le sein du Grand Conseil et du Sénat helvétiques siégeant à Aarau. Aussi avonsnous cru devoir remonter au 1^ mars 1798, jour auquel s'ouvrirent contre Berne des hostilités qui, en créant l'état de guerre, furent le premier pas fait vers la transformation de l'ancienne Confédération en République unitaire. Remonter plus haut, c'eût été sortir de notre sujet. La date du 1®^ mars offre encore cet avantage d'être celle à laquelle s'ouvre le tome 466 de la correspondance

* Voy. poar ce chapitre: les docoments de notre Section I, mars à mai 1798; ies Act, Heh,, i. I, Indroduction ; Strickler, Die hehetische Révolution, 1798 (Fraaenfeld, 1898); les Mémoires,,,. cPun homme d'Etat, t. IV, V, YI; de Sybel, Ilisi. de VEwrope pendant la Bétoîution française, t. Y; Huffer, Congrès de Bastadt, 1 1; Scioot, le Directoire, t III, ch. VJIl; Hilty, Vorlesvmgen ûber die Helvetik; E. Danant, Talleyrand et Vintervention française en Suisse; Anz. f. Schw. G., 1894, n^ 3; — la politique du Directoire et la chute de V ancien régime en Suisse, dans Pages d^histoire dédiées à M, P. Vaucher, p. 471. Oechsli: Die Schweiz in den Jahren 1798 und 1799.

XX tntrodaction.

diplomatique, fonds Suisse, aux Archives des AfiFaires étrangères. Nous suivrons donc la marche de l'organisation de la République helvétique, du 1®' mars à la fin de juillet 1798, tout en rappelant au lecteur que c'est à la date du 12 avril qu'on doit placer la promulgation officielle du nouveau régime.

Dès la fin de janvier, le gouvernement français préparait la révolution en Suisse à la fois par ses agents diplomatiques et par l'intervention de ses armées.

Joseph Mengaud, chargé d'afi*aires de la République française près la Confédération suisse, qui succéda à Bâcher le 25 décembre 1797, séjournait à Bâle et- fut remplacé à son tour par Bignon, secrétaire de la légation, le 12 juin 1798 (24 prairial an VI). Félix Desport^s, résident de la République à Genève, de décembre 1794 à avril 1798, y resta encore après la réunion de Genève à la France, avec le titre de commissaire du gouvernement, jusqu'au mois de septembre. Mangourit, résident de la République en Valais, successeur de Helflinger, y résida de novembre 1797 à juillet 1798. Enfin Florent Guiot, envoyé en mars 1798 dans les Grisons pour préparer leur réunion à l'Helvétie, y demeura jusqu'en mai 1799, époque à laquelle cette réunion fut consommée.

Ces trois résidents et le chargé d'afluires dépendaient administrativement du ministère des relations extérieures, mais cela ne les empêchait pas de correspondre directement avec le Directoire.

D'autre part le général Brune, qui avait remi)lacé le général Menard dès le 5 février, avait établi son quartier-général à Payerne. Le succès de ses opérations contre Berne doit être attribué essentiellement à son habileté diplomatique, grâce à laquelle il déconcerta ses adversaires, de sorte que ce fut lui le principal diplomate, bien qu'il n'en portât pas le titre. Brune devait quitter la Suisse à la fin de mars 1798, laissant le commandement en chef de l'armée d'Helvétie au général Schauenbourg, et l'administration au commissaire civil du Directoire, Le Carlier, lequel eut pour successeur Rapinat.

Il résulte de cet exposé que la France ne pouvait pas agir avec unité de vues et de principes pour déterminer le mouvement révolutionnaire, par le seul fait des divergences d'opinion entre

Introduction. XKI

ses divers agents, qui d'ailleurs ne recevaient pas les mêmes instructions. La présence des généraux annula presque entièrement Tinfluence de Mengaud; le croisement de leur action respective fut une cause de mésintelligences graves entre eux et faillit compromettre le succès de la campagne.

Le projet de constitution rédigé par Ochs est conservé aux Archives nationales de Paris.* Ce projet avait été revu et corrigé par Merlin. M. le Dr. J. Strickler, dans les Actes de la République helvétique, a donné, à la suite du texte définitif, le projet primitif dû à Ochs.* En compai'ant ces deux textes, on en conclura que tous les articles ou fragments d'articles qui ne se trouvent pas dans le projet primitif d'Ochs, et qui passèrent dans le texte définitif, sont dus à Merlin de Douai.

