II. — Les causes des cartells

C'est toujours pour combattre l'avilissement des prix résultant d'une concurrence désordonnée que les cartells se fondent. Ils naissent d'ordinaire à une période de crise, quand les fabricants, obligés d'écouler leur stock à n'importe quel prix ou d'accepter des commandes dans n'importe quelles conditions, en viennent à se demander s'il ne vaut pas mieux pour eux cesser toute exploitation que continuer à travailler à perte. Sous la pression de ces circonstances critiques, ils acceptent des limitations à leur liberté qui leur auraient paru inadmissibles en temps normal. D'autres fois, plus rarement, le cartell est préventif et se conclut pour parer à une crise redoutée, imminente; mais, dans un cas comme dans l'autre, il combat l'avilissement des prix de vente, soit en les relevant, soit en les maintenant.

On dit couramment que la cause des cartells se trouve dans la surproduction. La formule est brève, ce qui a assuré sa fortune, mais elle est inexacte. Il n'y a jamais, en Europe du moins, surproduction de locomotives et de wagons, par exemple, parce que jamais en Europe on ne fabrique de locomotives ou de wagons qui n'aient été expressément commandés par une compagnie de chemins de fer. On ne fait même pas comme dans les grandes usines américaines, chez Baldwin à Philadelphie, par exemple, où des parties de locomotives, prêtes à être montées au fur et à mesure des commandes, sont exécutées d'avance et gardées en magasin. L'extrême variété des modèles demandés, les constantes modifications

opérées parles ingénieurs des compagnies s'opposent à cette pratique. Pas plus en Allemagne qu'en France, on ne peut travailler pour le stock dans cette industrie. Jamais par conséquent le marché n'est encombré de locomotives ou de wagons, et pourtant il existe en Allemagne deux cartells de fabricants de locomotives et deux cartells de fabricants de wagons.

Mais ces cartells ont la même cause constitutive que ceux qui sont nés de la surproduction dans les industries travaillant pour le stock. Ils luttent par l'union des producteurs contre l'avilissement des prix.

« Après 1871 et l'accomplissement de l'unité allemande, me dit le directeur d'une grande fabrique de locomotives hanovrienne, la question du rachat des chemins de fer appartenant à des compagnies privées s'est vite posée, mais, bien entendu, elle n'a pas été résolue de suite et, pendant tout le temps qu'elle a été en discussion, les compagnies qui savaient devoir être rachetées ont réduit leurs commandes au strict mininum. Après le rachat, une période de recueillement, très peu active aussi, s'est ouverte. L'État voulait se rendre compte de sa nouvelle acquisition, étudier la question, et commandait fort peu. De là une dépression très marquée dans notre industrie. Ici, par exemple, elle s'était fait sentir si gravement que nous avions dû réduire de 2000 à 500 ouvriers notre personnel de fabrication de locomotives. » Avant d'en arriver à cette extrémité, on avait fait, dans cette usine comme dans les autres, toutes les concessions possibles pour obtenir des commandes, pour les enlever aux concurrents à force de bon marché. Et les prix baissaient toujours, ne laissant plus aux industriels la marge suffisante pour aucun bénéfice;

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il fallait, coûte que coûte, réduire la production.

La situation économique avait ainsi préparé le terrain pour la création du cartell. Il n'était pas besoin de raisonnements pour prouver aux fabricants de locomotives la nécessité d'une diminution de leur activité. D'eux-mêmes, sous un régime de complète liberté, ils avaient dû s'y soumettre. Il s'agissait simplement de rendre le sacrifice efficace et de relever par une entente commune les prix continuellement abaissés par l'effet d'une concurrence désespérée. Il fallait bien se résoudre à produire moins, mais on pouvait s'arranger pour ne pas produire à perte.

C'est dans ces circonstances que les syndicats furent crées, l'un, le plus puissant, celui du Nord, groupant les usines de la région desservie par les chemins de fer prussiens; l'autre, celui du Sud, composé de cinq maisons seulement, situées dans le grand-duché de Bade, le Wurtemberg, etc. En fait, les deux syndicats ne vont pas sur les brisées l'un de l'autre, de telle sorte que l'entente est complète sur toute la surface de l'Empire.

