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M. Politis (Grèce), M. Salandra et le M Medici de Vascello (Italie).

Les déclarations de l'Italie étaient catégoriques : « l'Italie n'entend pas accomplir un acte de guerre, mais seulement sauvegarder son propre prestige et manifester sa volonté inflexible d'obtenir les réparations qui lui sont dues en conformité des usages et du Droit des Gens ».

Mais M. Politis posa nettement la question sur son véritable terrain : ne se trouvait-on pas, malgré les déclarations italiennes, en présence d’un véritable état de guerre ? « Il ne me semble pas, dit-il, qu’il dépende de l’auteur d’un acte de le définir et de Île qualifier. Les actes doivent s’apprécier d’une manière objective. C’est le rôle du Conseil d'apprécier les actes dont la Grèce a le droit de se plaindre ». La Grèce, ajoutait-il, était prête à prouver sa bonne volonté en écoutant toutes les suggestions du Conseil visant à satisfaire les réclamations italiennes bien fondées. M. Salandra affirma à nouveau la volonté pacifique de l'Italie, qui n’avait commis aucun acte de guerre, aucune puissance ne devant, « dans ces conditions, tolérer l’application de l’article 16 ». Puis il contesta la compétence de la Société des Nations au profit de celle de la Conférence des Ambassadeurs, déjà saisie. Il demanda au Conseil de statuer sur sa propre compétence et d’ajourner toute autre discussion.

Lord Robert Cecil s’éleva contre l'opinion italienne, contestant la compétence du Conseil. La Conférence des Ambassadeurs ne comptait pas, parmi ses membres, des envoyés de tous les gouvernements représentés au Conseil. Au contraire, il estimait la compétence du Conseil indiscutable, d’après l’article 15 du Pacte.

M. Politis appuya cette opinion. La Grèce n'était pas représentée à la Conférence des Ambassadeurs. Comment celle-ci eut-elle donc pu imposer à des Etats non représentés dans son sein des décisions ? « Si nous sommes obligés de nous soumettre à ces décisions, nous ne ferons que subir une force supérieure. En nous inclinant, au contraire, devant une décision prise par le Conseil, nous obéirons à une décision légale ; nous nous conformerons à l'engagement auquel nous avons souscrit en signant le Pacte. »

Le lendemain, M. Salandra, qui avait reçu les instructions de son gouvernement, fit un parallèle entre les intérêts italiens et ceux de la Conférence des Ambassadeurs, également lésés par une violation du Droit des Gens, dont la Grèce était responsable. « L'Italie a été atteinte par un acte de violence barbare. C’est elle qui a le droit d’accuser et qui exige la punition du crime. Il est évident que la Conférence des Ambassadeurs, qui est la « viva vox » de la Conférence de la Paix en ce qui a rapport à l'exécution des traités, a avant tout le droit de garantir, et par conséquent de punir s’il y a lieu, les violations de ses ordres et l’opposition à l'exécution de ses mandats. Si la Société des Nations, en fermant les yeux sur les rapports de cause à effet du crime qu'on doit châtier et de l'occupation de Corfou à titre de garantie, se prêtait à la requête de la Grèce de juger de l’effet séparément de la cause qui est soumise au jugement de la Conférence des Ambassadeurs, sans même attendre la décision de cette Conférence, elle commettrait sans doute un excès de pouvoir.

D'après M. Salandra, la Société des Nations, créée par les Traités, n’avait pas de compétence à l'égard de ces traités eux-mêmes. Or, ii s'agissait d’un incident relatif à l’exécu-

tion des traités, bien que la Grèce ait tenté d'isoler le fait de sa sanction. L’occupation de Corfou n’est, d’après l'Italie, nullement susceptible d'entraîner une rupture de la paix et l’application des articles 12 et 15 du pacte est impossible.

En réponse à cette thèse, M. Politis protesta contre la responsabilité qu’on voulait faire incomber à son pays : « Lorsqu'un crime est commis sur le territoire d’un pays, le seul devoir de ce pays est d'appliquer loyalement les lois pour la punition des crimes. Si un Etat allègue qu’il n’a pas fait son devoir, c’est alors une question de responsabilité internationale qui s'élève. Mais dans ce cas, il faut fournir la preuve...» La Grèce prouvait par ailleurs sa bonne volonté en demandant la nomination d’une commission d'enquête franco-anglo-italienne, pour enquêter non seulement en territoire grec, mais aussi en Albanie.

