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on avait usé envers eux : lorsqu’en 1793 un décret de la Convention confisqua les biens des sujets espagnols en France, parce qu'en Espagne Charles IV avait confisqué les biens des sujets français, il y avait bien là une mesure de rétorsion. Il est vrai que tout procédé qui consiste à tirer salisfaction d’une injure ou d’un dommage est couramment qualifié du nom de représailles, mais c'est là une expression qui, admise dans la langue des gens du monde, ne nous semble pas exacte dans un ouvrage de droit international ; par un excès opposé cette même expression de représailles est employée couramment quand il s’agit d’une mesure plus anodine,comme, par exemple, l'augmentation des droits de douanes que la Suisse inscrivit à son tarif en 1892, en réponse à notre politique protectionniste ; en fait, c'était bien là une mesure de rétorsion. D'ailleurs peu importe la terminologie d’une science, mais il faut définir le sens donné aux mots employés.

Souvent les mesures de rétorsion sont insuffisantes, et le sentiment général répugne à l'adoption de ce moyen qui consiste à imiter ce que l’on blâme chez autrui. | $ 2. — La mise sous séquestre des biens que possèdent, sur

le territoire de l’État lésé, les sujets de l’État qui a commis le dommage.

Ce procédé est celui qui rappelle le plus les représailles anciennes ; il en a l'injustice sans en avoir l'excuse,

ear il s’attaque aux biens des particuliers et non pas à

l'État: l'Espagne usa de ce moyen en 1796 quand elle ordonna dans ses états la saisie des propriétés appartenant aux Anglais, en vue de réparer le préjudice que lui avait causé l'arrestation illégale de la frégate espagnole /a Minerve.

Même quand le dommage atteint non pas l'État luimême, mais un de ses sujets, on pratique directement, au nom du Gouvernement, la saisie des biens qu'on veut faire servir à l’indemnité du sujet lésé.

C'est ainsi qu'on voit la Prusse,en 1753,dédommager ses sujets en leur donnant le montant des sommes affectées aux créances anglaises d’un emprunt pour la sûreté duquel les revenus de la Silésie avaient été hypothéqués. Il s'agissait pour la Prusse d'obtenir satisfaction du dommage que lui avait fait subir l’Angleterre en 1745,en s’'emparant de navires prussiens chargés de bois à destination de la France ; ces navires avaient été jugés et condamnés comme ayant transporté de la contrebande de guerre. Après de multiples et stériles réclamations,en 1751 ,le roi de Prusse vit pour atteindre l’Angleterre une occasion propice au moment où devait être remboursé le dernier terme d'un emprunt précédemment souscrit au profit de sujets anglais et dont la Silésie constituait le gage hypothécaire. Il nomma une commission sous la présidence du baron de Coccéji, pour juger entre les sujets lésés et les armateurs anglais. La sentence de cette commission du 17 juillet 1752 délégua aux sujets prussiens, à titre de dédomma-

gement, les créances anglaises pour la sûreté desquelles avaient été hypothéqués les revenus silésiens (1). La somme réclamée fut réduite par la commission à 156.486 écus de capital et 32.283 écus d'intérêts à 6 0/0. Le roi de Prusse justifia sa conduite dans une note : après avoir inutilement demandé au cabinet britannique réparation des injustices commises contre ses sujets, il s'était déterminé à retenir par droit de représalles le paiement de la dette silésienne jusqu’à ce que le Gouvernement britannique eût indemnisé ces mêmes

sujets.

$ 3. — L’interruption des relations commerciales, postales et télégraphiques.

C’est à cet état d'isolement que M.Thiers voulait abou-

tir lorsque, au mois de juillet 1836, il menaçait la Con-

fédération helvétique d’un #locus hermétique. Le gouvernement suisse, dont la tolérance pour les réfugiés politiques qui allaient lui demander asile déplaisait à ses puissants voisins, était déjà, de la part de l’Allemagne, l’objet d’un blocus de cette nature. Jusque-là les revendications du cabinet de Vienne avaient trouvé en France des contradicteurs, fidèles apôtres de la « non-

intervention ». Or M. Thiers, dont l’idée fixe était d’obtenir pour le duc d'Orléans la main de l’archiduchesse

Marie-Thérèse, se servit de la mesure qu’il projetait

(4) Martens, Causes célèbres, livre IL, cause I.

contre la Suisse comme d’un moyen destiné à rendre l'Autriche plus favorable à ses vues. La diète de Berne dut céder à la menace et adopter une loi qui permettait

l'expulsion des réfugiés politiques.

