LE PACTE DE LA SOCIÉTÉ DES NATIONS

Nous avons vu que le Droit des Gens ancien équivalant à un état d’anarchie internationale complète laissait absolument libre et excessif l'exercice des représailles, puisque le Droit Moderne dans leauel s’esquissaient de nombreuses tentatives d'organisation juridique internationale, tentatives suivies d'effets assez minces, s’il limitait dans une certaine mesure les représailles, ne les prohibait absolument pas.

A la fin de la guerre mondiale, un fait nouveau de la plus grande importance se produit, qui constitue une organisation, la plus intense qui ait jamais été réalisée, de la vie internationale. Dans le cadre de la Société des Nations, quelle va être la place laissée aux représailles ? Disparaîtront-elles cette fois complètement des rapports entre les Etats ? Nous allons voir que non, puisqu'’un cas de représailles s’est produit en 1923, lors de l'incident greco-italien de Corfou. C'est à la faveur de cet évènement que la question s’est posée avec précision au sein de l’assemblée de Genève, et c’est donc cet

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incident qui fera l’objet de l'étude du chapitre unique de notre dernière partie. ,

Nous savons quen 1907, après la conférence de La Haye, les représailles restaient licites pour tous les litiges autres que ceux qui étaient relatifs aux dettes contractuelles des Etats.

La Pacte de la Société des Nations apporte une transformation beaucoup plus large, puisqu'il tend à la résolution pacifique de tous les conflits internationaux.

Il serait beaucoup trop long d'étudier ici en détail les articles 10 à 16 du Pacte. Contentons-nous de rappeler que l’article 10 garantit l'intégrité territoriale de tous les membres de la Société des Nations contre toute agression extérieure. L'article 11 donne à tout Etat le droit d'appeler l'attention de la Société des Nations sur un cas international le concernant. Les articles 12, 13, 14 et 13 relatifs à la solution des différends internationaux édictent l'obligation, avant d'employer la violence, de recourir d’abord à un mode de solution pacifique par l’intermédiaire du Conseil de la Société des Nations, de l’Assemblée, de la Cour d’Arbitrage ou de la Cour Permanente de Justice Internationale. Enfin l’article 16, qui est celui des sanctions, repose sur l’idée de solidarité entre les membres de la Société, solidarité dont la conséquence est que l'état coupable, se rend coupable vis-à-vis de tous les Membres de la Société des Nations.

Nulle part cependant il n’est question, dans le Pacte, de la licéité ou de la non-licéité des mesures de coercition internationales, ou des représailles. Même indétermination dans les perfectionnements postérieurs au Pacte : Protocole de Genève de 1924 (non ratifié d’ailleurs), pacte de Locarno, et pacte Kellog, ou dans les nombreuses conventions de recours obligatoire à la Cour Internationale de Justice de La Haye

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selon l’article 36 de son statut organique, ou dans les multiples traités de conciliation, d’arbitrage et d’assistance mutuelle.

Tous ces faits montrent en tous cas que l’organisation internationale se resserre de plus en plus depuis 1919. La question qui se pose est donc de savoir si, dans une organisation juridique évidemment bien imparfaite, mais cependant beaucoup plus complète que dans tous les états antérieurs du Droit International, les représailles demeurent licites comme elles l’étaient dans un état d’inorganisation internationale.

La question fut posée au comité des Juristes constitué par la Société des Nations à la suite du règlement de l'affaire italogrecque de Corfou. Nous verrons que la réponse, formulée le 24 janvier 1924 est extrêmement sybilline, mais qu’il y a des conclusions assez précises à en tirer.

Mais ce qu'il faut avant tout préciser c’est que l’objection (d’ailleurs présentée à Genève au sujet de l'incident de Corfou) qui consiste à dire que du moment que le Pacte n’a pas aboli les représailles, celles-ci, puisqu'elles existaient avant le Pacte, subsistent après lui, cette objection est sans fondement.

En effet, il est faux de dire que tout ce qui n’est pas défendu est permis. D'autre part, l’esprit du pacte est de garantir la paix et la sécurité entre les contractants, et l'on n'y trouve absolument pas d'exception permettant à un Etat de se faire à soi-même justice.