La construction des wagons avait traversé une crise analogue pendant la période de 1871 à 1880, et pour les mêmes raisons. Le syndicat des fabricants de wagons du Nord se constitua dès 1877 sous la forme d'une convention. Il eut pendant plusieurs années une existence difficile; puis, devenu plus fort vers 1890, il prit corps dans une société à responsabilité limitée. De même que pour les locomotives, un syndicat s'est formé aussi dans le Sud avec les fabriques de wagons de Stuttgart, Mannheim, Nuremberg, Carlsruhe. Mais il existe un certain nombre de fabriques sauvages soit dans le Nord, soit dans le Sud. L'énorme développement du trafic depuis plusieurs années, la

création d'un grand nombre de chemins de fer vicinaux appartenant à des compagnies privées, et dont la clientèle reste en dehors de l'entente, ont amené l'établissement de nouvelles fabriques de wagons. La plupart du temps, ce sont des usines métallurgiques déjà existantes qui ont tourné leur activité de ce côté-là. Des constructeurs de machines, de ponts en fer, se sont mis à faire le wagon, comme la maison Harkort, de Duisbourg. Le syndicat en a admis plusieurs depuis sa fondation; comme le syndicat des houilles, il n'a pas le farouche exclusivisme d'un trust; il exige seulement que l'usine qui sollicite son admission ait marché pendant quelque temps parallèlement au syndicat, qu'elle se soit créé une clientèle, en un mot, qu'elle ait fait ses preuves,

C'est parfois une simple mesure de précaution pour l'avenir. Les membres du cartell ne veulent pas augmenter leur nombre d'une manière inconsidérée et compromettre ainsi leur prospérité future. Il faut qu'au jour de la dépression industrielle qui arrivera fatalement, les usines syndiquées ne soient pas obligées de réduire beaucoup leur production en la répartissant sur une foule d'associés. D'autre part, il est dangereux de laisser de côté une usine puissante dont l'action isolée pourra contrarier l'action concertée du cartell en temps de crise. Aussi, voit-on les cartells admettre de nouveaux membres même dans les moments où aucune difficulté ne se présente, lorsque la demande de wagons ou de locomotives dépasse les possibilités de la fabrication. Dans ces périodes de « vaches grasses », les cartells sont inopérants. Souvent, je me suis heurté à cet obstacle dans l'enquête que je poursuivais en 1899 et au début de 1900 : les industriels, désireux de rester fidèles à

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la politique du secret, surtout vis-à-vis d'un étranger, avaient un excellent prétexte pour échapper à mes questions. « Comment partagez-vous les commandes entre les membres du cartell? » demandais-je à un directeur de l'usine Schwartzkopf, à Berlin. — « Mais nous les donnons à qui peut les exécuter! Nous ne pouvons pas suffire I — Oui, sans doute, en ce moment, mais cela est exceptionnel, et en temps ordinaire, surtout aux époques de dépression, vous êtes bien obligés de procéder à un partage, souvent même d'imposer des réductions de production? — Ohî quand la crise viendra, nous verrons comment nous y prendre pour la combattre, mais actuellement il ne s'agit pas de cela, et je ne puis vous donner aucune information précise, certaine, sur les moyens que nous emploierons dans d'autres circonstances. »

Il y a toutefois une conclusion à tirer de ces renseignements négatifs. Si les cartells restent sans effet, s'ils continuent d'exister, mais sans fonctionner réellement, dès que les commandes affluent, dès que la demande dépasse l'ofl're, c'est que la cause pour laquelle ils sont créés disparaît. Elle disparaît en efi'et, puisque l'excès de la demande combat mieux qu'aucun cartell Tavilissement des prix. Ainsi l'observation des cartells aux époques de prospérité industrielle confirme les conclusions tirées de leur observation aux époques où ils se fondent.

C'est donc, en somme, un malaise commun, une crise industrielle existante ou imminente, qui rapproche des concurrents alarmés et les pousse à s'associer en cartells. Telle est la cause originelle, celle qui rend les cartells désirables pour les intér*'isés.

Il reste à les rendre possibles, et nous verrons dans

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quelles conditions ils fonctionnent en Allemagne, en étudiant leur organisation intérieure. Toutefois, il nous faut signaler auparavant deux causes extérieures qui ont puissamment favorisé leur fondation.

Je ne m'étendrai pas sur la première, celle des tarifs protecteurs qui ferment en pratique le marché allemand à certains produits. On comprend aisément comment ils agissent et que le fait d'écarter tout d'abord la concurrence étrangère avance beaucoup la besogne des cartells qui cherchent à diminuer la concurrence.

La seconde est beaucoup plus caractéristique. Elle est essentiellement allemande. Elle est surtout prussienne. C'est l'appui formel ou tacite de l'État.