$ 4. — Le renvoi, l'expulsion des ressortissants de l'État qui n’a pas respecté le droit international.

C'est ce que fit à Milan un gouverneur autrichien de cette ville qui expulsa sans avertissement préalable

tous les Tessinois.

$ 5. — L’arrestation à titre d'otages de quelques-uns des ressortissants ou fonctionnaires de l’autre État.

Ce moyen, bien qu’admis par Grotius, par Vattel, par Bynkershoek, par Travers-Tiiss, nous semble un acte de violence profondément injuste et arbitraire. Les gens qui voyagent pour leurs affaires, leurs études ou leur plaisir, vont à l'étranger avec la sécurité des relations pacifiques ; lorsque ces relations viennent à changer, on ne saurait comprendre sans injustice qu’ils en supportent les conséquences ; tout au plus admettrait-on qu'il leur soit enjoint de quitter le territoire dans un certain délai; ce procédé, en réalité peu employé, a servi de mesure de rétorsion : c’est ainsi qu’en 1740, Frédéric le Grand retint prisonniers deux Russes Jusqu'à la libération du baron Stackelberg.

Ce procédé est encore plus inique lorsqu'il atteint les fonctionnaires qui n’ont agi que sur les ordres de leur

LE

gouvernement, où les envoyés diplomatiques dont la personne doit être inviolable. Des infractions à ces règles se sont malheureusement produites : en 1708, la Savoie arrêla M. Phelippeaux, ministre de France. En 1716, lors de l'invasion de Finlande, M. d'Alopeus, ministre de Russie en Suède, fut également détenu prisonnier.

Ce sont là des actes qui suffisent à discréditer un gouvernement : la personne des agents diplomatiques doit être à ce point sacrée, qu'ilne suffit pas de ne pas attenter à leur liberté ou à leur vie ; le gouvernement auprès duquel ces agents sont accrédités doit prévenir toute attaque de la part de ses sujets, et encourt une responsabilité par cela seul qu'il n’a pas pris les mesures propres à assurer la sécurité de ces agents ; l’assassinat des plénipotentiaires de la République française à Rastadt à déshonoré l'Autriche.

$ 6. — La mise sous séquestre ou la saisie de ce qui appartient à l'adversaire.

Certaines nations ont pratiqué ce moyen comme un article de foi; il est si commode, sous le prétexte spécieux de représailles, de saisir quelque portion avantageuse du territoire d’un petit Elat ; on commence par

s'emparer d’une baie ; un jour, on est appelé à opérer

un débarquement: loccupation qui devait durer quelques heures se prolonge durant des années.

Ce procédé à souvent servi à cette nation dont un L, — 6

82 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Ii

. membre de la Chambre Haute, à la fin du siècle dernier, comparait la conduite à celle des animaux de proie en quête de victimes (1) ; il a atteint parfois un véritable degré de barbarie : en 1805, au milieu de la paix, en pleine négociation diplomatique ouverte avec l'Espagne, une escadre anglaise attaqua quatre frégates espagnoles à la hauteur du cap Sainte-Marie, les prit avec les trésors, fit sauter un de ces bâtiments et laissa périr 300 passagers parmi lesquels beaucoup de femmes et d'enfants (2). |

L'Amérique a profité des leçons de la mère-patrie : en 1859, au milieu des débats suscités entre l'Angleterre et les États-Unis au sujet des frontières du nord-ouest, lé gouvernement de Washington, pour se saisir d’un gage, fit occuper militairement l’île de San-Juan dans Ja baie de Nooth.

Enfin, plus près de nous, en 1872, dans le port même de Port-au-Prince, l'Allemagne fit saisir par un de ses vaisseaux deux corvettes haïtiennes, en garantie d’une indemnité réclamée par l'Allemagne : la république dominicaine dut s'exécuter pour rentrer en possession

de ses bâtiments.