L’intention du Pacte, qui est de ne pas laisser subsister la moindre possibilité de violence, est évidente si l’on considère les différents projets qui ont été élaborés. « Les puissances signataires s’interdisent de recourir à l'emploi de la force armée », disait le projet Wilson. « La Société des Nations, était-il inscrit dans le projet français, garantit (donc)) égale-

ment à tous les Etats, petits et grands, l’exercice de leur souveraineté ». Enfin le projet italien : « Tout acte ou prétention qui implique une diminution ou une menace pour l’indépendance politique ou pour l'intégrité territoriale d’un Etat est en contradiction avec les principes sur lesquels repose la Société. Les Etats contractants s'engagent à s'abstenir d’appliquer l’un contre l’autre des mesures de coercition ». Le seul emploi de la force permis, l’est suivant l’article 16, en tant que sanction pour faire respecter les engagements de la SAIDANE

D'autre part, nous avons vu au début de cette étude que le droit de représailles, si droit il y a, n’est pas un droit normal; que c’est bien plutôt une pratique presque anti-juridique et que la nécessité seule excusait. C'était, avons-nous dit, un moindre mal. Or il est évident que le Pacte constitue une organisation suffisante pour faire disparaître cette nécessité qui autorisait l'emploi des représailles. Cette nécessité n'existe plus. Donc le silence du Pacte n’est pas un argument pour les partisans des représailles.

Pour prétendre encore que les représailles étaient compatibles avec le Pacte de la S. D. N. on a présenté d’autres arguments : on a dit par exemple que les représailles n’étaient absolument pas contraires au Pacte tant que l’Etat victime ne s'était pas adressé au Conseil en allégant la possibilité d'une rupture, ou que les représailles sont toujours licites parce qu’elles ont pour but la protection des intérêts vitaux de l'Etat; elles sont un moyen de faire cesser des rigueurs injustes, et par conséquent se justifient dans cette idée que chaque pays a le devoir suprême d'assurer rapidement sa défense nationale.

Cependant, sous le régime du Pacte de la Société des

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Nations, il est évident que les procédés pacifiques priment les procédés violents. D'’ores et déjà on peut donc dire que les représailles économiques par exemple, restent licites, mais que, en conséquence, les représailles constituées par des actes d’hostilité ne seront donc plus possibles pour une triple raison qui est : qu’elles impliquent une menace de rupture; que leur seule raison d’être, la nécessité, a, nous l’avons dit, disparu du fait de l’établissement d’une procédure pacifique et qu’enfin cette procédure pacifique n’est pas seulement proposée aux Etats, mais imposée à tous les membres de la Société des Nations. On a essayé de soutenir toutefois que les représailles même violentes étaient permises en faisant appel à une théorie dite « des actes pacifiques d’hostilité », théorie soutenue notamment par M. Salandra devant le Conseil de la S. D. N. le 18 septembre 1923. Les partisans de cette théorie se basent sur la pureté d'intention de l’agresseur qui ne veut obtenir que des réparations et ne cherche à satisfaire aucune ambition personnelle.

M. Politis (1) a fort bien réfuté cette théorie en trois points :

1° Quelles que soient les intentions de l'agresseur dont on vante la pureté, dit M. Politis, la riposte de l’adversaire demeure toujours possible, et souvent même probable, et alors c'est, à n'en pas douter, la guerre, état par essence même, contraire au Pacte. Le critérium de l'intention de l’agresseur ne saurait avoir de valeur que dans un ordre juridique international où le droit de guerre illimité dépendrait uniquement des Etats qui peuvent tenir pour un préliminaire obligatoire de la rupture de la paix la déclaration de guerre. Mais il est

(1) N. POLITIS : « Les représailles entre états membres de la S.D.N. ». Revue Générale de Droit International Public, 1924, p. 5 et suiv.

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évident que, sous le régime de la Société des Nations, ce critérium perd toute sa valeur, puisque le droit de guerre est strictement limité et déterminé.

2°) Le second argument de M. Politis est de pure logique. La nouvelle organisation internationale vise avant tout au maintien de la paix. Comment alors admettre que le Pacte, qui a limité le droit de guerre, ait pu laisser subSister le droit de représailles, déjà et depuis longtemps limité par le Droit commun.