D'autre part, M. Poiitis contestait le caractère pacifique de l’occupation de Corfou par les Italiens : « Les actes se caractérisent plus par leur essence que par l'intention de leur auteur » (réfutation de la théorie de « l'intention pure »). « Mais je me demande si la prise de gages faite contre un pays pour s'assurer de l'exécution de certaines réparations auxquelles on croit avoir droit, n’est pas un acte inutile en présence des garanties offertes par les organisations internationales, à savoir la Conférence des Ambassadeurs en qui le gouvernement italien doit, je crois, avoir confiance, et la Société des Nations, dont le gouvernement italien, au même titre que le gouvernement grec, fait partie, et à qui les deux pays, en signant le Pacte, ont certainement accordé toute leur confiance ». ( Réfutation de la théorie de la « prise de gage ». Argument principal contre les représailles résultant de ce que la nécessité n'existe plus). « L’occupation de Corfou, ajoutait

M. Politis, ne constituant plus une prise de gage, doit donc être caractérisée autrement qu’elle ne l’est dans la note italienne ». La conclusion était que l’article 15 devait s’appliquer, sans qu'il fût nécessaire, comme le prétendait l'Italie, que les deux parties soient d'accord pour réclamer l’intervention de la Société des Nations.

| Le jour suivant, M. Salandra s’éleva à nouveau contre l'examen du fond de la question par le Conseil dont elle voulait réserver absolument la compétence ; au contraire, Lord Robert Cecil, M. Hymans, M. Guani, affirmèrent énergiquement cette compétence.

Le 10 septembre, M. Politis annonçait au Conseil que son gouvernement, acceptant les demandes de la Conférence des Ambassadeurs, avait déjà déposé une somme de 50 millions de lires pour être remise à l’Italie, après décision de la Cour de Justice de La Haye.

Le 13 septembre, La Conférence des Ambassadeurs communiquait au Conseil le texte de la note qu’elle envoyait à la Grèce. Elle y prévoyait que les représentants des alliés à Athènes fixeraient la date des excuses prévues, que le service funèbre aurait lieu à Athènes le 19 septembre, tandis que les bâtiments alliés arriveraient à Phalère le même jour et que les honneurs seraient rendus aux corps des victimes. Enfin la Commission de contrôle interalliée commencerait ses travaux à Janina, le 17 septembre. Si ces travaux n'étaient pas terminés le 27 septembre, date fixée par la Conférence pour l’évacuation de Corfou par l'Italie, la Conférence aviserait des mesures à prendre alors à titre de coercition ou de pénalité contre la Grèce. Cette note était signée : Poincaré.

Cette noie fournit à M. Branting l’occasion de déplorer le peu d'indépendance du Conseil et d'ajouter : « L’occupa-

tion de Corfou, fait évidemment contraire aux principes du Pacte, pourrait constituer un précédent dangereux. Tout acte qui n’est pas conforme aux obligations solennellement acceptées par les Etats diminuera sensiblement les chances de la Société de s'acquitter de sa grande tâche en face des conflits futurs. Nous tous qui voulons persister à croire au grand avenir de la Société, nous nous attachons à l'espoir que la volonté de paix, parmi les peuples, deviendra assez forte pour amener tous les Etats à soutenir fermement le Pacte ».