De tout temps, l'État prussien a été bon ménager de sa fortune et très soucieux des intérêts matériels de ses sujets. Sa politique de conquête exigeait une bonne armée et un trésor bien pourvu, et, dans un pays naturellement pauvre, il fallait s'ingénier à développer les forces productrices pour pouvoir prendre sur le contribuable de quoi alimenter ce trésor. Les rois de Prusse ont travaillé infatigablement à cette tâche. Ceux que leur penchant naturel ne prédisposait pas à la remplir y étaient inclinés par l'éducation, puis poussés par l'ambition. Tel le grand Frédéric que son père envoyait visiter la Poméranie et s'enquérir des progrès à apporter dans la culture du sol, quand il lui demandait la permission de voyager; plus tard, devenu souverain à son tour et ambitieux d'agrandissements, il savait lui aussi veiller au développement matériel de son royaume pour s'assurer de bonnes finances.

Cette tradition s'est continuée jusqu'à nos jours comme la politique à laquelle elle sert de base. Elle

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se manifeste de deux façons, d'abord par le soin apporté à l'exploitation du domaine de l'État, soit dans les fermes, soit dans les mines fiscalische, puis par une sollicitude active du gouvernement pour l'avancement matériel de la nation, par une sorte de politique économique à la Colbert. Qu'il s'agisse de chemins de fer, de canaux, de routes, de ports, de fleuves à régulariser ou à approfondir, de protection à assurer à une industrie, l'État est toujours prompt à servir les intérêts qui prennent naissance ou à soutenir les initiatives qui s'accusent. Il le fait avec le paternalisme un peu étroit et de vues forcément courtes qui est inhérent au système; mais il le fait généralement avec suite, ce qui lui permet du moins de recueillir les avantages qu'il en attend.

Les cartells, ayant pour objet de mettre une industrie nationale à l'abri d'une dépression, de lui faire traverser des temps difficiles, étaient assurés de la faveur d'un gouvernement animé de ces dispositions générales. Elle ne leur a pas manqué. Dès la constitution définitive du syndicat des houilles, en 1893, M. de Thielen, ministre des chemins de fer, prenait sa défense à la tribune contre les attaques dont il était l'objet; depuis lors, presque chaque année, la discussion du budget est l'occasion de nouvelles attaques de la part des adversaires du syndicat, d'une nouvelle manifestation en sa faveur de la part du gouvernement. On reproche au syndicat de produire une hausse artificielle des charbons, par suite de grever abusivement le budget des chemins de fer; à quoi les orateurs officiels répondent que le syndicat a été conçu dans « une pensée de modération », qu'il a « eu pour but de combattre les hausses excessives de prix comme leur avilissement fâcheux ; qu'il vise à

réaliser une certaine stabilité des prix et des salaires et à assurer ainsi une existence plus sûre à une population d'un million de personnes »; enfin que « le plus grand consommateur et le plus grand producteur ont à tenir compte Tun de l'autre* ». En fait, l'État prussien a reconnu de suite officiellement l'existence du syndicat des houilles et n'a jamais cessé de traiter depuis lors directement avec lui pour la fourniture des combustibles à ses chemins de fer. Le syndicat s'est trouvé ainsi consacré par la reconnaissance de l'État et fortement soutenu par la fidélité de ce client de première importance. Les marchés à long terme qu'il passe d'ordinaire sont même pour lui une garantie. Non seulement l'État s'adresse à lui, mais il le considère comme une institution sûre de son avenir et il lui assure en fait une certaine durée en s'engageant à lui conserver sa clientèle pendant de longues périodes.

L'action du gouvernement prussien a été plus directe et plus décisive encore sur la constitution du cartell des fabricants de locomotives du Nord. Bien que les statuts de cette organisation soient gardés secrets et que ses membres se montrent peu enclins aux confidences, il y a pourtant deux points sur lesquels tous les témoignages sont concordants : le premier c'est que le partage des commandes se fait au ministère même des travaux publics, dont dépendent les chemins de fer; le second, que ce partage a lieu d'une façon régulière depuis l'entrée au ministère de M. de Thielen, et seulement depuis cette époque. Ici, le syndicat n'a pas été seulement favo-

1. Discours de M. de Thielen cités par MM. E. Gruner et E. Fuster dans VAperçu historique sur les syndicats de vente de combustibles dans le bassin rhéno-westphalien, p. 82.

