XII. — Ecole mixte intercommunale (Manche

Un décret du 24 août 1907 constituait en syndicat les communes de Négreville, Tamerville, Valognes et Brix (Manche) à l'effet de créer et entretenir une école mixte intercommunale.

Il existe un centre de population de 600 habitants environ, comprenant divers hameaux assemblés autour du village Saint-Joseph, commune de Brix. Ces hameaux sont répartis sur quatre communes: Négreville, Tamerville, Valognes et Brix, et sont situés à une distance variant entre 3 et 5 kilomètres de leur chef-lieu communal.

Une église a été édifiée dans le cours du xix® siècle au hameau Saint-Joseph ; une paroisse succursale y a été ré- . gulièrement créée. Une école congréganiste y fut aussi fondée avec le produit d’un legs.

La nécessité de créer une école publique au hameau Saint-Joseph $’était fait sentir : l'autorité académique,

(1) Les documents concernant ce syndicat nous ont été gracieuse ment communiqués par la préfecture de la Manche.

le conseil d'arrondissement de Valognes avaient réclamé cette création depuis plus de 20 ans. La disparition {de l’enseignement congréganiste rendait cette nécessité immédiate : les conseils municipaux furent consultés et tous reconaurent l’utilité d’une école à Saint-Joseph. Cette création votée par le conseil départemental de l’enseignement primaire fut approuvée par décision ministérielle du 9 juillet 1907. Mais la forme sous laquelle devait se réunir l'effort des communes n'apparaissait pas tout d'abord. C'est alors que le préfet de la Manche prit l’initiative de soumettre aux conseils municipaux l’idée de la formation d’un syndicat de communes soumis à la loi du 22 mars 4890.

Les assemblées communales adoptèrent cette manière de voir et votèrent :

4° La création d’un syndicat de communes pour la construction et l'entretien d'une école mixte dans la circonscription de Saint-Joseph (commune de Brix).

20 La fixation du contingent de chaque commune dans la dépense (contingent proportionnel au chiffre de la population compris dans la circonscription) et Le nombre de délégués déterminé dans la.même proportion.

3° Le siège du syndicat, à Brix, l’école devant être construite sur le territoire de cette commune.

- Le décret du 24 août 1907 sanctionna les votes des conseils municipaux. CESSER à | Les délégués furent nommés par les conseils munici-

paux intéressés ; mais le renouvellement.intégral des dits

conseils ayant eu lieu au mois de mai dernier, Les pouvoirs du comité expirèrent avant qu’il n'ait eu le temps

de fonctionner.

Demandes de création de syndicats non autorisées.

I. — L'autorisation de se syndiquer fut refusée, aux communes d’un même canton, à l'effet d'établir un musée (1), un particulier ayant légué à une commune une maison pour servir de musée cantonal.

« Les communes du canton (avis du ministre de l’intérieur du 23 juin 1893) ne sont appelées à recueillir aucun émolument dans les libéralités du sieur X., et elles n’ont pas davantage à assurer l'exécution de la fondation prévue au testament. On ne se trouve pas dès lors en présence d’une œuvre d'utilité intercommunale, dont la création, le fonctionnement et l’administration seraient de nature à motiver l'institution d’un établissement public en exécution des dispositions de la loi du 22 mars 1890. La jurisprudence admet, il est vrai, que les Legs intéressant les pauvres d'un canton peuvent être acceptés par le préfet au nom des pauvres, les pauvres d’un canton formant, en effet, une collectivité parmi les pauvres du département. Mais cette jurisprudence n’est applicable qu’aux seuls legs comportant une affectation charitable. »

A notre avis, rien n'empêchait la création de ce musée

syndical. Si l'acceptation du legs présentait des difficultés,

(1) Revue générale d'administration, année 1893, t. IT, p. 204.

le décret d'autorisation aurait pu facilement les surmonter : les maires des 34 communes du canton de Villersexel (1) ne furent-ils pas autorisés par un décret du 29 avril 1895, à accepter un legs au nom des pauvres du canton ?

