INTRODUCTION

« À toute assemblée, a dit de Laboulaye, il faut un président (?). » C’est là un fait général qui répond à une nécessité : partout où il existe un parlement, il faut à sa tête un homme, pour le représenter à l’égard des autres pouvoirs, pour diriger les débats de l’assemblée et faire respecter d’une manière générale le règlement établi par la Chambre. Il semble ainsi que la fonction de président, qui répond à un besoin identique d’ordre et de direction, doive être une magistrature honorifique, en tout lieu et en tout temps organisée sur le même modèle et attribuée aux ambitions qui se réservent ou aux ambitions déçues. De

(1) Cette monographie commença d’être étudiée dans la Salle de travail instituée à la Faculté de droit d'Aix par M. Joseph Delpech, alors professeur de droit public et constitutionnel. Ainsi elle a bénéficié pour plusieurs documents de l’aide amicale de M. Antoine Marcaggi; je tiens à y rendre

un public hommage.

(2) De Laboulaye. Histoire des États-Unis, 5° édition, tome III, p. 394.

fait, dans la plupart des règlements, des traits communs se retrouvent qui découlent de cette identité de rôle. C’est ainsi que, partout, le président est chargé d’ouvrir les séances, de diriger les délibérations, de maintenir l’ordre. Le président accorde la parole, rappelle à la question, prononce l’ouverture et la clôture des scrutins, en proclame le résultat. C’est lui qui fait à la Chambre les communications que comportent les circonstances. Les propositions et Les projets lui sont remis, ainsi que les amendements, les demandes d’interpellation ou de scrutin.

Cependant cette unité de la fonction, à travers les pays et à travers les âges, n’est qu’une apparence. Lorsqu’on s’attache à l’histoire et lorsqu'on pénètre mieux les faits, on s'aperçoit que l’institution est imprécise, toujours changeante, que ses aspects sont divers, multiples et fuyants. De même que tout organe politique, la fonction présidentielle s’organise selon l'instinct des peuples et s’adapte aux conditions de la vie nationale, varie suivant les hommes qui l’occupent et suivant les assemblées dans lesquelles elle s’exerce, obéit enfin aux impuse des forces politiques et sociales.

Ainsi qu’on l’a dit, « la variété des caractères nationaux et des antécédents historiques exerce une influence qui ne doit pas être méconnue (‘). » Suivant que le tempérament d’un peuple est enclin à l'idéal ou porté au réalisme, suivant qu’il s'attache à la tradition ou se précipite à la nouveauté, suivant qu’il aspire à la liberté ou s’accommode de lautoritarisme, le président se montrera impartial ou homme de parti, actif ou indifférent, solennel et

(1) Ostrogorski, La démocratie et les partis, lome I. Introduction, p. IX.

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froid ou naturel et ardent, préoccupé de copier ses prédécesseurs ou indépendant et novateur.

” De même, l’influence personnelle des hommes joue, ici surtout, un rôle particulièrement important : tous les présidents ne comprennent pas de la même manière l'exercice de leurs fonctions, tous n’ont pas les mêmes qualités ou les mêmes défauts. Certaines figures se détachent tandis que d’autres s’effacent aussitôt qu’elles descendent du fauteuil.

Aussi bien, la physionomie du président s’accentue davantage dans les Chambres populaires, plus jeunes, plus turbulentes, plus décidées ; elle s’efface, au contraire, et s’assoupit dans la somnolence d’une assemblée haute, réunion d’aristocrates conservateurs, de diplomates ou d'hommes politiques passés sénateurs à l’ancienneté, tous gens plus rassis, plus blasés, plus pondérés et plus calmes.

D’autre part, à mesure que grandit le rôle des assemblées politiques, grandit celui du président placé à leur tête. Or il est indéniable que les parlements occupent dans la vie des États modernes une place de plus en plus éminente et envahissante, non seulement dans les pays où s’est établie une étroite collaboration du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, mais aussi et surtout dans ceux où la force tend à se monopoliser entre les mains de l’assemblée. La tâche du président s’accroit dans le même temps ; les discussions deviennent plus âpres et plus passionnées, les luttes plus ardentes, soulevées par l'avènement de couches démocratiques moins discipli-

nées, moins éduquées et plus impatientes. Les minorités se

dressent contre les majorités et cherchent dans l’obstruction une compensation à leur défaite dans les scrutins : pour leur résister, la présidence s’organise plus forte et le pouvoir disciplinaire, plus rude, se concentre entre les mains du président.

