CHAPITRE XVI

L'extension du rôle économique de i'État et des municipalités.

Loin que le progrès de la civilisation ait eu pour conséquence, comme le pensait Guizot, d'amener peu à peu l'Etat à donner sa démission, il est é\ddent que l'État se trouve conduit de nos jours à étendre son rôle bien au delà des fonctions essentielles de sécurité, et à s'immiscer plus activement que jamais dans le domaine économique.

Les États modernes sont des communautés économiques en même temps que des unités politiques; les intérêts matériels y ont pris trop d'importance pour que l'État ait pu s'en désintéresser. Un instant dessaisi sous l'empire de la doctrine du laisser-faire, il a dû sortir de son inaction et intervenir sous les formes les plus variées. Les municipalités, à leur tour, ont entrepris de gérer des services lucratifs; elles ont donné, dans certains pays, un vif élan au socialisme municipal. Il résulte de cette double tendance que les corps politiques, depuis la grande collectivité nationale jusqu'aux simples communes, sont devenus des organes essentiels de l'économie sociale.

Ce mouvement d'extension de l'État et des communes, comme le mouvement d'association lui-même, est un mode particulier du développement des formes de la vie collective; c'est un phénomène d'intégration du même ordre, qui mérite au même titre d'être étudié parmi les faits caractéristiques de l'évolution économique.

L'État se borne souvent à protéger ou à contrôler les activités individuelles dans la production et les échanges; il intervient alors

comme puissance publique, pour ordonner, permettre, interdire, réprimer, accorder des privilèges et des droits protecteurs, ou bien comme trésor public pour fournir des subsides. Mais sur certains points, l'Etat a été plus loin: il s'est substitué aux individus en se faisant entrepreneur d'industrie, de transport et autres services; il s'est cbargé lui-même de certaines exploitations en qualité de personne privée, et les communes ont développé leurs services dans le même sens. C'est ce mouvement que je voudrais retracer sous ses différentes formes.

Section I. — Protection et contrôle.

Il ne saurait être question de dresser ici une nomenclature, ni d'entreprendre une étude des cas si multiples dans lesquels l'État moderne exerce cette mission de tutelle en matière économique, Jamais, à vrai dire, l'État n'a eu une politique industrielle et commerciale aussi active; à une époque où les nations luttent entre elles pour conquérir le marché du monde, les divers États font des efforts fiévreux pour donner la primauté à leurs industries, ou au moins pour les protéger contre la concurrence étrangère; droits de douane, encouragements, subventions, primes à l'exportation et à la navigation, bonifications sur les impôts intérieurs, appuis à l'étranger, voire même, en Prusse et en Russie, participation à certains cartels privés comme ceux de la potasse et du sucre, tout est mis en œuvre pour soutenir la production nationale et lui ouvrir des débouchés au dehors. Mais cette politique n'est pas nouvelle, et si elle a pris plus d'ampleur de nos jours à cause de la différence du développement économique, si elle a modifié en partie ses procédés depuis l'époque du mercantilisme, elle n'a cependant pas revêtu un caractère essentiellement nouveau. Nous pouvons donc passer outre, pour ne retenir que les modes d'intervention qui sont propres à la période contemporaine.

C'est ainsi qu'en matière d'hygiène pubhque, les législations modernes deviennent chaque jour plus envahissantes; il est même remarquable que les pays les plus attachés à la liberté individuelle sont ceux qui la sacrifient le plus volontiers aux exigences de la santé publique. Qu'il s'agisse de logements malsains, d'industries insalubres pour le voisinage, de vaccination, déclarations, désinfection et autres mesures de défense contre les maladies contagieuses,

les pouvoirs des autorités sanitaires s'élargissent, et nul ne sait aujourd'hui où s'arrêteront leurs droits de surveillance et de contrainte, avec le souci croissant de l'hygiène qui marque la civilisation contemporaine.

Les monopoles industriels privés, récemment issus de l'évolution économique, ne pouvaient rester longtemps en dehors du contrôle de l'Etat; dès que le public cesse d'être garanti par la concurrence, les pouvoirs politiques se trouvent amenés à intervenir pour défendre les intérêts collectifs menacés par le monopole. Ainsi l'Etat, quand il ne s'est pas chargé lui-même de l'entreprise des chemins de fer, s'est généralement réservé, dès le principe, un droit de contrôle sur l'exploitation et les tarifs ; dans les pays mêmes où il avait laissé l'industrie des chemins de fer sous le régime de la liberté, il s'est vu obligé de restreindre après coup cette liberté par quelques interdictions et mesures de contrôle dans l'intérêt du public. De même, la loi réserve à l'autorité administrative des pouvoirs de concession, de surveillance et de retrait sur les exploitations minières.