L'analyse et le commentaire de cette constitution ne rentrent pas dans le cadre de notre sujet; mais, au point de vue des relations diplomatiques, il importe de relever le fait que Ochs, dans Tavantpropos de son projet, entendait que le Corps législatif nouvellement constitué consulterait les assemblées primaires sur la question de savoir si elles désiraient la réunion d'une constituante chargée d'élaborer une autre constitution. Cet avant-propos fut supprimé complètement dans le texte définitif et le titre XII exposa, en 9 articles, les moyens de mettre la constitution en activité. L'art. 5 de ce titre XII stipulait, il est vrai, que les assemblées primaires délibéreraient „sur racceptation de la constitution"; mais il ne prévoyait pas le cas de rejet. Donc, dans l'esprit du Directoire de France et d'après le texte constitutionnel, le peuple suisse devait recevoir la constitution dont on le gratifiait, sans pouvoir investir ses représentants d'un pouvoir constituant et sans même modifier partiellement les articles de sa constitution.

La ^République helvétique une et indivisible" devait, d'après la constitution, comprendre le territoire entier de l'ancien Corps helvétique, c'est-à-dire les XIII cantons avec leurs alliés et leurs

* Arcb. nat. AFUI 81, dr 337.

^ Yarianten von Ochs. Act. Helv. t. I, p. 587. Gisi, die TielveHsche Konstituiion von 1798. M. Oechslî, dans son ouvrage: die Schweiz in den Jahren 1798 und 1799, établit un parallèle très exact entre la constitution helvétique et les constitutions françaises; voy. p. 21 et note.

s XII Introduction.

pays sujets, sauf deux des Etats alliés: Neuchâtel, qui resta principauté prussienne, et Genève qui fut réunie à la France. Les Grisons, mis au nombre des cantons, ne furent réunis définitivement qu'en avril 1799. Le nombre total des cantons avait été fixé à 22; mais il fut porté à 23 par l'érection de l'Oberland bernois en canton et, plus tard, réduit à 18 par la création des trois grands cantons nouveaux de Waldstatten, Linth et Sentis.

Pour décider de Tacoeptation de la constitution, qui devait rencontrer une violente opposition, même parmi les patriotes, le gouvernement français aurait eu plus d'autorité s'il avait été représenté par un seul agent, ou s'il avait imposé au moins à ses divers représentants l'unité de vues nécessaire pour que leur action concourût au même résultat: mais ce fut le contraii'e qui arriva. Après l'ouverture des hostilités contre Berne, Mengaud fut, de son propre aveu, placé dans le déluge des contradictions. Le général Brune le laissa sans nouvelles de lui après le 2 mars* et, quand il connut la proclamation du général tendant à diviser la Suisse en trois républiques, Mengaud se plaignit de ce que ce projet fût contraire aux instructions qu'il recevait du Directoire concernant l'unité et l'indivisibilité du nouvel Etat. Le Directoire le rassura, par sa dépêche du 16 mars, dans laquelle il déclarait réprouver le projet de Brune concernant la tripartition du territoire helvétique. Le même jour, le Directoire écrivait au général Brune et lui recommandait de correspondre avec Mengaud, Desportes et Mangourit, sur tous les objets relatifs à la fusion des cantons helvétiques en une seule république et sur les moyens de mettre la constitution en activité; le 18, nouvelle injonction à Brune d'arrêter les travaux entrepris à Berne en vue d'établir une constitution nouvelle, et de revenir à la constitution helvétique.^ — Mengaud reçut donc l'approbation du Directoire sur ce point de

* Voy. Archiv fur Schtceiz. Geschichte, t. XVI, p. 213. Mengaud à Bruno.

« Voy. ibidem, p. 263 et 277; AcL Heîv. Introd. nos 1739, 1771—1776. Voy. aussi notre Sect. I, § 2 et Sciout, t, III, p. 393. On sait que le projet de tripartition consistait à diviser le territoire helvétique en trois républiques: Rhodanie, Tellégovie et République helvétique, celle-ci ne comprenaut que 12 cantons. Voy. Act Helv.f Inlrod., nos 1728 et 1748; Strickler, die hélvetiscke Bevolution. Oechsli, die Schweiz in den Jahrcn 1798 und 1799,