Le rôle du président est ainsi redevable à l’évolution politique, non seulement de son développement, mais encore et surtout de ses variations. L’institution de la présidence obéit, en effet, d’une façon très certaine, aux impulsions des forces politiques concurrentes. Cela même est logique. Les pouvoirs politiques, ainsi que dans une saisissante image M. Fouillée le dit des idées, « constituent des centres de clarté et de force analogues aux étoiles, des systèmes astronomiques où la force, à la fois éclairante et motrice répandue dans l'univers, se concentre, rayonne en agissant, tâche d'attirer tout à soi; et le monde, finalement, se trouve entraîné là où s’est accumulé le plus de force avec le plus de lumière (‘} ». C'est dire que parmi les forces en concours dans les États modernes, telle ou telle l’emporte, suivant Les heures et que, pour conserver cet avantage, elle prétend faire partir d’elle toute impulsion et augmenter sans cesse le champ de son action ou l'importance de ses prérogatives. Or, s'agissant de la constitution et de la vie des assemblées, l'institution de la présidence est un élément tout désigné

(1) Alfred Fouillée. L'évolution des idées forces. Introduction, pages XCIII et XCIV, Rpr. Deslandres dans sa Préface à l'ouvrage de G. Lowes Dickinson, Le développement du Parlement pendant le XIXc° siècle. Giard et Brière, 1906.

aux convoitises de ces forces en lutte. Ainsi qué Jefferson en eut le sentiment très vif,le pouvoir du président peut, régulièrement ou abusivement exercé, avoir une influence très grande sur les délibérations et les résolutions de l’assemblée (‘).

Chargé de maintenir l’ordre dans les débats, le président est seul juge du point de savoir si cet ordre est troublé et s’il doit intervenir. De la sorte, par sa sévérité il peut décourager un adversaire de même que par sa complaisance il peut aider un ami. Détenteur du pouvoir disciplinaire, sauf le contrôle, d’ailleurs plus ou moins réel, de l'assemblée, il tient pour ainsi dire en main le sort des membres de l’assemblée qu’à son gré il peut favoriser ou brimer. Placé enfin au fauteuil pour diriger la discussion, il contrôle toute l’activité législative de la Chambre par son droit plus ou moins complet de régler l’ordre du jour, de poser les questions, de clore les débats, de proclamer les scrutins.

Étant donnée cette importance marquée à grands traits du rôle du président, on peut augurer logiquement, non sans quelque certitude, que Les forces victorieuses dans la conquête du pouvoir emploieront toute leur énergie à capter à leur profit les organes de la présidence. Le triomphe incontesté de l’une de ces forces aura donc, généralement, pour conséquence quasi-fatale, la dépendance du président à l’égard du vainqueur. Cette dépendance, qui risque de se traduire par un tout autre souci

(1) Jefferson. Manuel de pratique parlementaire.Traduction Delpech et Marcaggi, 4905, p. 19.

due celui de la Justice et de l’impartialité, se manifester, du reste, dans l'exercice de la fonction, d’une manière différente suivant que la force politique appartiendra à l’assemblée législative ou à un pouvoir qui lui est étranger. Au contraire, l’équilibre des forces en présence, qui peut ou doit exister sous le régime parlementaire, permettra au président d'observer une neutralité impartiale, lui

imposera même cette attitude comme une règle de droit obligatoire.

En un mot, la présidence n’a pas et ne peut avoir le même caractère dans une monarchie ou dans une démocratie ; elle est différente si le gouvernement est parlementaire, autre s'il est représentatif. Contraint de s’associer des corps politiques, le monarque s’efforce de donner à cette concession un caractère seulement formel et songe, par tous les moyens possibles, à éloigner ces assemblées de la réalité du pouvoir. Par là même, il s’efforce, par l’intermédiaire naturel du président, qu’il cherche à s’attacher, de conserver sur elles un droit de contrôle et de surveillance.

