PRÉFACE

L'ouvrage que nous publions aujourd'hui est un ouvrage d'un genre nouveau.

Il existe nombre d'excellents livres qui ont pour objet l'étude des constitutions; mais les uns sont des traités doctrinaux consacrés à l'examen des problèmes d'organisation politique, les autres se bornent à exposer la constitution française soit isolée, soit comparée aux constitutions étrangères.

Il nous a semblé qu'il y avait à faire, sinon mieux, du moins autre chose.

En effet, si tout le monde reconnaît l'existence de deux formes de gouvernement, la République et la Monarchie, les publicistes modernes s'accordent à distinguer dans la République trois régimes différents :

Le régime républicain démocratique, où le peuple exerce par lui-môme et non par délégués une part des fonctions du Gouvernement ou des Assemblées ; tel est le régime de la Confédération Suisse.

Le régime républicain représentatif, où le peuple exerce le pouvoir par délégués, mais où Gouvernement et Assemblées sont respectivement indépendants ; tel est le régime dont le type classique est offert par la constitution des États-Unis.

Le régime républicain parlementaire, où le peuple exerce le pouvoir par délégués, mais où Gouvernement et Assemblées sont solidarisés par un Cabinet nommé par le chef du pouvoir exécutif, mais responsable devant les Chambres ; tel est le régime sous lequel nous vivons.

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Cependant, si l'on a nettement formulé cette division, on ne semble pas en avoir fait le cadre d'une étude des organisations politiques; on ne parait pas les avoir passées en revue en les ordonnant par rapport au régime qui les caractérise; autrement dit, si Ton a bien, en droit constitutionnel général, jeté les fondements de la classification des régimes, on n'a pas encore fait de droit constitutionnel descriptif sur les bases de cette classification.

C'est ce que nous tentons de réaliser aujourd'hui pour le régime dont relève l'organisation politique de notre pays.

Nous ne nous sommes pas dissimulé les difficultés de notre entreprise, môme ainsi limitée.

D'un côté, en effet, l'étude d'un régime ne consiste pas seulement, comme on serait porté à le croire, à définir les attributions du chef de l'État, du ministère et des Chambres : si ce sont là les rouages essentiels, il y en a d'autres qu'il importe de ne pas négliger : il faut examiner et les Conseils établis auprès du pouvoir central, qui souvent sont une sorte de complément du Parlement, et les Cours souveraines qui, souvent aussi, partagent avec le Parlement la suprême juridiction.

Parfois ces organes sont institués par la constitution, parfois ils ne sont pas mentionnés dans les lois fondamentales. Au fond, le caractère des lois qui les établissent n'a qu'une importance secondaire; les éléments de la description d'un régime ne se trouvent pas tous dans les constitutions proprement dites : à côté de ces textes fondamentaux, généralement incomplets, et que la tendance moderne est de restreindre toujours davantage, il y a les lois, il y a les règlements des Chambres, et c'est souvent dans ces règlements que se marquent les signes caractéristiques du régime ; il y a enfin les usages et les précédents qui, eux aussi, fournissent leur contribution de matériaux importants.

Or, s'il est relativement facile de rassembler les textes ou les traductions autorisées des constitutions elles-mêmes, rien n'est plus malaisé que de recueillir les renseignements complémentaires épars dans cette masse de documents difficiles à réunir d'une façon complète, et où,

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pourtant, se rencontrent certains traits qui achèvent la physionomie du régime. En veut-on un exemple? Chez nous, une disposition légale considère comme démissionnaire tout membre du Parlement qui accepte les fonctions d'administrateur d'une compagnie de chemins de fer. Saiton où elle se trouve? Elle forme l'article terminal d'une loi du 10 novembre 1883 ratifiant une convention passée entre l'État et la Compagnie de Paris-Lyon-Méditerranée.

D'un autre côté, si rien n'est plus simple que de distinguer dans leurs grandes lignes les différents régimes politiques, il est singulièrement délicat de déterminer auquel de ces régimes il convient de rapporter une organisation politique.

Sans doute l'existence du référendum permet de discerner assez facilement les constitutions qui se rattachent au régime démocratique. Mais comment distinguer sûrement le régime représentatif et le régime parlementaire?

Ce qui caractérise le régime parlementaire, c'est que le Cabinet dépend du Parlement. Or, à quel signe extérieur reconnaîtra-t-on cette subordination du ministère à la majorité parlementaire?

Sera-ce à l'entrée des ministres dans le Parlement, à la faculté pour les ministres de prendre la parole dans les Assemblées? Mais, sauf au Brésil et aux États-Unis, partout les ministres ont l'entrée dans les Chambres, et cependant, dans la plupart des Républiques hispano-américaines, ils ne relèvent que du Président.

Sera-ce à la compatibilité des fonctions de ministre et démembre des Assemblées ? Mais au Venezuela, d'un côté les sénateurs et députés nommés ministres cessent d'occuper leur siège législatif et ne peuvent le reprendre qu'un an après avoir quitté le ministère, et d'un autre, non seulement les ministres sont personnellement responsables des actes individuels, et solidairement des actes délibérés en Conseil, mais encore un simple vote de blâme de la Chambre des députés suffit à faire considérer comme vacant le poste du ministre blâmé.