Introduction. XXIII

rindivisibilité de la nouvelle république, mais il dépassa le but en autorisant rassemblée nationale de Bâle à introduire des modifications dans le projet de constitution envoyé de Paris. Ces changements contribuèrent à lui aliéner quelques jours plus tard la faveur du Directoire, et lorsque Le Carlier arriva à Berne, chargé précisément de faire adopter la constitution dans son intégrité, il dénonça au Directoire la présence de Mengaud en Suisse comme „aii moins inutile", ajoutant qu'il n'avait ^aucune tenue". Il ressort de la correspondance de Mengaud que celui-ci fut de plus en plus supplanté par les généraux et les commissaires. Il reprochait à Brune d'avoir négocié, de Payerne, directement avec le gouvernement bernois, sans se soucier des négociations qu'il avait entamées de son côté à Bâle. Il lui en voulait surtout de ne l'avoir pas instruit de son projet de tripartition de la Suisse pendant que luimême visait à établir l'unité. Enfin le 17 avril, il écrivait à Talleyrand: „Comme mon influence politique est devenue absolument nulle depuis l'arrivée en Suisse du commissaire du gouvernement (Le Carlier), je m'amuse à faire la guerre aux prêtres qui secouent de tous les côtés le brandon de la discorde." *

Le général Brune n'avait pas, semble-t-il, pris de détermination précise avant la fin de février. Il avait reçu une dépêche du Directoire datée du 27 février qu'il communiqua à Mengaud, l'informant que le gouvernement français n'insistait pas sur une réunion qui pourrait répugner aux peuples vaudois et valaisan; dès lors Brune s'était cru autorisé à constituer plusieurs républiques et, comme il fallait agir sans retard pour créer un ordre de choses au moins provisoire, il avait donné suite à son plan de tripartition. Ce plan peut être considéré comme résultant d'un ordre du Directoire mal interprété par Brune, qui aurait appliqué à la Suisse entière un passage d'une lettre relatif aux seuls cantons du Tessin, du Léman et du Valais. Mais, de tous les agents français, ce fut Desportes qui agit le plus en vue de la séparation du pays de Vaud du reste de la Suisse. Poussé sans doute par son ambition et sa vanité, Desportes comptait se faire de cette machination un titre à la faveur du Directoire; Mangourit, bien

' Voy. notre n« 55, Aff. étr. t. 466 n<> 144.

XXIV Introduction.

que favorable aussi à Tidée d'une organisation indépendante des pays romands ou du Valais seul, regardait Desportes comme un intriguant et lui reprocha de considérer comme la volonté du Directoire ce qui n'était qu'une simple autorisation de sa part. Le 8 mars, Desportes mandait au Directoire de ne point ajouter foi à ce que pourrait écrire Laharpe contre le système de l'indépendance du pays de Vaud et, le 10, il lui écrivit que ce pays était prêt à solliciter de lui son démembrement du reste de la Suisse.^ Mais, huit jours plus tard, son opinion fut désavouée par les ordres venus de Paris.

Mangourit, de son côté, travailla pendant le mois de mars à obtenir que le Valais fût détaché de la nouvelle République. Il faut convenir qu'il avait de bonnes raison% à faire valoir à l'appui de cette proposition: le peuple valaisan ne consentirait point à substituer le régime de la démocratie représentative ù. celui de la démocratie pure; il répugnait à l'idée de voir son autonomie amoindrie par son absorption dans la République helvétique; les conditions économiques et commerciales du Valais ne le mettaient point en mesure de faire face aux dépenses d'une administration onéreuse et enfin la religion catholique était sérieusement exposée à souffrir du fait de ce contact avec des peuples protestants. Le 30 mars, Mangourit déclara même que le Bas -Valais préférerait être réuni à la France plutôt qu'à l'Helvétie. Il ajoutait qu'on pourrait, par l'intimidation, obtenir la réunion du pays à la Suisse, mais que l'intérêt bien entendu de la France s'accordait avec le vœu des habitants pour y former une République indépendante.

Le Directoire, comprenant que Desportes et Mangourit compromettaient le système de l'unité auquel il se rallia définitivement, fit notifier par Talleyrand à Mengaud de faire les défenses les plus expresses à ces deux résidents de provoquer la réunion du pays de Vaud à la France et de les empêcher de combattre

* Voy. Oechsli: Die Schtoeiz in den Jahren 1798 und 1709, p. 15 et siiiv. M. Oechsli explique que le projet de tripartition de la Suisse fut le résultat d^une interprétation erronée d'une lettre du Directoire, dans laquelle celui-ci laissait lirune libre de réunir le pays de Vaud, le Valais et les bailliages italiens, séparés du reste de la Suisse, en une seule république, ou d'en former trois républiques, soit une du pays de Vaud, une du Valais et une du Tessiu.