(1) Lord Longhboroug, mars 1791.

(2) Azuni, Droit maritime, t. I, p. 434 et s. 57

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Il s’en faut que les moyens que nous venons d’énumérer forment à eux seuls tous les actes de représailles autres que l'embargo et le blocus.

Nous l'avons dit, un État a mille moyens de tirer vengeance d’un dommage qui lui est causé: il suffit qu'il sache tirer parti de ces moyens qu'il ne nous appartient pas d’'énumérer, parce que cette énumération serait forcément incomplète ; les relations internalionales actuelles, si nombreuses, si variées, favorisent cette diversité. De tout ceci, nous n’avons pas à nous occuper : c’est affaire à nos hommes d’État de veiller au maintien de nos droits et de nos intérêts.

Au contraire, l'embargoet Le blocus pacifique relèvent du droit international.

$ 1. — L’embargo.

L'embargo est une véritable saisie-arrêt des navires et de leur cargaison, dans les ports et dans les eaux territoriales : il ne faut pas confondre cette mesure ‘avec l’arrét de prince, mesure de police destinée à éviter la propagation de certaines nouvelles — prétention bien téméraire depuis l'usage du télégraphe et du téléphone.

Autrefois, l'embargo élait un acte préliminaire à

84 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

toute déclaration de guerre ; même, il n’était admis que comme tel et prohibé comme mesure spéciale (1). Ses effets différaient selon que la contestation s’arrangeait ou que la rupture éclatait: dans ce dernier cas seulement, les navires retenus étaient sujets à confiscation.

Aujourd’hui la pratique internationale a varié ; nous sentons l'injustice profonde de ce procédé; aussi les navires venus pour trafiquer peuvent-ils compléter leur chargement et regagner leur port d’attache ; c’est ce moyen qui fut employé lors de l'ouverture de la guerre de Crimée et toujours pratiqué depuis.

De nos jours, l’'embargo n'est plus considéré que comme un mode particulier de représailles ; sa légitimité ne peut être mise en doute que si l’on dénie aux représailles toute légitimité. A la fin des mesures coercitives, les navires saisis et leurs cargaisons doivent être restitués à leurs propriétaires respectifs ; c'est donc, somme toute, un procédé relativement doux ; comme sa valeur pourrait être insuffisante, il est généralement corroboré par l'emploi du blocus pacifique.

L’Angleterre l'a cependant employé seul en 1838, lorsqu'elle prononça l’embargo contre les navires napolitains qui se trouvaient dans les ports de l’île de Malte, à la suite de contestations survenues entre elle et le roi des Deux-Siciles. Le gouvernement anglais qui

(1) Heffter, L. II, $ LI.

jouissait dans le royaume de Naples du traitement de la nation la plus favorisée, avait considéré la concession du monopole de l'exploitation des soufrières de Sicile comme une violation de son privilège. Les réclamations de l'Angleterre étant restées vaines, ordre fut envoyé de pratiquer l’embargo contre le pavillon napolitain ; la médiation de la France mit un terme à celle situa-tion : le monopole fut aboli et l'embargo levé.

$ 2. — Le blocus pacifique.

Le blocus pacifique (1) est un mode de coercition qui consiste à interdire au moyen d’une force navale suffisante toute communication avec les ports ou les côtes d'un pays, dans le but de causer un préjudice qui amènera le pays bloqué à offrir les concessions exigées.

Nous n’examinerons pas, à propos du blocus pacifique, la légitimité du blocus en lui-même. Le blocus proprement dit est une opération de guerre relativement récente ; en effet, il suppose un état de construction navale assez avancé pour permettre à un navire les dures conditions d’un mouillage au large, hors de portée des canons de la côte; de plus, il suppose une artillerie assez puissante pour commander les intervalles laissés entre les navires de l’escadre bloquante.

Le blocus pacifique est de création plus récente encore. Seuls donc les hommes d’État et les publicistes

(4) On dit encore blocus commercial.

86 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

du XIX° siècle ont eu à s'én occuper ; mais, dans sa courte carrière, il a suscité bien des controverses, car il est pour les grands États le meilleur moyen d'atteindre les États secondaires.