En réalité, il n'y a pas de signe extérieur auquel on

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puisse s'attacher d'une façon absolue. Il en est de la classification des organisations politiques comme de celle des animaux et des plantes : c'est l'ensemble des traits et non un caractère spécial, si important soit-il, qu'il faut considérer.

Ce ne sont pas les seules difficultés que l'on rencontre. Les constitutions ne sont pas modelées sur le type d'un de ces trois grands régimes dont la conception, d'ailleurs, ne s'est guère dégagée nettement que de nos jours. Les auteurs des chartes politiques ont souvent pris leur bien partout où ils croyaient le trouver, et ont ainsi réalisé des organisations passablement hybrides. De pareils «' ambigus », pour employer un vieux mot de Molière, de régime parlementaire et de régime représentatif ne sont pas rares.

« La constitution du Chili, dit M. Espinosa, est empruntée pour deux tiers au parlementarisme et pour le tiers restant au système représentatif.

« Elle tient du parlementarisme le pouvoir pour le Congrès de changer les ministères et de leur imprimer des directions, et du système représentatif la responsabilité du Président et le droit de veto qui, chez les peuples parlementaires, est une formule, et chez les autres un moyen de résister au pouvoir législatif, et qui va, au Chili, jusqu'à convertir le pouvoir exécutif en une branche du pouvoir législatif. »

De plus, dans la pratique, les distinctions des deux régimes tendent à s'effacer. « Le gouvernement parlementaire, a dit M. de Saint-Girons, est une conséquence du système représentatif », et M. Esmein constate que les Chambres des Républiques représentatives de l'Amérique centrale et méridionale « abusent facilement des dispositions constitutionnelles pour réintroduire par une porte détournée les pratiques du gouvernement parlementaire », et que « les Présidents eux-mêmes cherchent instinctivement à composer des Cabinets qui répondent à la majorité dans les Chambres, sauf à affirmer parfois leur droit d'avoir une politique absolument indépendante ». Ajoutons encore que les expressions des constitutions

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sont singulièrement trompeuses, que la responsabilité des ministres existe dans le régime représentatif comme dans le régime parlementaire, ici vis-à-vis du Président, là visà-vis des Chambres, et que l'équivoque des termes peut prêter à la confusion; n'oublions pas enfin qu'il s'agit souvent de pays en proie à des crises incessantes, en état de révolution chronique.

Ces difficultés ne nous ont point rebulés. Quelque malaisé qu'il puisse être de la discerner, la différence entre les Républiques représentatives et les Républiques parlementaires n'en est pas moins une réalité, et une réalité fondamentale. Aussi avons-nous, avec les éléments d'information que nous pouvions posséder, passé en revue les vingt-deux Républiques qu'énumère le classique Annuaire politique de l'Angleterre, le Statesman's Yearbook pour 1901. Nous avons mis à part celles que l'existence du référendum classait dans le régime républicain démocratique; quant aux autres, nous nous sommes efforcés de ne retenir que celles qui relèvent du régime parlementaire, en nous attachant aux règles fondamentales fournies par les textes officiels, et sans prétendre décider si la constitution qu'ils présentent est une vérité, ou si, comme il est arrivé parfois dans le passé, les formes parlementaires ne sont qu'un déguisement de la dictature.

Nous n'en avons rencontré que cinq : la France, dont les lois organiques des pouvoirs publics offrent le type le plus net du régime; le Chili, dont, nous l'avons vu, la constitution est aux deux tiers parlementaire; le Venezuela, où un vote de blâme de la Chambre des députés rend vacant le poste des ministres blâmés; Haïti et Saint-Domingue, où les ministres sont responsables devant le Congrès.

Sans doute, ces organisations politiques présentent entre elles de singulières diversités.

Bien différentes sont les dates auxquelles elles remontent : la constitution française fut votée en 1875; celle du Chili est du 25 mai 1 853 ; celle d'Haïti du 9 octobre 1 889 ; celle du Venezuela du 21 juin 1893; celle de Saint-Domingue du 20 juin 1896.

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Bien différents sont les actes qui les consacrent : tandis que les constitutions du Chili, d'Haïti, du Venezuela, de Saint-Domingue sont des actes uniques renfermant chacun un grand nombre d'articles, de véritables codes politiques, la constitution française se présente sous les espèces de trois lois séparées : Tune du 24 février 1875 sur l'organisation du Sénat, la seconde du 25 février 1875 sur l'organisation des pouvoirs publics, la troisième du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics.

Bien différents sont les États où elles sont établies : États unitaires comme la France, le Chili, Haïti et Saint- Domingue; République fédérative comme les États-Unis de Venezuela.

Bien différentes sont les dispositions qu'elles renferment : les unes admettent la compatibilité des fonctions de ministre et de membre du Parlement, comme en France et au Chili ; les autres, ou la repoussent, comme à Haïti et à Saint-Domingue, ou suspendent le ministre de ses fonctions parlementaires, comme au Venezuela.

Mais enfin, dans toutes ces organisations, les ministres sont responsables, non envers le Président, mais envers le Parlement. Ils ne sont donc pas dans la dépendance du chef de l'État, mais dans la dépendance des Assemblées : ce sont non des ministres du Président, mais des ministres parlementaires, et c'est là le trait essentiel de tout le système.

Sans doute, ce trait pourra paraître bien fugitif. Il n'en indique pas moins la démarcation de deux régimes comme la ligne idéale de l'équateur marque la séparation des deux hémisphères.