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risé, on peut dire qu'il a été créé par l'État. Et il ne s'étend pas en dehors des limites de l'État prussien : en effet le syndicat du Nord est distinct de celui du Sud, comme nous l'avons déjà dit; la Prusse réserve ses commandes de locomotives aux usines du royaume, et les autres États possesseurs de chemins de fer (Saxe, Wurtemberg, Bade, Bavière) donnent les leurs au syndicat du Sud, mais de préférence aux usines situées sur leur territoire. Toutefois, le syndicat du Sud ne paraît pas avoir la même cohésion que celui du Nord; ses membres louent avec des soupirs d'envie la régularité des commandes introduite en Prusse par M. de Thielen et se plaignent d'être moins bien traités : « L'état badois a commandé en une seule année cent locomotives, me dit le directeur de la Carlsruhe Maschinenbau Gesellschaft; c'est juste le double de ce que nous pouvions fabriquer avant nos agrandissements, et nous sommes la seule fabrique de locomotives du grand-duché I Forcément, la moitié de la commande nous a échappé. « Le syndicat du Sud l'avait recueillie, du moins, mais en 1899 la Bavière a donné le scandale de faire fabriquer des locomotives en dehors du territoire de l'Empire allemand, en Belgique, le syndicat n'étant pas en mesure de les fournir dans les délais nécessaires.

On le voit, l'existence et la prospérité des deux syndicats de fabricants de locomotives dépendent étroitement des pouvoirs publics. Celui du Nord ayant affaire à un seul État, à un État bien administré financièrement, à un ministre prévoyant et stable, est parvenu à une régularisation marquée dans les commandes; par suite, il arrive à les exécuter toutes dans les moments de presse et à con-

server une certaine activité aux époques de dépression. Le syndicat du Sud est dans une situation beaucoup moins favorable; il dépend de plusieurs gouvernements, de gouvernements moins riches et auxquels il est plus difficile, par conséquent, de commander par avance en vue de besoins futurs. Il faut des ressources accumulées pour pratiquer la prévoyance de cette façon. Quand un ministre des chemins de fer demande une augmentation de matériel pour parer à Taugmentation du trafic, le ministre des finances, préoccupé de Téquilibre de son budget, discute pied à pied avec lui, réduit au strict nécessaire immédiat les commandes à faire, et prépare ainsi une crise. Celle-ci se produit lorsque, Factivité industrielle et commerciale éprouvant une heureuse poussée, les moyens de transports deviennent tout à coup visiblement insuffisants. Alors, en présence de cette crise, le ministre des travaux publics réclame avec une énergie croissante une augmentation considérable de matériel, et son collègue des finances, voyant les recettes des chemins de fer hausser, sachant d'ailleurs que le nouveau matériel impatiemment attendu en forcera immédiatement le chiffre, n'a plus de motifs d'opposition. De là les commandes subites et disproportionnées à la puissance de fabrication de l'industrie nationale. Il est clair que les cartells de fabricants de locomotives ne peuvent avoir aucune action décisive sur les mesures qui préviennent ces éventualités. Il ne dépend pas d'eux que l'État, possesseur du chemin de fer pour lesquels ils travaillent, soit plus ou moins riche, plus ou moins sagement administré. Ce sont eux qui dépendent de sa prospérité financière et de la sagesse de son administration.

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Leur dépendance est d'autant plus étroite que la clientèle des chemins de fer d'État est en fait la seule dont ils s'occupent. Le syndicat du Nord, comme celui du Sud, laisse de côté la clientèle étrangère et même celle des petits chemins de fer privés. Les fabriques syndiquées ont donc le droit de vendre des locomotives au prix qui leur plaît, soit pour l'exportation, soit pour les compagnies particulières allemandes. « Au moment où nous avons fondé le syndicat, me dit le directeur de l'une d'elles, les chemins de fer non rachetés par l'État avaient chez nous peu d'importance, nous les avons laissés de côté. » C'est bien possible, en effet, mais à supposer qu'on voulût les faire entrer dans la sphère d'action du syndicat, ce ne serait peut-être pas aisé; en tous cas le problème se présenterait tout différemment de ce qu'il est aujourd'hui ; il faudrait que les fabriques se liguassent contre les compagnies leurs clientes; jusqu'ici, au contraire, c'est leur client, l'État, qui a servi en quelque sorte de trait d'union entre elles.