En effet, est-ce qu'aucun des moyens précédemment énumérés est bien efficace ?

Saisie des biens des particuliers? Mais l'État peut abandonner ses sujets à leur propre sort.

Interruption de toutes relations commerciales ? Mais l'État pourra adresser ses commandes ailleurs ; d’ailleurs la prépondérance de son industrie peut être telle qu'il trouve facilement un débouché nouveau.

Arrestation de fonctionnaires ? Tout État qui a quelque souci de sa dignité repoussera ce moyen.

L’embargo”? Encore faut-il avoir dans ses ports des bâtiments appartenant à l'adversaire, d'une importance assez considérable pour qu'il ensubisse un certain préjJudice. |

Reste le blocus pacifique : l'État qui veut exercer des représailles envoie une escadre bloquer un port, l’embouchure d’une rivière, une côte, etc. Il est impossible que l'État ainsi menacé se désintéresse de la question : frappé en plein cœur dans son activité commerciale, il ressent bientôt la nécessité absolue de faire cesser une situation qui entrave l'essor de son industrie et amène à brève échéance la famine et la ruine. Ne se sentant pas en mesure de déclarer la guerre, ou estimant le conflit de trop peu d'importance pour engager l'avenir

de la nation, le gouvernement se résigne et cède sur tous les points. C’est en grande partie la crainte que les petits États ne cèdent trop aux grands qui a amené beaucoup d'auteurs à refuser de reconnaître la légitimité de ce mode de coercition, qui cependant, comme le remarque M. Boech, doit donner à réfléchir, puisqu'il entraîne l’immobilisation d’une partie notable des forces navales d'un pays.

Voyons quelques opinions :

Pour Gessner, le blocus pacifique ne se comprend pas : «le procédé n’est nullement un progrès de l’humanité, comme le disent certains de ses défenseurs...

-ce sont des considérations d'intérêt et non d'humanité

qui ont poussé la France et l'Angleterre à faire usage du blocus pacifique ; ces deux puissances cherchent à. atteindre leur but par une voie plus commode que celle de la guerre... le blocus pacifique renferme en tous: cas une contradiction que signale H. B. Deane : ce terme renferme en lui-même une anomalie ; 1 est impossible de concilier les droits des neutres ou plutôt le fait de la neutralité, avec une opération de querre. dans laquelle Un'y a pas de belligérants » (1). l

D'après Carlos Testa, le blocus établi à titre de représailles ne peut être regardé comme légal : il ren-

- ferme une anomalie, il constitue un acte de guerre incompatible avec l'état de paix.

(4) « The terme is in itself anomalous, it is impossible Lo reconcile the rights of neutreels, or indeed the fait of neutrality, with an operation of war, in which there is no belligerent. »

88 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Il

.M. Neumann prétend que le blocus pacifique est étranger au droit et que les tiers ne sont pas tenus de le respecter.

MM. Pistoye et Duverdy soutiennent qu'établir un blocus sans faire la guerre, c’est une pure subtilité : «Lorsqu’en 1841, M. Guizot voulut expliquer cette dislinction, la force de la logique lui faisait employer des expressions qui condamnaient le système qu'il voulait faire prévaloir : Nous faisons un blocus, disait-1l, ce qui n'est pas la querre complète, la querre déclarée. On n'avait pas déclaré de guerre, mais on la faisait. Voilà le sens du discours de M. Guizot. Or pour nous qui considérons la réalité des choses, la guerre existait. »

Geffchken maintient que les représailles doivent être des actes isolés : or, d’après lui, le blocus n'a pas le caractère spécial qui distingue les représailles: « Ilest évident que fermer un port d'un État à tout commerce est un acte hostile d'une tout autre portée que de mettre l’'embargo sur quelques bâtiments ou un séquestre sur des capitaux : il frappe l'État en entier. Passons làdessus. Examinons cette allégation qu'un but d’humanité a guidé les puissances : je ne vois que le blocus de la Plata où l'Angleterre et la France prétendirent mettre fin au régime sanguinaire du dictateur Rosas. » Un peu avant M. Geffcken, M. Westlake, dans la session de l'Institut de droit international tenue à La Haye en 1874, avait développé l’idée suivante : « Point de belligé-

rants, point de neutres, et puisqu'il n’y a que les neutres

que le blocus touche, il n'y à personne qui ail à respecter un blocus pacifique; on peut même ajouter que sans guerre 11 ne peut y avoir conseil des prises ; donc si un navire appartenant même à un national de l’État contre lequel le blocus était dirigé était adjugé aux capteurs par un conseil des prises de l'État bloquant, les tribunaux d'un État tiers ne devraient pas reconnaître ce procédé comme ayant opéré un transfert régulier de la propriété. »