Ce sont là les premières formes du monopole; mais aujourd'hui, de nouveaux problèmes du même ordre s'imposent à l'attention du législateur; cartels et trusts, monopoles de l'eau, du gaz, de l'électricité et des tramways dans les villes, régime des eaux courantes et de la houille blanche — pour ne citer que les cas les plus connus, — sollicitent une réglementation dirigée contre l'abus du droit privé. Les garanties à prendre vis-à-vis des sociétés d'assurances-vie et accidents figurent aussi parmi les questions que l'Etat moderne doit résoudre en s'inspirant des intérêts généraux.

Dans beaucoup de pays, la législation qui régit les rapports des propriétaires fonciers et de leurs tenanciers s'est montrée très coercitive. En supprimant le servage et les droits féodaux, le législateur moderne le plus modéré dans ses réformes a fait œuvre révolutionnaire; lors même qu'il s'est contenté d'autoriser le rachat et de le faciliter par diverses mesures financières, son intervention dans les relations agraires en faveur des cultivateurs du sol a eu le caractère d'une expropriation. En Irlande, la loi anglaise donne à des magistrats le pouvoir de fixer le taux des fermages; de sa propre autorité, elle confère aux fermiers, par diverses garanties, une sorte de copropriété, de droit parallèle et concurrent qui fait échec à celui des landlords; aujourd'hui, elle va plus loin encore, puisqu'elle donne aux fermiers le moyen d'acquérir la pleine propriété du sol. Mais ces législations agraires sont des modes de liquidation du passé qui restent en dehors de notre objectif.

En revanche, notre attention doit se concentrer sur une sphère dans laquelle l'activité du législateur moderne s'est montrée particulièrement féconde : la protection légale des travailleurs par la réglementation du travail et les assurances sociales. Il s'agit là dune intervention législative entièrement nouvelle, sinon toujours par ses procédés, du moins par son esprit et par son but; l'objet de cette intervention n'est pas de régler la destruction successive d'un régime pré-révolutionnaire, mais d'ordonner sur de nouvelles bases des relations sociales issues du régime nouveau; son importance pour l'avenir dépasse donc celle de tous les autres cas considérés jusqu'ici.

Depuis la première loi de 1802, par laquelle le Parlement anglais cherchait à garantir les enfants assistés contre l'exploitation dont ils étaient victimes dans les filatures, la législation ouvrière, si timide à ses débuts, a grandi dans son pays d'origine; elle s'est étendue dans les autres avec les progrès de l'industrie, et depuis la Conférence de Berlin en 1890, le courant est si universel et si rapide, qu'il n'est pas aujourd'hui un pays civilisé dans lequel le travail des salariés ne soit soumis à une minutieuse réglementation législative. Bien certainement, on se trouve ici en présence d'un phénomène qui, au même titre que le développement des associations de nature économique, dérive immédiatement de la forme capitaliste de la production. La révolution industrielle, en brisant les anciens cadres corporatifs, avait laissé le travailleur salarié sans défense contre les abus de la concurrence; l'État moderne s'est donc vu obligé de remplacer les appuis qui lui manquaient, et de lui fournir une assistance nouvelle contre des dangers nouveaux.

Aussi la législation ouvrière, prenant sa source dans un état économique semblable, présente-t elle sur l'ensemble du monde civilisé, à travers les complications et les variétés innombrables de ses formes particulières, une véritable homogénéité dans ses grandes Hgnes. Les expériences faites par un pays novateur sont mises à profit par tous les autres, et servent de base aux réformes qu'ils introduisent à leur tour; en sorte que les lois les plus récentes tendent à former, dans cet ordre de la législation sociale, un droit commun universel d'une remarquable unité.

L'hygiène et la sécurité des travailleurs dans les ateliers furent partout l'un des premiers objets de la réglementation. Dans les débuts de la grande production industrielle, on se préoccupait surtout de l'incommodité ou du danger de certains établissements pour le voisinage. Mais on comprit vite la nécessité de protéger d'une façon

plus particulière la santé et la vie des travailleurs employés clans ces industries, principalement dans les mines. Aussi les réglementations^ en matière d'hygiène et de sécurité industrielle sont elles devenues l'une des parties les plus touffues de la législation.