Introduction. XXV

le système de Tunitc helvétique. Il notifia aussi directement sa volonté à Mangourit qui, dès lors, employa son influence à ramener la réunion du Valais à la Eépublique helvétique,^ tandis que Desportes amenait, à force d'intrigues, la réunion de Genève à la France,

Les deux principaux promoteurs de la révolution d'origine suisse, Laharpe et Ochs, ont sans cesse visé à établir Tunité territoriale et constitutionnelle. C'est à Laharpe que l'Assemblée nationale vaudoise s'adressa pour faire connaître au Directoire qu'en dépit des prétentions de Desportes, elle tendait à l'union du pays de Vaud à la Suisse et il semble que ce soit en suite des représentations de Laharpe que le Directoire se décida à ne charger qu'un seul agent (Le Carlier) du soin de mettre en vigueur la constitution.

Le propre auteur de cette constitution, Pierre Ochs, était le premier intéressé à son acceptation. Mais il n'eut pas trop des secours de Mengaud pour la faire adopter à Baie, sa ville natale, où il fut très mal accueilli à son retour de Paris.* Voyant se dessiner une opposition très forte, Ochs et Mengaud n'hésitèrent pas à consentir à quelques amendements du texte constitutionnel pour sauver l'œuvre entière. Inquiété par le projet de tripartition lancé par Brune, Ochs fit agir Mengaud auprès du général Schanenbourg et écrivit à Reubell pour parer le danger. Le 17 mars, il reçut un message de Talleyrand lui donnant l'assurance que le Directoire ne cesserait point d'insister pour l'acceptation pure et simple de la constitution; les instructions du Directoire à Brune en date du 15 mars, transmises à Mengaud, à Mangourit et à Desportes, et une dépêche du Directoire à Mengaud, du 16 mars, confirmèrent ce message et satisfirent l'amour-propre de Ochs; ce dernier eut cependant une arrière-pensée, celle de navoir pu amender les art. 6, 19, 23, 26, 33, 35 et 39 de la con-

* Voy. entre autres Sciont, t. III, p. 483 — 485. Le Directoire avait beaucoup hésité à réaoir le Valais & PHelvétie. Talleyrand s'était prononcé successivement contre la réunion (29 pluviôse), puis en sa faveur (4 ventôse); le Directoire avait écrit lui-même à Mangourit de respecter l'indépendance valaisanne (9 ventôse).

» Voy. notre n^ 2; Aff. ctr. t. 466, n^ 7.

XXVI lûtroduction.

stitution.^ La duplicité et la fatuité du grand tribun Tavaient fait prendre en aversion par Brune;* celui-ci ne dut pas moins se rendre aux volontés de son gouvernement et au système unitaire dès le 21 mars; il eut toutefois Thabileté de justifier ce revirement en prétextant qu'il cédait aux vœux des patriotes.

En résumé, pendant le mois de mars, et après la chute de Berne, on voit très nettement se dessiner deux courants d'opinion parmi les agents et généraux français en Suisse;' tandis que Brune, Desportes et Mangourit s'efforcent de détacher le pays de Vaud, le Valais et même tous les pays romands du reste de la Suisse; tandis que Brune annonce formellement la trisection de l'ancienne Confédération: Mengaud, de concert avec Ochs et Laharpe, ne cesse de préconiser le système de l'unité territoriale. Cotte sorte de rivalité prit fin quand le plan de Brune fut désavoué et surtout quand Le Carlier, qui lui succéda dans les fonctions de commissaire civil, annonça, par sa proclamation du 28 mars, que l'acceptation de la constitution helvétique ne devait s'entendre que du premier projet publié dans les deux langues. Cette proclamation impliquait l'exclusion du projet amendé de l'Assemblée nationale bâloise. Pour l'exécution de cette mesure, il fallait s'en remettre à im seul et même commissaire. Ce ne pouvait être Brune, que l'on envoyait prendre le commandement de l'armée d'Italie, ni Mengaud qui s'était compromis en ratifiant les amendements du projet bâlois, et encore moins Mangourit ou Desportes. C'est pourquoi Le Carlier, à partir du 27 mars, fut chargé de toutes les aflfaires concernant l'organisation constitutionnelle de la Suisse. Son premier soin fut d'empêcher le Grand Conseil, qui se réunit le 12 avril à Aarau, de faire œuvre d'Assemblée constituante. La proclamation du 28 mars est l'acte initial* de la réorganisation de

» Voy. notre n^ 39 Aff. ëtr., t. 466, u^ 113.

3 Voy. Act. Helv. t. I, p. 528.

' On verra que, relativement à la séparation du Valais, le Premier Consul reprit en 1801 et 1802 les idées de Brune et de Mangourit; cette solution, en accordant à la France un passage conduisant en Italie, permettait de rendre au reste de la Suisse sa neutralité et était plus avantageuse au point de vue stratégique.