Le 17 septembre, le conflit était apaisé, mais la discussion juridique n’en continua pas moins. Et le 18, M. Salandra voulut répondre à M. Branting. « La vérité, dit-il, est que le gouvernement italien a déclaré, dès le premier jour, que l’occupation de Corfou était faite à titre temporaire et uniquement en vue d'une prise de gage pour rassurer les réparations qu'il avait demandées à la Grèce et que la Grèce n'avait pas encore acceptées. il suffit d'ouvrir un traité quelconque pour constater que l'occupation à titre de garantie a toujours été admise et reconnue comme mesure pacifique. Elle représente la forme la plus modérée des représailles. Les cas d’occupations pacifiques, soit de territoires, soit de navires, sont très nombreux. L’Angleterre et la France y ont eu recours plus fréquemment que les autres Etats, mais il ne manque pas d'exemples de la part de l’Autriche, de l'Allemagne, de la Russie et des Etats-Unis d'Amérique. Il s'agissait, le plus souvent, de répondre à des violences beaucoup moins graves au point de vue du Droit International que celle qui a été la cause première de l’occupation de Corfou. Il ne faut pas croire que le Pacte de la Société des Nations ait interdit ces moyens pacifiques de répression. Ils ne sont défendus par aucun de ses articles. J'ajoute que, dans son préambule, les principes du

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Droit International sont expressément reconnus. On compte parmi ceux-ci, le droit de représailles pacifiques et d’occupation à titre de garantie. Ces représailles sont donc légitimes. Il faut noter que des autorités éminentes en matière de Droit International, telles que les professeurs Schüking et Wehberg (« Satzèng des Vülkerbündes ») qui ont étudié à fond le Pacte de la Société des Nations, déclarent d’une façon tout à fait explicite que les représailles et les rétorsions ne sont pas défendues. 11 n’y eut donc ni acte de guerre, ni violation du Droit des Gens. Le Pacte que nous avons tous accepté est une partie essentielle intégrante du Droit International, mais ne le comprend pas tout entier... »

Ainsi, M. Salandra reprenait tous les arguments dont nous avons vu qu'ils Sont sans grande valeur, comme de dire que ce qui n'est pas défendu est permis. Les exemples de représailles auxquels il faisait allusion, il omettait d'ajouter qu’ils se plaçaient tous dans un état du Droit International antérieur au Pacte. Enfin, il faisait preuve d’une grande partialité en qualifiant de pacifiques les représailles qui avaient commencé à Corfou par un bombardement meurtrier.

Le 22 septembre, le Conseil résolut d’instituer un Comité de juristes qui formulerait certaines questions à poser, soit à la Cour Internationale de Justice de La Haye, soit à un comité spécial de juristes, questions relatives aux problèmes soulevés vis-à-vis du Pacte par les incidents de Corfou.

Le 28 septembre, le Conseil déterminait les questions à poser au Comité. La quatrième était : « Des mesures de coercition qui ne sont pas destinées à constituer des actes de guerre sont-elles conciliables avec les termes des articles 12 à 15 du Pacte quand elles sont prises par un membre de la S. D. N.

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contre un autre membre de la Société, sans recours préalable à la procédure suivie dans ses articles ? »

Le Comité de Juristes se réunit du 18 au 25 janvier 1924. Il se composait de MM. Adatci (Japon), président ; Lord Buckmaster (Angleterre), D’ Ehrique Buero (Uruguay), P. de Castello Branco Clark (Brésil), Fromageot (France), D° Van Hamel, directeur de la section juridique du secrétariat de la S. D. N., Vittorio Rolandi Ricci (Italie), Oxsten Unden (Suède), Marquis de Villa Urrutia (Espagne), Charles de Visscher (Belgique).

Le 24 janvier, M. Adatci envoyait les réponses du Comité au Président du Conseil. Sur la quatrième question, la réponse était : « Les mesures de coercition qui ne sont pas destinées à constituer des actes de guerre peuvent être conciliables ou non avec les termes des articles 12 à 15 du Pacte, et il appartient au Conseil saisi du différend de décider immédiatement en s'inspirant de toutes les circonstances et de la nature des mesures prises, s’il y a lieu de recommander le maintien ou la cession de celles-ci ».

Le 13 Mars suivant, le conseil donnait son adhésion à cette réponse.

Comme on le voit, cette réponse était extrêmement imprécise. On peut cependant en tirer d'importantes conclusions du fait que la question juridique avait été posée dans toute son ampleur. Au sein du Comité en effet, on avait discuté de la responsabilité internationale des états, problème étroitement lié à celui des représailles. De même avaient été étudiées les rapports, ou mieux la différence entre les représailles et la guerre. On avait recherché en effet quel pouvait être le fondement juridique des réclamations de l'Italie, celui de l'occu-

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pation de Corfou en tant que représailles, et la place des représailles dans le cadre de la Société des Nations.