3°) Enfin le troisième point de l’argumentation de M. Politis est plus frappant encore. Si l’on admettait pour légitimes les représailles ainsi comprises, dit-il, on devrait en arriver à tenir pour une rupture du Pacte la riposte de l’adversaire attaqué, et par suite à requérir contre lui les sanctions de l’article 16. Autrement, on arriverait à la pire absurdité : celle qui consisterait à considérer la riposte comme un acte de représailles, semblable à celui de l’agresseur. Le résultat serait que la guerre serait ainsi engagée sans qu’on y voie, juridiquement, la guerre.

On a cherché aussi à défendre la théorie de la « prise de gage » en disant qu’une prise de gage n'était pas contraire aux stipulations du pacte. Pourtant c’est bien là, comme le dit M. Politis, la forme la plus caractéristique de l’anarchie juridique, forme absolument inutile sous le régime de la S. D. N., qui a organisé des recours, et forme en outre illégale, puisque, basée sur l’idée de contrainte, elle est en contradiction violente avec l’article 12 du Pacte.

Voilà donc, à première vue, ce qu’on peut dégager du nouveau régime international. Les représailles y trouvent difficilement place. Mais la discussion a été extrêmement déve-

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loppée lors de l’incident de Corfou. Et c'est 4 sa faveur que nous parviendrons à une solution plus claire.

Voici les faits :

Une Commission internationale avait été chargée, par la Conférence des Ambassadeurs, de délimiter la frontière grécoalbanaise, et le 27 août 1923, les membres italiens de cette commission, le général Tellini, le major Corti, le lieutenant Bonnaccini, le chauffeur Farnetti, furent assassinés par des inconnus, aux environs de Janina.

Le 29 août, le Ministre d'Italie à Athènes remit au Gouvernement grec une note avec sommation de répondre au plus vite. Les points principaux de cette note étaient les suivants :

1°) L'Italie exigeait que des excuses officielles fussent adressées dans la forme la plus large à la Légation Royale à Athènes, par l'intermédiaire de l'autorité militaire suprême hellénique ;

2°) Une cérémonie funèbre solennelle en l'honneur des victimes aurait lieu en la cathédrale catholique d'Athènes, en présence de tous les membres du Gouvernement ;

3°) Les honneurs seraient rendus par la flotte grecque au drapeau italien d’une division navale qui se rendrait tout spécialement au Pirée. Les honneurs consisteraient notamment en une salve de vingt-et-un coups de canon, pendant la durée de laquelle les navires helléniques arboreraient le drapeau italien ; |

4° Une enquête des plus sévères serait faite sur les lieux de l’assassinat, dans les cinq jours suivant l’acceptation de. la note. Cette enquête aurait lieu sous le contrôle de l’attaché militaire royal italien, colonel Perrone, dont la sécurité serait placée sous la responsabilité hellénique ;

5°) L'Italie exigeait en outre la punition capitale de tous

les coupables, ainsi qu’une indemnité de 50 millions de lires, à verser dans les cinq jours suivant l’acceptation de la note;

6°) Enfin les honneurs militaires seraient rendus aux corps des victimes à leur embarquement à Preveza, sur un navire italien.

Le 30 août, le gouvernement hellénique envoyait sa réponse : il considérait comme injuste l’accusation du gouvernement italien le rendant responsable de l'attentat. Aussi, acceptait-il la note, exception faite des 4° et 5° points concernant l'enquête, la punition des coupables et l’indemnité. En même temps, la Grèce s’adressait au Conseil de la Société des Nations pour obtenir un juste règlement du différend, en vertu des articles 12 et 15 du Pacte.

Mais le jour suivant, sans plus attendre, l'Italie bombardait Corfou, causant la mort de plusieurs personnes innocentes, et occupait immédiatement l’île.

La Conférence des Ambassadeurs faisait au même moment savoir à la Grèce que, s'agissant de membres chargés d'une mission internationale, sa propre compétence était la seule possible, et qu’elle se réservait le droit de fixer les punitions méritées.

Le Conseil de la Société des Nations, saisi par une lettre de M. Politis, et se rendant compte de la gravité des évènements, résolut de discuter immédiatement la question et tint séance le 1° septembre, à 16 heures. II se composait notamment :

du V* Ishii (Japon), président,

de M. Gabriel Hanotaux (France), Lord Robert Cecil (Grande-Bretagne), M. Quinones de Leon (Espagne), M. Alberto Guani (Urugay),