* M. Strickler, après avoir parlé du départ de Brune, dit: „Le même jour, Le Carlier lançait deux proclamations qui signifiaient le commencement d'une ère nouvelle pour la Suisse." Voy. Die heîvetische BevoliUion, p. 105.

In trod action. XX Vil

la Saisse sur les bases de la démocratie représentative et c'est à jaste titre que M. Strickler l'a placée en tête de son recueil des Actes de la République helvétique.*

La présence en Suisse de Le Carlier, puis de Rapinat, n'empêcha pas un nouveau désaccord de se produire entre les Conseils helvétiques, le commissaire du gouvernement, d'un côté, et Mengaud de l'autre, sur la question du siège des nouvelles autorités. La constitution le plaçait àLuceme; mais tant que cette ville ne s'était pas ralliée au nouveau régime, il fallait lui préférer provisoirement Âarau. Or Mengaud, sous l'influence de certains patriotes, était porté à lui préférer Berne et chercha à faire prévaloir ses vues auprès de Talleyrand qui, tout en les appuyant, lui déclara que c'était affaire au Corps législatif helvétique de résoudre la question. Le Carlier et Rapinat s'en tinrent au contraire aux prescriptions du titre XII qui faisait de Lucerne le chef-lieu de la République. La suite des événements devait toutefois donner raison à Mengaud.

La répression de la révolte des Waldstâllen, commencée dans les derniers jours d'avril, se termina par le combat de Rothenthurm (2 mai). Elle eut pour conséquence un remaniement de la division territoriale de la Suisse. Ce remaniement, proposé par Escher de la Linth dans le sein du Grand Conseil, fut mis à exécution par Rapinat, successeur de Le Carlier, et modifia la division en 22 cantons établie par la constitution. Déjà l'art. III de la proclamation du 28 mars avait porté leur nombre à 23 par la séparation de rOberland d'avec le reste du canton de Berne; la nouvelle proclamation du 4 mai^ remania le territoire des huit cantons rebelles du centre et de l'est pour en former trois nouveaux, ceux de WaldstatteD, Linth et Sentis. — Pour justifier vis-à-vis du ministre cette mesure anticonstitutionnelle et prise de sa propre autorité, Rapinat lui donna à entendre que les huit cantons ainsi réduits à trois auraient pu disposer de 96 sièges, conquérir ainsi la majorité dans le sein du Corps législatif helvétique, et qu'en conséquence la Suisse aurait couru le risque de „revenir

* Voy. cette proclamation dans Act. Helo. t. 1, p. 5C9. » Voy. AcL Helv. t. I, p. 794.

XXYIII Introduction.

au fédéralisme." Il ajoutait que cette mesure resterait provisoire jusqu'à sa ratification, mais qu'il l'avait trouvée urgente, car il fallait, pendant l'occupation française apporter des changements réfléchis „pour n'avoir pas à recommencer après." D'ailleurs Eapinat avouait „qu'il n'avait basé son arrêté que sur des motifs généraux, ne croyant pas qu'il serait prudent d'y décliner la vraie cause qui l'avait dictée."*

Les agents français n'eurent pas trop de l'autorité que leur prêtaient les troupes du général Schauenbourg pour obtenir l'élection des députés de tous les cantons et leur réunion à Âarau. Le 12 avril, date indiquée dans la proclamation du 28 mars, 121 députés envoyés par les neuf cantons d'Argovie, Baie, Berne, Fribourg, Lucerne, Oberland, SchaSbuse, Soleure et Zurich s'étaient constitués en Corps législatif. Les députés du Lémau arrivèrent le 13 avril; ceux du Valais le 14 mai; ceux de Waldstatten, Linth et Sentis dans le courant de mai et de juin, et ceux des deux cantons italiens, Bellinzone et Lugano, de la fin de juillet à la mi-août 1798. Déjà les remaniements faits par Rapiiial à la division territoriale avaient atténué l'effet des proclamations de Le Carlier. Bapinat lui-même devait, par une série d'actes cupides, violents et arbitraires, mériter le titre de proconsul quon lui applique parfois.

Le premier acte des nouvelles autorités helvétiques, comme d'ailleurs la plupart des leurs, fut inspiré par un agent français. Mengaud, écrivant à Talleyrand au sujet de l'élection des cinq membres du Directoire helvétique, lui disait en effet : „Le8 patriotes, pleins de confiance eu moi, vinrent me consulter sur le choix qu'ils avaient à faire et j'ai la satisfaction de voir que ce sont ceux que j'avais indirectement désigné qui ont réuni les suffrages."*

* Voy. notre u» 82, Aff. étr., t. 46 », n« 197. » Voy. notre n» 55, Aflf. étr, t. 46 >, n« 144.

Introdaction. XXIX