Il. — Plusieurs communes du département du Loiret (2) avaient demandé à se constituer en syndicat pour l'exploitation d’un tramway ; le ministre de l’intérieur refusa l'autorisation. L'exploitation d’une ligne de tramways est en dehors de la compétence d’une commune, la création pouvant seule faire l’objet d’un syndicat, comme nous l'avons vu pour le syndicat de Maisons-Laffitte. « La ques- Lion d'entreprise ou d’exploitation d’une ligne ferrée ayant un caractère essentiellement industriel ne rentre pas dans le cercle normal des attributions des municipalités et par suite des syndicats » (Avis du ministre de l'intérieur, 21 août 1894).

La création de ce syndicat a été refusée uniquement parce qu’il s'agissait d'exploiter un tramway intercommunal. Il est regrettable de voir le ministre de l’intérieur refuser l’existence aux syndicats dans les cas précisément où ils pourraient être Le plus utile. IL faut voir là une des causes de l'échec relatif de l'institution des syndicats de communes.

IE. — Le préfet de la Seine, par une lettre du 12 avril 1898, demandait au nom des communes d’Asnières, Co-

(1) Syndicat de Villersexel, p. 35.

(2) Revue générale d'administration, année 1895, t. T, p. 467.

lombes, Bois-Colombes, Courbevoie, Nanterre et Suresnes. l’autorisation de former un syndicat intercommunal: en vue d'exercer une action commune contre La Compagnie des eaux de la banlieue, chargée d’assurer leur service respectif d'alimentation d’eau. Le ministre de l’intérieur, par une lettre du 30 avril 1898, refuse l'autorisation demandée (1): « Cette association n'aurait d'autre objet que de poursuivre par toutes les voies judiciaires ou administratives l'amélioration des services confiés à la Compagnie concessionnaire et de contraindre cette dernière à se conformer strictement aux clauses et conditions de son traité. Or les syndicats de communes constituent des établissements publics ayant une personnalité propre, distincte, par conséquent, de celle des communes qui ont contribué à leur donner naissance » ; ils ont aussi des intérêts distincts, un budget spécial, une administration particulière ; or dans l'espèce il n'y a pas matière à création d’un être moral distinct des communes et ayant un patrimoine propre. — Ces communes pourront recourir à l’organisation des conférences intercommunales prévues par les articles 116, 117, 118 de la loi municipale.

1V. — Le ministre de l’intérieur refusa encore l’autorisation à quatre communes qui voulaient créer un syndicat, en vue d'obtenir la reconstitution du cours normal et antérieur d’une rivière, la Suize, et de ses affluents

dans toute la vallée de cette rivière jusqu’à la Marne et,

(1) Revue générale d'administration, année 1898, t. IT, p. 431.

à cet effet rémunérer des gardes pour constater les contraventions. « La première condition que doivent remplir les communes pour bénéficier des dispositions de la loi des 5 avril 1884-22 mars 1890, dit le ministre de l’intérieur dans sa lettre du 4% juin 1897, est que le projet en vue duquel elles veulent se grouper ait trait à un objet d'utilité communale au sens de la loi, c'est-à-dire à la réalisation d’une entreprise ou à la création d’un service rentrant dans les attributions des communes » ; or, dans le cas présent, il ne s’agissait que de veiller à l’observation des règlements de police : il n’y avait là rien de communal, la police des cours d’eau relevant de l'autorité préfectorale.

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CONCLUSION Ponge CESR 4h

La loi du 22 mars 1890 n’a donné que. de maigres résultats. Les communes ont semblé se désintéresser des avantages que leur offrait l'association. A quoi faut-il attribuer ce peu d’empressement.