Le Conseil et la Conférence des Ambassadeurs ont suivi l'Italie dans sa thèse du délit international, méconnaissant ainsi la règle fondamentale éloquemment exposée par M. Politis suivant laquelle les Etats ne peuvent être déclarés responsables des crimes et attentats politiques pour cela seu! qu’ils ont été commis sur leur territoire. S’il y a en effet une responsabilité internationale, comment admettre que celle-ci joue de plein droit sans qu'on puisse reprocher à l'Etat sur qui on la fait peser une faute quelconque ?

M. Anzilotti, au contraire, soutient que l'Etat supporte une responsabilité purement objective en dehors de toute idée de faute (2).

Mais le Comité des Juristes s’est inspiré du droit positif. Suivant les règles les plus généralement admises, l'Italie eût donc dû prouver que le gouvernement hellénique avait manqué à ses devoirs internationaux de protection vis-à-vis des membres de la mission italienne. Le fait pour la Grèce d’avoir accepté avant l’enquête les demandes de la conférence des Ambassadeurs, ne prouve que sa bonne volonté et son désir d'éviter des mesures de contrainte.

Quant à la nature même de l'occupation de Corfou par les Italiens, fallait-il se rallier à la thèse de M. Salandra, qui prétendait que ce n'était nullement un acte de guerre ? On a pu soutenir, ei certains jurisconsultes l’ont fait (3), que toute la différence entre les représailles et la guerre résidait dans ce fait que la volonté de guerre, sans laquelle il ne saurait y avoir

(2) ANZILOTTI : « Corso di diritto internazionale », T. I. Traduction de M. Gilbert GIDEL, Paris, Sirey, 1029 (3) KARL STRUPP : « Der Vôlkerrechtlicke Delikt ».

de guerre, manquait dans le cas des représailles au moins chez l’un des deux Etats en litige. Par conséquent si l’un des deux Etats commet des actes qui peuvent être qualifiés de guerriers, comme l’Italie en bombardant Corfou, mais n’a pas la volonté de faire la guerre, et si l’autre Etat n’y répond pas par la guerre, il n’y a pas guerre.

Même en admettant cette théorie sans doute trop idéale, il fallait savoir si une prise de gage ou des représailles, ainsi que les Italiens qualifiaient leur action à Corfou, étaient permises par le Droit International tel que l'avait organisé le pacte de la S. D. N.

Le même Karl Strupp dit pourtant « qu’il n’existe aucune règle positive du Droit des Gens qui justifie de semblables occupations à l’exception de celles qui sont contractuelles ou ont leur fondement dans de justes représailles » (4) et il cite le proverbe allemand : « 100 Tage Unrecht sind noch nicht ein Tag Recht ». Le seul cas, évidemment où l'Italie aurait pu justifier son occupation de Corfou « sub titulo repressaliarum » était celui où il y aurait eu de la part de la Grèce un délit international dûment prouvé. Dans ce cas, pert-être eutelle été bien fondée à prendre un gage jusqu’à ce qu’elle eut obtenu satisfaction. Mais en occupant Corfou avant que la Commission d’Enquête ait terminé ses travaux, elle s’exposait elle-même, si la Commission concluait de l’enquête que la Grèce n’était pas responsable juridiquement de l'attentat, à commettre un délit international.

La double argumentation développée en faveur de l’Italie au cours des débats a été la suivante :

1° L'Italie n’allait pas à l'encontre de l’article ro du pacte,

(4) KarL STRUPP : « L’incident de Janina entre la Grèce et l'Italie ». Revue Générale de Droit International Public, 1924, Tome XXI.

les règles juridiques devant disparaître devant le droit de représailles. Mais cet argument pêchait évidemment de deux côtés : tout d’abord, l’article 10 est clair : « l’intégrité territoriale de tous les membres de la Société » doit être respectée par les autres membres. Or il y avait, dans le fait d’occuper Corfou une évidente atteinte à l'intégrité territoriale de la Grèce. Ensuite, les représailles auraient pu à la rigueur se justifier par la théorie du délit international. Mais l’Italie n'avait nullement rapporté la preuve du délit à la charge du Gouvernement Hellénique.