Enfin, M. Fauclu!le, dans son ouvrage sur le blocus, se montre encore plus sévère relativement aux blocus pacifiques.

Il constate qu'aucune loi intérieure, aucun traité ne contiennent des dispositions relatives aux blocus pacifiques. Puis il pose cette question : une nation peut-elle bloquer sans cesser d’être en paix ? On a dit : 1° C'est un moyen de contrainte destiné à dénouer pacifiquement certains conflits diplomatiques ; mais il doit reposer sur les nécessités de la guerre.

2% C’est une situation intermédiaire entre la paix et la guerre ; il serait plus exact de dire blocus comminatoire ; or, d'après M. Fauchille, la guerre peut avoir ses degrés, mais c'est toujours la guerre.

« Ce n’est pas la guerre que les grandes puissances veulent éviter, ce sont les inconvénients de la guerre... Le blocus pacifique ne devient même pas un blocus de guerre légitime ; il constitue un acte de piraterie qui doit faire mettre son auteur au ban des nations. »

Bien d’autres auteurs, parmi lesquels MM. Assensio, Glass, Hall, Hautefeuille, de Martens, Néçrin, Nys, Oppenheim, Pradier-Fodéré, Woolsey, ont dénié la légitimité du blocus pacifique. Pourquoi donc le blocus pacifique a-t-1l suscité tant de controverses ? C’est qu'il renferme en lui-même une contradiction : en effet, la guerre seule fait naître les règles relatives à la neutralité, c’est-à-dire que les États qui ne sont pas parties au conflit, se trouvent par le fait de la guerre dans une situation qui n’est pas celle de la paix ordinaire : ils sont. neutres. Si les États en guerre doivent s'abstenir de tout acte qui pourrait les léser dans leurs droits ou dans leurs intérêts, les autres nations ont aussi le devoir de s'abstenir de tout acte qui, innocent en lui-même, emprunterait, du fait de l’ouverture des hostilités, une gravité particulière. La situation des autres États, les neutres, est donc changée.

En est-il de même en cas de représailles? Non; jusqu’à présent les rapports se sont bornés aux deux États qui exercent et subissent les représailles.

Or qu’arrive-t-il en cas de blocus? Les tiers vont se voir interdire l’accès d’un port ou d'un fleuve pendant le temps qu’il plaira au belligérant de maintenir le bloeus, et ils n'auront rien à dire à cette situation qui pourra leur causer de très grands préjudices. Mais si ce blocus est pratiqué en temps de paix, les règles relatives à la neutralité n'ont pas à s'appliquer. Comment concilier les droits des États indifférents de maintenir

leurs relations commerciales comme par le passé, avec l'intérêt de l'Etat qui exerce ces représailles d'interdire ces mêmes relations.

Une seule solution était possible ; c'est celle qu'admit l'Institut de droit international dans sa session tenue à Heidelberg, le 7 septembre 1887. Nous aurons l’occasion d'y revenir.

L'Institut de droit international n'a pas été le seul à défendre le blocus pacifique : MM. Bulmerincg, Bluntschh, Cauchy, Calxo, Ferguson, Wharton aussi ont admis la légitimité de cette mesure.

Voyons à quelles conditions : pour que le blocus soit licite, il est indispensable d'observer les règles et les conditions résultant de la nature propre de cet acte, c’est-à-dire que : 1° le blocus doit être notifié ; en plus de la notification diplomatique, il y a nécessité de l’avis particulier aux navires qui se présentent devant le port bloqué et il faut que mention de cet avertissement soit portée sur Le rôle d'équipage (1).

