ALLEMAGNE

Il y a dans le gouvernement allemand, de même que dans l'administration prussienne, un certain nombre de sous-secrétaires d'Etat attachés aux divers départements ministériels. Le sous-secrétaire aux affaires étrangères de l'empire allemand reçoit un traitement de 25.000 marks, plus une indemnité de logement. En Prusse, le sous-secrétaire au ministère de l'Intérieur touche 15.000 marks.

Ils ne paraissent pas jouer un rôle bien original. Ce sont des fonctionnaires élevés strictement tenus d’obéir strictement aux volontés impériales.

Pendant deux années, de 1877 à 1879, l’administration de l’Alsace-Lorraine a été confiée à un sous-secrétaire d'Etat, qui devint représentant spécial du Chancelier de l'Empire pour les affaires de cette province. Cette situation dura jusqu’à la loi du 4 juillet 1879, mise en vigueur le 1” octobre, qui institua un « Séatthalter » d’Alsace-Lorraine (1).

Il est intéressant d'envisager la situation particulière créée aux ministres de l'empire allemand par l’exis-

(1) Dupriez. Les ministres. T. II. p. 499.

tence, au-dessus d'eux, d'un ministre qui les domine ct les dirige tous, le Chancelier.

Le Chancelier a un double caractère ; d’un côté, il est le représentant de la Prusse au Conseil fédéral et c'est par lui que le roi de Prusse exerce ses droits de membre de l'Empire ; d’un autre côté, il est le premier fonctionnaire impérial, et l'unique ministre de l’Empire. Le Chancelier est encore Président du Ministère d'Etat et ministre des affaires étrangères de la Prusse.

La situation prépondérante du Chancelier consiste en ce fait que les autres ministres ne sont pas pour lui des collègues concourant avec lui à l'administration de l'empire, mais bien des subordonnés l'assistant dans se mission, soumis à ses ordres et responsables devant GR MENE

Le Chancelier dirige seul tout le gouvernement de l'Empire. Ïl accomplit tous les actes qui constituent la prérogative de l'Empereur, contresigne tous les actes de celui-ci, préside le Bundesrath (Conseil fédéral) avec voix prépondérante, promulgue et publie les lois, les ordonnances et règlements de l'Empire (2). Il représente l’Empire auprès des autres pays, maintient et règlemente l’activité des autres organes, surveille l’exécution des lois fédérales dans les Etats particuliers. Avant la loi du 4 juillet 1879, il conrtesignait les décrets et ordonnances concernant l’Alsace-Lorraine, etc. (3). Le Chancelier est, en principe, le seul ministre responsable de l'Empire. Il l’est certainement à l'égard de l'Empereur, son maître, dont il ne fait qu’exécuter les

) Dupriez. Les ministres. T. I, p. 484.

) Hervieu. Les ministres.

(3) P. Laband. Le droit public de l'Empire allemand, Edit. ANGLE 029) 7

crdres. Vis-à-vis des assemblées, sa responsabilité n'est pas bien définie ; « il ne peut se soustraire à la néces- « sité politique de s'expliquer et de répondre au Bun- « desrath et au Reichstag, aux attaques dirigées contre « sa gestion (1) ».

Il n'existe pas, autour du Chancelier, un groupe de ministres formant avec lui un Conseil délibérant, comme dans les pays à gouvernement parlementaire. Les auteurs de la Constitution impériale ont surtout cherché à écarter ce régime, qui aurait nui à l'établissement du gouvernement personnel et favorisé ics tentative: libérales du Reichstag.

Les ministres impériaux, chefs isolés des grands départements, sont étroitement soumis au Chancelier qui est responsable de leurs actes envers l'Empereur. On pourrait dire qu'ils ne sont eux-mêmes que des sous-secrétaires d'Etat inféodés à une même volonté.

Cependant ils peuvent recevoir délégation expresse d'une partie des attributions du Chancelier. Ils se rapprochent alors des ministres des autres pays.

Cette délégation est organisée par une loi du 17 mars

Même avant cette loi, le Chancelier pouvait, sans autorisation, se décharger d’une partie de sa tâche sur des suppléants responsables envers lui, lui-même restant responsable de leur gestion devant l'Empereur, le Bundesrath et le Reichstag, car la Constitution ne reconnait que le Chancelier comme responsable.

La, loi du 17 mars 1878 a eu pour but d'organiser régulièrement la suppléance du Chancelier de l’Empire.

(1) Laband. Le droit public de l'Empire allemand, Edit. fr. HAS ED 30!

— Rhh — :

Les suppléants ou représentants sont nommés par l'Empereur, mais seulement en cas d'empêchement du Chancelier et sur sa demande.

L'empêchement peut être accidentel, résulter d’une maladie ou d’une absence du Chancelier ; ou permanent, lorsque des circonstances durables rendent difficile ou impossible l’accomplissement d’une partie de ses fonctions, par suite de la trop grande étendue de celles-ci ou du besoin de connaissances techniques spéviales (1).

Pour répondre à cette double série d'empêchements, la loi organise deux sortes de suppléants : des suppléants à délégation générale (generalstellvertreter) et des suppléants à délégation restreinte à un domaine administratif spécial (spécialstellvertreter).