La situation n’est plus la même si le régime parlementaire s'organise. C’est une répartition des forces qui s'établit alors et engendre une collaboration féconde d’un individu et d’une classe (‘). Il en résulte un balancement des pouvoirs qui a pour conséquence un respect, jusquelà inusité, des droits de la minorité. Sans doute, la Loi continue à exprimer seulement la volonté de la majorité qui constitue, ainsi qu’on l’a dit, « la clef de voûte du

(1) Duguit. L'État, 1, Il. Les gouvernements et les agents, p. 278 et suiv.

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régie représentatif (‘) », mais cette volonté, est, avañt tout, « une règle de justice et d'intérêt public (*).» Il est donc nécessaire que chaque membre de l'assemblée, qu’il appartienne à la majorité ou à la minorité, puisse exprimer son opinion, afin que de ce libre exposé se dégage pour l'assemblée une compréhension plus précise et plus nette de la question, Comme conséquence, le président a pour mission d’assurer, en toute impartialité, cette liberté de discussion : il est, alors, le défenseur né des droits de la minorité.

Enfin, lorsque la force politique passe aux plus nombreux, à la démocratie, et aboutit à une « concentration extrême de toute l’autorité effective dans une assemblée dont le ministère n’est qu’une délégation (°) », l’opinion de la majorité,non seulement demande à avoir le dernier mot, mais encore veut être obéie sans retard et sans discussion (‘). Dès ce moment, le président tend à se faire l'organe de cette majorité autoritaire qu’il sert aux dépens de la minorité dont il faut, le plus possible, réduire l’influence ralentissante,

Dans la forme, cette action de l’évolution politique sur linstitution de la présidence s’exerce d’une manière toute particulière en ce qui concerne le mode et le caractère

(1) Moreau, Régime parlementaire el principe représentatif dans la Revue politique el parlementaire, 1901, tome XX VIII, p. 86.

(2) Esmein. Eléments de droit constitutionnel français el comparé, p.232, Cpr. Deslandres. Étude sur le fondement de la loi, dans Revue du droit

. pablic,t. XXV, ann. 1908, p. 25 et suiv.

(3-4 Boutmy. Le développement de la constitution brilannique, p. 851 el 352.

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de l'élection du président. M. Esmein a pu, à cet égard, dire avec raison qu’«on peut apprécier d'avance le degré d'autorité et d'indépendance que possède une Chambre d’après ce signe extérieur : A-t-elle ou non le droit d’élire son président en toute liberté (‘)?» Tour à tour, le président se trouve être, soit un personnage installé auprès de la Chambre par un pouvoir étranger dont il ne songe qu’à être le délégué, soit l’élu de l'assemblée, tantôt cantonné délibérément dans un rôle impartial, tantôt conservant au fauteuil les allures d’un chef de parti (°). Dans la pratique, cette multitude d’influences qui s’exercent sur l'institution de la présidence donne à la fonction une infinie variété et fait que les présidents,'loin de se ressembler comme les organes d’une même magistrature, se détachent les uns des autres avec une originalité qui est particulière à chacun d’eux. Dans un autre travail(*),en nous attachant exclusivement aux présidents français, nous avions relevé les différentes attitudes de chacun d’eux, et nous avions tenté d’établir que ces divergences tenaient,en même temps qu'à leur tempérament personnel, aux conditions politiques dans lesquelles ils avaient évolué. Dans le même ordre d’idées, nous avons eu la curiosité de rechercher ces mêmes divergences en Angleterre et aux États-Unis. Ces deux pays nous ont plus particulièrement attiré, parce qu'il nous est immédiatement apparu que le speaker

(1) Esmein, op. cit., p. 788. (2) Joseph Delpech. Chronique constitutionnelle de France, dans la Revue du droit public, 1905, p. 198.

(3) Mémoire sur Les présidents des assemblées françaises, couronné en 1906 par la Facullé de droit d'Aix.

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