M. Ducrocq explique cet insuccès par l'inutilité. de l'institution des syndicats : « Il existe de nombreuses dispositions de lois spéciales, quelques-unes anciennes, qui admettent divers groupements de communes et satisfont les intérêts intercommunaux sans qu'il soit besoin de recourir à l’institution nouvelle » et il cite ces lois : loi du 21 mai 1836 sur les chemins vicinaux, qui dans son article 6 crée entre les communes une association sut generis d’un genre approprié à ce service ; la loi du 30 octobre 1886 sur l'organisation de l’enseignement primaire, qui, en attendant que chaque commune ait son école, permet les unions de communes pour l'établissement et l’entre-

tien d’une école ; les lois relatives au culte, les commu-

nes pouvant construire et entretenir à frais communs des

églises intercommunales ; la loi du 7 août 1851 sur les hospices et hôpitaux organise aussi une sorte d’association particulière entre les communes. « C'est surtout, ajoute-t-il, pour des objets d'enseignement, d'assistance,

de voirie que l'innovation était réclamée et il se trouve

qu’il y était pourvu par des lois spéciales faciles à développer selon l'exigence des temps. Du reste, depuis la loi de 1890 sur les syndicats de communes, le législateur a continué, comme avant cette loi, à pourvoir à ces besoins intercommunaux dans les lois spéciales qui l’honorent le plus. La loi du 15 juillet 1893 sur l’assistance médicale gratuite en est la preuve. » |

Nous ne croyons pas que l'observation de M. Ducrocq soit fondée. Ces lois n’élablissent pas véritablement une association de communes : elles ont eu seulement pour but de parer au plus pressé par une entente provisoire. L'article 3 de la loi du 7 août 1851 le prouve : « Les malades et indigents des communes privées d'établissements hospitaliers pourront être admis aux*hospices et hôpitaux du département désignés par le conseil général, sur la proposition du préfet, suivant un prix de journée fixé par le préfet, d'accord avec la commission des hospices et hôpitaux. » La commune n’est pas une associée,mais une cliente.

Une autre raison invoquée pour expliquer les dispositions défavorables des populations viendrait de l’interprétation trop rigoureuse des textes de la loi par la jurisprudence du Conseil d'Etat : on voudrait étendre les pouvoirs des syndicats de communes et non pas les limiter aux attributions des municipalités. Telle n’était pas la pensée du législateur de 1890. En effet, lors de la discussion de la loi, le 22 janvier 1889, M. Doumer, rapporteur, répondait

à ceux qui voulaient limiter les entreprises des syndicats

de communes, craignant que les syndicats ne s’occupent de choses interdites aux communes isolées: « Les syndicats de communes qui représentent la collectivité des communes associées n’ont pas de pouvoirs autres que ceux des communes elles-mêmes. Ce qui de par la loi est interdit aux communes, par une conséquence naturelle est interdit aux syndicats », et il ajoutait : « La loi et la jurisprudence restent les mêmes vis-à-vis des syndicats de

communes. » On ne pourrait s’expliquer en effet que l’ac-

. complissement d’un acte et la réalisation d’un projet, in-

terdits par la loi à une commune isolée, fussent permis à une association de communes.

Si en droit cette opinion est parfaite, nous souhaiterions qu’en pratique les pouvoirs des syndicats fussent plus étendus. Ce qui est en dehors de la compétence d'une commune isolée pourrait être permis à une association de communes: par leur union elles acquièrent une force nouvelle et précisément disparaît le danger de voir une petite commune toujours faible s'engager dans une entreprise souvent périlleuse.En quoi l'exploitation d’une ligne de tramway serait une entreprise plus dangereuse aux mains d’une société composée des communes intéressées qu'aux mains d'une société de simples particuliers ?