2° Le blocus doit être effectif, c’est-à-dire maintenu par une force suffisante pour rendre sa violation dangereuse (2). |

Lorsque le blocus pacifique observe ces deux règles qui sont applicables à tous les blo cus, il a le droit d'être

(1) Faute de cet avertissement est déclarée non valable laprise de la goëlette sarde La Louisa, capturée le 3 juillet 1846 dans les eaux de la Plata (Conseil d'Etat, 21 déc. 1847). Pistoye et Duverdy, L. I, titre VT, chap. 2, sect. 2.

(2) Gessner, Le droit des neutres sur mer, p. 163 ets,

observé à son tour. Or il faut une sanction sans laquelle la défense de pénétrer dans la ligne du blocus resterait à l’état de lettre morte : cette sanction consiste à saisir les navires qui ont tenté de forcer le blocus. Ces navires, comment va-t-on les traiter ?

Envisageons le cas où le blocus s'applique indistincetement à tous les pavillons. Les deux puissances qui ont usé du blocus pacilique, la France et l'Angleterre, n’ont pas toujours suivi une conduite identique.

Généralement, l'Angleterre confisque les navires de l'État bloqué et les vaisseaux des autres États ; il est des cas, d’ailleurs, où le blocus ne saurait avoir d’effet que s'il s'applique aussi aux navires des États tiers, par exemple, lorsque l'État bloquéne possède pasde marine.

Les publicistes anglais les plus renommés, James Beddie, Phillimore, ne donnent pas d'autre base au droit de blocus que la pratique de la Grande-Bretagne: tout au plus tiennent-ils compte de la pratique des autres États quand les intérêts anglais y trouvent leur compte, par exemple dans le blocus des côtes de la Grèce. .

Au contraire, les publicistes français s'efforcent de donner au droit de blocus une base théorique ; la pralique française est plus conforme à ces principes : en effet, nous verrons que, dans plusieurs cas, la France n’a pas confisqué les navires de l'État bloqué : elle les place sous séquestre jusqu'à la fin du blocus et les rend en-

suite à leurs propriétaires respectifs, tandis qu'au con-

traire les navires battant un autre pavillon et déclarés de bonne prise sont confisqués.

En d’autres cas, la France s’est vue obligée de s'en prendre aux navires des autres États. Gessner voit là « une preuve du vague et du peu de consistance de toute cette théorie ». Gessner à raison ; mais il eût dû ajouter qu’il était impossible de donner une base théorique au blocus pacifique, qui dépend essentiellement du domaine des faits. La diversité dans la facon de le pratiquer est la meilleure preuve qu'on ne peut faire de cette matière une question de doctrine, mais qu'il faut l'accepter comme une nécessité qu'on peut modifier, mais qu'on doit subir.

En équité, les conséquences du blocus pacifique devraient être limitées aux deux États en conflit, ne pas atteindre les puissances tierces ; celles-ci ne peuvent pas être privées des garanties du droit des gens en temps de paix, en l’absence d’une déclaration de guerre.

C'est à cette conclusion qu'aboutit l'Institut de droit international le T septembre 1887, et nous nous rangeons complètement à sa manière de voir. La discussion fut longue ; M. Perels y lut un remarquable rapport : « Le principe de la force obligatoire du blocus pacifique ne nous paraît pas contestable en droit des gens... Les navires qui entreprennent de rompre le blocus ne peuvent pas être saisis ni confisqués, mais seulement arrètés et repoussés ; mais, dans certaines circonstances, une détention provisoire peut être regardée comme Ji-

94 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE Ii

cite... » On entendit ensuite un contre-rapport de M. Geffcken ; puis l'Znstitut prit les résolutions suivautes :

1° Le blocus peut être pratiqué à titre de représailles.

2° Les navires sous pavillon étranger peuvent librement entrer et sortir, malgré Le blocus.

3° Le blocus doit remplir toutes les conditions de notification et d’effectivité exigées pour le blocus ordinaire.

4° Les navires de la puissance bloquée qui ne respectent pas le blocus peuvent être séquestrés, puis restitués sans indemnité à la fin du blocus.

50 Le blocus doit être levé aussitôt après l’acquittement de l’obligation qui l’a rendu nécessaire.

Maintenant, nous connaissons la théorie, voyons la pratique.