La situation des syndicats de fabricants de v^agons est sensiblement la même, bien que, d'après les renseignements qui m'ont été fournis par des industriels du Nord syndiqués, le partage des commandes de wagons soit fait non pas au ministère même, mais par le bureau du syndicat, ce qui indiquerait une action moins directe de l'État. Celle-ci est, en tout cas, assez puissante pour maintenir les syndicats formés comme ceux des locomotives uniquement en vue de la clientèle des chemins de fer d'État, abandonnant au jeu de la libre concurrence celle de l'étranger et des compagnies particulières.

Au surplus, le syndicat des fabricants de wagons du Nord se sent assez l'obligé du gouvernement

prussien pour lui marquer sa reconnaissance à Toccasion. Une personne très bien placée pour le savoir m'a affirmé que l'iasine de construction de wagons créée à Dantzick vers 1900 l'avait été sur un désir formellement exprimé par TEmpereur. Le port de Dantzick a beaucoup perdu depuis que le traité de commerce avec la Russie permet plus facilement rintroduction des blés russes. Ceux-ci entrent surtout par chemin de fer, tandis que Tapprovisionnement des provinces de l'Est se faisait autrefois par la Baltique et le port de Dantzick. De là une cause chronique de chômage tendant à éloigner de cette partie pauvre de l'Empire une population qui y trouvait naguère du travail. Et comme c'est une préoccupation constante de l'État prussien d'amener un développement de l'industrie dans ces provinces déshéritées, l'Empereur aurait demandé au syndicat des fabricants de wagons d'établir une usine à Dantzick.

Voilà donc trois industries, et non parmi les moindres, dans lesquelles l'existence des cartells a été favorisée, soutenue ou déterminée par l'État. Sans doute, il y a là un cas particulier, puisque ce sont des industries ayant l'État comme premier client, mais une foule d'autres travaillent aussi pour lui. Je ne mentionne pas ici l'artillerie et la construction navale restées le privilège d'un nombre très restreint de puissantes maisons; mais l'État achète des rails, des éclisses, des traverses métalliques pour l'établissement de ses voies, des essieux montés, des bandages pour ses ateliers de réparation, des fers profilés, des poutrelles, des tôles grosses et fines, des blocs laminés bruts, des fils de fer, des tuyaux en fer, des briques réfractaires, etc., etc.,

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pour l'infinité de travaux qu'il fait exécuter en régie par ses agents civils et militaires, et tous ces produits sont l'objet de cartells avec lesquels l'État traite officiellement, d'autant plus qu'un certain nombre d'entre eux ont un bureau de vente.

Ainsi beaucoup d'industries, sans avoir le caractère d'industries d'État, ont reçu du gouvernement prussien un appui sérieux pour le maintien de leurs cartells. Non seulement l'autorité publique n'a pas cherché à entraver ce mouvement, mais elle l'a favorisé, elle semble y avoir vu comme un prolongement de la politique protectionniste, une ligue formée par l'industrie nationale pour diminuer autant que possible la concurrence intérieure et la mieux garantir contre la concurrence extérieure. Cette disposition bienveillante a beaucoup contribué au développement des cartells allemands. Et c'est un contraste saisissant que cette sollicitude des pouvoirs publics allemands pour les cartells, opposée aux efforts de la législation américaine contre les trusts.

Ce n'est pas tout et le gouvernement de l'Empire allemand ne s'est pas borné à favoriser les cartells d'initiative privée. Dans une circonstance critique, alors que l'industrie des sels de potasse était menacée d'un grave danger par la dissolution du syndicat des Kaliwerke l'un des plus anciennement créés, il a présenté et fait voter un projet de loi tendant à la constitution d'un syndicat obligatoire entre tous les exploitants de l'Empire. Nous étudierons plus loin cette intervention directe de l'État et la loi du 25 mai 1910 qui en a été l'instrument. Les syndicats obligatoires sont, en effet, trop différents, par leurs effets comme par leur nature, des ententes industrielles spontanées pour que nous les confon-

dions dans une même étude. Il importait seulement de noter ici jusqu'à quel point pouvait aller la sympathie effective des pouvoirs publics allemands pour les cartells de l'industrie.

Il nous faut examiner maintenant dans quelles conditions les cartells ont pu venir à la vie. Ni le désir très vif de tous les intéressés de diminuer l'âpreté de la lutte économique, ni la barrière protectrice des douanes, ni la faveur du gouvernement n'auraient suffi à les créer. Ils se sont constitués dans certaines industries et ils ont échoué dans d'autres où on avait fait les mêmes efforts pour les établir. L'étude de leur organisation nous apprendra à quelles causes ont tenu ces succès et ces échecs, quels éléments sont nécessaires pour qu'un cartell puisse fonctionner.