La jurisprudence trop sévère du Conseil d'Etat a pu nuire dans une certaine mesure au développement des syndicats ; cependant les œuvres d'utilité communale de la compétence des associations de communes sont en

nombre indéfini : bureaux de bienfaisance, hospices, as-

sistanceo médicale, écoles primaires, écoles supérieures proféssionnelles ou agricoles, entretien des chemins vicinaux, organisation de compagnies de sapeurs-pompiers, étc.}étc:.. Dans bien des cas des syndicats de communes pourraient être très utilement créés en vue de l'organisation d’un service public, qu’il s'agisse soit d’assistance, soit d'enseignement, ou encore de tout autre service, eomme la police dans les campagnes par la création de gardés ‘intercommunaux...; l'initiative des communes doit. sans grande peine découvrir des entreprises pouvant faire l'objet d'un syndicat. :

C'est ailleurs qu'il faut chercher les causes d’insuccès : elles viennent de l'ignorance de la loi elle-mème. Son existence est inconnue pour la plus grande partie des conseils ‘municipaux : le décret de constitution d'un syndicat ne paraît pas à l'Officiel ; le Bulletin des communes, le Journal des conseillers municipaux n'ont relaté aucune applieatiôn syndicale. Les communes rurales les plus. pauvres et les plus petites ne peuvent faire appel à l'institution ‘spécialement établie en vue de satisfaire leurs besoins. * 1 1l'ne faut pas négliger aussi, l'esprit de particularisme, es intérêts de clocher : chacun se trouvant bien chez lui et voulant être le maître et le seul maître de sés services : ‘les rivalités entre communes priment les intérêts les plus ‘pressants. |

Mais ce ne sont là que des causes passagères et répara- ‘bles; les effets de la loi du 22 mars 1890 n'ont pu vérita-

‘blement,se faire sentir et son échec heureusement n’est

CONGLUSIO N -99 pas définitif: avec le temps les maires et les conseillers municipaux arriveront à connaître la loi et, appréciant les avantages de l’œuvre en commun, appliqueront l’association à leurs communes. Il appartient au gouvernement de hâter ce moment en divulguant la loi eten la faisant appliquer. M. Joseph Reinach, dans son rapport déposé lé 27 février 1890. avait déjà tracé le devoir du législateur : « Il indiquera les qualités et les avantages de l’instru: ment à celles des communes qui pourraient en ignorer ; il ne se contentera pas d'attendre, il sollicitera, fidèle à son véritable devoir, les bonnes volontés. »

A mesure que les expériences se multiplieront, l’esprit public se formera plus rapidement, les initiatives locales se développeront et deviendront chaque j jour plus énergiques, plus conscientes de leurs forces et plus fécondes.

N'avons-nous pas déjà plusieurs exemples : dans le cours de notre étude pratique nous avons vu les syndicats répartis par régions : quatre fonctionnent dans la banlieue de Paris, quatre dans l’Est de la France (Haute-Saône, Jura, Doubs, Vosges) : l'établissement de l’un portait à la connaissance de la population environnante et l'existenceetles avantages de la loi du 22 mars 1890. Plusieurs communes même appartiennent à deux et jusqu’à'trois syndicats: c’est reconnaitre indiscutablement l'utilité de cette institution, puisque ces communes n’ont pas hésité à en faire un nouvel usage.

D'ailleurs, aucun des 22 syndicats, constitués depuis la

promulgation de la loi, n’a donné lieu à la critique. Cer-

IG 4 godes Vé

tains même arrivèrent à des résultats inespérés : le syndicat de la banlieue de Paris pour la distribution du gaz affranchit les communes suburbaines de la tutelle de Paris, qui croyait toujours leur imposer le concessionnaire de la ville, et, l’union étroite de ces 61 municipalités leur permit de traiter aussi avantageusement que la capitale.

La loi du 22 mars 1890 est appelée à rendre de grands

services, ce qu’il faut, surtout, c’est la faire connaitre.

Vu :

Lyon, le # septembre 1908, Le Président de la thèse, JEAN APPLETON, Vu:

Lyon, le 15 octobre 1908, Le Doyen de la Faculté, Pour le Doyen :

L’Assesseur, FLURER Vu et permis d'imprimer:

Lyon, le 15 octobre 1908, Le Recteur de l’Académie, Président du Conseil de l'Université, JOUBIN.

Imp. J, Thevenot, Saint-Dizier (Haute-Marne).

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Thevenot, Saint-Dizier (Ha

ute-Marne).

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