2° On a dit encore que l'Italie n'avait pas contrevenu aux articles 12 et 15 en commettant un acte de guerre, si acte de guerre il y avait, les articles 12 et 15 ne prohibant pas la guerre, mais l’admettant bien comme ultima ratio, dans le cas où les mesures proposées par le Pacte n'auraient pas abouti. Là encore l'argumentation est fausse puisque l'Italie a procédé immédiatement à l’occupation de Corfou, avant d’en référer à la Société des Nations.

Au contraire M. Politis identifiait certaines représailles avec la guerre, et par conséquent les voyait en opposition nette avec le pacte. Il n’y a pas de doute que le bombardement de Corfou soit un acte de guerre. Il n’y a pas de doute non plus que cet acte ait été susceptible d’entraîner une rupture. Donc, même en admettant l'impossible idée suivant laquelle le Pacte n’ayant pas défendu les représailles, celles-ci restent donc licites, il faut tout de même conclure que, lorsque les représailles risquent, par leur nature, d’entraîner une rupture, l’Etat contre lequel elles sont dirigées aura la possibilité d’invoquer, aux termes de l’article 12 et de l’article 15 du Pacte, la médiation du Conseil de la Société des Nations.

Quoiqu'il en soit, et quelqu'imprécise qu'apparaisse la

réponse du Comité des Juristes, il paraît à peu près évident que, si l’on considère les articles ro à 16 du Pacte, la vraie distinction est la suivante :

1° Les mesures de coercition qui n’emploient pas la force armée sont conciliables avec l’esprit du Pacte, bien que peu conformes naturellement à cet esprit même; mais elles ont le grand avantage de ne pas constituer des « agressions », ni des actes « susceptibles d'amener une rupture ».

2° Au contraire, et justement parce que ces deux avantages ne leur appartiennent plus, les mesures de contrainte qui font intervenir la force armée apparaissent comme absolument inconciliables avec le Pacte. (

Peut-être est-ce là la grande nouveauté de la nouvelle organisation juridique internationale, en ce qui concerne les représailles. C’est ctte incompatibilité qui provient de l’existence d’autres moyens internationaux efficaces, qui a enlevé à l'emploi de la force armée le caractère de nécessité qui était sa seule raison d’être. Le Pacte et les accords qui l'ont suvi, en établissant tout un système de garanties et de sanctions, de procédures et d'arbitrage, ont mis fin à l’anarchie internationale dans laquelle les représailles étaient peut-être, autant qu’un mal, un remède.

M. Politis a pu dire que le Pacte parachevait ainsi l’œuvre commencée en 1907 à La Haye, en ne laissant subsister que les représailles qui, en raison de leur caractère même, comme les mesures d’ordre économique, n’impliquent aucun danger pour la paix. « C’est tout, écrit M. Politis, ce que veulent dire MM. Schüking et Wehberg (s) dont on a dit à tort qu'ils déclarent formellement que sous l'empire du Pacte

(5) « Die Satzüng des Vôlkerbundes », p. 293.

les représailles ne sont pas défendues (6). En réalité, ils n2 reconnaissent comme possibles que les représailles dont l’exercice ne signifie pas une rupture ». Il y a donc là, malgré toui, un immense progrès accompli. Est-ce à dire que le remède, à deux tranchants sans doute, mais cependant remède, qu'offraient souvent les représailles dans le cas d’une transgression du Droit pas un Etat de mauvaise foi, ait complètement disparu ? « La cisparition du Droit de Rerprésailles en temps de paix par coercition armée va-t-elle supprimer tout recours possible à la force pour le juste rétablissement du Droit ? » écrit M. Yves de la Brière. Non, puisque les articles 19, 11, 3, 16 du Pacte reconnaissent au Conseil ie pouvoir de prendre toutes les mesures de contrainte qu'il jugera nécessaires pour assurer le respect des obligations sontractées et des décisions arbitrales.