1°). =- Suppléant général. — T1 s'appelle vice-chancelier, Reichsvicekanzler. Au début, il recevait délégation au cas de maladie du Chancelier, ou quand celuici voulait prendre du repos ; puis l'institution prit un caractère permanent. M. de Bismarck, et comme lui son succésseur, séntirent le besoin de se décharger sur d'autres du fardeau des affaires courantes, afin de réserver leur activité pour les questions plus importantes (2).

Le vice-chancelier exerce, à défaut du Chancelier, les mêmes pouvoirs que celui-ci ; il est le premier délégué de la Prusse et le président du Conseil fédéral, il contresigne tous les actes de l'Empereur et dirige tous les services administratifs. Ce faisant, il encourt la même responsabilité que le Chanceliér lui-même.

(1) P. Laband. Le droit public de l'Empire allemand. Edit. franç. T. UH, p. 86.

(2) Dupriez. Les ministres. T. I, p. 405.

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Néanmoins, il reste subordonné à ce dernier, qui conserve toujours le droit de prendre en mains lui-même les affaires qui se présentent. De plus, il n’hérite pas des pouvoirs réservés au Chancelier sur ses représentants spéciaux. Ceux-ci exercent les droits qui leur ont été transférés sous la dépendance exclusive du Chancelier et sans aucune intervention de son représentant général.

2°). — Représentants spéciaux. — Ils sont également nommés par l'Empereur sur la proposition du Chancelier. Cette délégation ne peut être donnée que pour la direction des services administratifs qui rentrent complètement dans les attributions de l’Empire et qui sont restés entièrement dans les mains des fonctionnaires impériaux. Les secrétaires d'Etat qui ont simplement pour mission de contrôler l'exécution des lois fédérales pour les Etats particuliers, sans administrer par eux-mêmes, ne peuvent recevoir de délégation spéciale du Chancelier. Ceux même qui ont une double mission d'administration directe pour certaines affaires et de simple contrôle pour d’autres ne peuvent représenter le Chancelier que par rapport aux premières (1). L

L'institution des représentants spéciaux a pris un

(1) En vertu de ce principe, les secrétaires d'Etat des Affaires Etrangères, des Postes et Télégraphes, de l'administration des chemins de fer appartenant à l'Empire et le chef de l'Amirauté peuvent être élevés au rang de représentants spéciaux du chancelier pour l'ensemble de leurs fonctions.

Au contraire les secrétaires d'Etat de la Justice, de l’'Intérieur et des Finances ne peuvent l'être que pour partie. Le secrétaire d'Etat des chemins de fer ne peut recevoir aucune délégation, car il n’a qu'une mission de contrôle (Dupriez, les ministres. T. I, p. 497),

caractère permanent. Tous les chefs de départements qui peuvent recevoir la délégation en sont régulièrementinvestis. Cependant le titre reste toujours personnel à celui auquel il a été conféré ; il n’est pas attaché à la fonction et il dépend de la bonne volonté du Chancelier de l’accorder ou de le retirer.

Le secrétaire d'Etat investi d'une délégation de ce genre est, par là-même, mis en communication directe avec l'Empereur ; il contresigne les actes de ce dernier qui concernent son département. Le suppléant est politiquement responsable devant l'Empereur, par le fait de sa délégation et, du même coup, la responsabilité Gu Chancelier se trouve dégagée.

Les délégations, en devenant permanentes, amènent ainsi une modification dans les positions respectives du Charcelier et des secrétaires d'Etat élevés au grade de suppléants.

Ceux ci ne sont plus alors de simples fonctionnaires supérieurs. Is deviennent de vrais ministres : toutefois, ils ne sont jamais que des ministres de second ordre, ayant un chef dans la personne d’un autre ministre. IIS ne prennent pas part à la direction générale du gouvernement, dans un Conseil de Cabinet ou un ministère d'Etat.

En outre le $ 3 de la loi de 1878 donne au Chancelier la faculté de remplir tous les devoirs de sa charge, même pendant la durée d’une suppléance. Cette intervention du Chancelier, possible à un moment quelconque, est une entrave aux tentatives d'émancipation des secrétaires d'Etat suppléants. La délégation à ceuxci d’une partie des attributions de leur chef ne leur donne aucun droit contre ce dernier, puisqu'il peut toujours prendre la direction de telles affaires qu’il lui

plaît et rendre, en fait, la représentation inefficace (1).

En somme, le Chancelier mesure à sa guise les pouvoirs et l'indépendance réelle de ses représentants. Les autres ministres, bien que délégués officiellement à des branches d'administration déterminées, sont plutôt dans le fond des choses, des sous-secrétaires d'Etat que de vrais ministres. Telle a été, du moins, leur situation, pendant tout le temps que M. de Bismarck a joui de la confiance impériale. L’énergique volonté du Chancelier de fer, et surtout la situation exceptionnelle que lui créait son titre de fondateur de l’unité allemande lui avaient assuré une hégémonie sur toute l'administration. Mais après son retrait des affaires, il semble que le ministère allemand ait commencé à prendre une conscience plus nette de son rôle et à ambitionner une carrière plus autonome, de moins en moins effacée derrière la personnalité du Chancelier. Il y a là une évolution qui se dessine, par laquelle l'administration allemande se rapprochera peut-être d’une conception plus libérale.

(1) Dupriez. (Les ministres dans les différents pays). A À le p. 498.

Laband. T. II, p. 36. Edit. franc.