Mais des représailles appliquées de cette façon ont un tout autre caractère. Elles cessent de présenter ce caractère anormal d’une dérogation particulière en Droit des Gens, que nous leur avons vu toujours présenter jusqu'à maintenant. Elles deviennent alors une application légitime des règles universelles du Droit des Gens. Elles deviennent un acte exécuté par « autorité de justice » : elles sont une sanction de l’autorité supérieure, et non plus un moyen à la portée de chacun.

Les Etats ont donc cessé de se faire justice eux-mêmes ; ils s’en remettent à présent à la collectivité.

Mais on a trop vu qu’en fait l'intervention de la collectivité est bien loin d’avoir tout le poids voulu et de présenter toutes les certitudes idéales contenues dans le Pacte. Il est évident que si cette collectivité a le pouvoir d'intervenir, elle

(6) SALANDRA, au Conseil de la S. D. N., le 18 septembre 1923, et KarL STRUPP (Revue Générale de Droit International Public, 1924)

n’a pas en fait celui d'imposer son action, puisque, si sa tentative échoue, les parties recouvrent leur liberté.

S'il y a donc dans notre Droit actuel un grand progrès accompli, nous sommes loin d’être parvenu à l’ordre définitif. Les représailles que depuis des siècles on s’efforçait de limiter, ne sont pas encore prohibées. Elles apparaissent beaucoup plus comme une sorte de sanction dans les mains de la collectivité, mais qui peut encore s’en échapper pour tomber dans celles des Etats particuliers, et servir ainsi encore bien des intérêts et des ambitions. Le but n’est pas atteint, mais le progrès est sensible, ce qui a pu faire dire à M. Politis : « C’est une période transitoire entre le pur droit de vengeance et la pleine organisation sociale, analogue à celle de la procédure formulaire romaine qui, après avoir succédé au système des actions de la loi a été à son tour remplacée par celle de la procédure extraodinaire ».

Conclusion

Cette étude aura montré, nous l’espérons, quelle place exceptionnelle occupent dans le Droit des Gens la théorie et le fait des représailles. Théorie, nous l’avons vu, susceptible d’être qualifiée d’anti-juridique, fait qui constitue dans son essénce même une dérogation au Droit. Et cependant, la place réelle des représailles dans le Droit International est si évidente qu’on a pu dire avec raison que l’ancien Droit des Gens s’est largement constitué sur la base des représailles (7).

C’est que leur importance ne provient pas seulement de leur utilisation intensive au cours de l'Histoire. Elle est doublement grande puisque les réprésailles apparaissent comme une sanction d’un Droit qui, peu évolué, en semble dépourvu et par conséquent, sans elle, mériterait peut-être moins d’être appelé un Droit, et aussi comme la source de plusieurs théories de première importance, théories essentiellement juridiques relatives à la protection diplomatique des nationaux à l’étranger et à la saisissabilité de la propriété privée ennemie.

Mais c’est ce caractère de sanction qui a fait des représailles un élément primordial du Droit des Gens. C’est à ce titre qu’elles ont été employées et justifiées, et aussi qu’elles ont donné lieu à tant d’abus, mais c’est à titre qu’il est permis encore aujourd’hui, alors que le Droit International comporte

(7) M. DE GEOUFFRE DE LAPRADELLE à son cours de Doctorat (année 1930-31) sur « l’Influence de la Société des Nations sur le développement du Droit des Gens », 34° lecon,

déjà d’autres sanctions, de n’en pas souhaiter la disparition complète. Si perfectionnée que soit une organisation comme celle de la Société des Nations, sa fragilité reste malheureusement trop grande, et s’accentue chaque jour. De plus, même scrupuleusement observé, le Pacte comporte des fissures par où de plus grands maux pourraient à nouveau s’abattre sur l’humanité. Dès lors, comment condamner complètement un acte injuste en soi — on l’admet —, mais dont les effets seront ceux d’un moindre mal contre un mal plus grave ? Certes, on ne joue pas avec un remède qui, par son abus, peut devenir un poison. Mais lorsqu'un avis compétent et supérieur en a dosé l’emploi, les conséquences en sont salutaires. Dans la société internationale actuelle, les représailles utilisées par l'autorité supérieure, réservées à celle-ci, ne seront plus qu'un bien. Souhaitons que les efforts des hommes aboutissent un jour à ce résultat.

Vu, le Doyen : Vu, le Président :