Rien n'égale, à cet égard, la minutie de la loi anglaise, dont les autres pays se sont inspirés. Le Factory and ivorkshops Act de 1901, qui n'est qu'une codification de dispositions antérieures et déjà anciennes pour la plupart, contient une longue série de prescriptions concernant la propreté des ateliers, la ventilation et l'évacuation des poussières, le cube d'air par travailleur, la température, l'écoulement de l'humidité, etc. Au point de vue de la sécurité, il prescrit des mesures de précaution à l'égard des machines et organes de transmission, des chaudières et des trappes; il impose des dégagements et moyens de secours pour le cas d'incendie; il ordonne des déclarations et enquêtes à la suite des accidents. Dans certaines industries considérées comme dangereuses ou insalubres, les dispositions sont plus rigoureuses encore.

Le législateur ne se borne pas à établir des règles générales en cette matière ; il délègue au gouvernement et aux autorités locales le pouvoir de faire des règlements particuliers, applicables à certaines industries déterminées ou même à des établissements individuellement désignés. En Suisse, notamment, les plans d'une construction industrielle doivent être approuvés par l'autorité publique. Un peu partout, les exploitations minières sont soumises individuellement à des règlements administratifs spéciaux. Enfin les autorités administratives et les tribunaux judiciaires sont investis de larges pouvoirs d'interdiction et d'injonction pour faire observer les dispositions légales et réglementaires.

Au même degré que les prescriptions sanitaires, et souvent même à une époque antérieure, la protection du travail de l'enfant dans l'industrie a été le point de départ de toute la législation ouvrière. De bonne heure, à la suite des grandes enquêtes publiques en Angleterre, des enquêtes privées de Villermé et autres hygiénistes en France, l'opinion publique s'est émue des souff'ranccs de l'enfant dans les fabriques. Aussi les lois réglementant le travail des enfants dans un sens de plus en plus restrictif s'échelonnent-elles tout le long du XIX® siècle, vaines au début, mal appliquées et constamment éludées, puis réellement efficaces et contraignantes sous un contrôle sérieusement exercé.

C'est l'Angleterre qui prend l'initiative, se bornant d'abord à protéger l'enfant dans les fabriques textiles, puis successivement dans

les autres industries et dans les petits ateliers à partir de la décade 1860-1870. La Prusse, à son tour, limite la durée du travail des enfants en 1839 et 18o3 ; sa législation est plus tard étendue à la Confédération de l'Allemagne du Nord en 1869, à l'Empire tout entier après 1871. La France suit une marche parallèle, en 1841 et 1874. L'Autriche, qui avait établi, dès 1786, une réglementation protectrice des apprentis, étend et renforce ses statuts en 1842 et 1859. Le Massachusetts en 1842, les cantons suisses à partir de 1848, légifèrent sur le même objet. Depuis lors, toutes ces législations ont été renouvelées, et la plupart de celles que l'on trouve en vigueur aujourd'hui sont postérieures à 1890; la Suisse, qui avait été plus loin que tous les autres pays par sa loi de 1877, est actuellement la seule à posséder une législation aussi ancienne. Les autres États ont suivi le mouvement; lltalie et l'Espagne sont elles-mêmes dotées de lois récentes sur le travail industriel, et déjà l'on parle d'efforts faits dans le même sens au Japon, le dernier venu des pays de grande industrie.

La mesure la plus urgente était de fixer un âge légal d'admission pour les enfants dans les fabriques. Les premières lois ouvrières le fixaient à 8 ou 9 ans, et cette limitation, qui nous semble aujourd'hui si tristement insuffisante, apparaissait comme une atteinte audacieuse à la liberté dans un temps où l'ouvrier de- 5 ans n'était pas une rare exception. Depuis cette époque, sous l'action parallèle des lois d'enseignement populaire et des lois de fabrique, l'âge d'admission a été relevé jusqu'à 12 ans dans la plupart des pays, 13 ans en Allemagne et en France, 14 ans même en Suisse, en Autriche et dans beaucoup d'Etats de l'L'nion américaine. Il faut aller jusqu'en Espagne, au Portugal ou dans quelques rares États américains pour retrouver l'âge de 10 ans.

Une fois admis à l'atelier, l'enfant, jusqu'à 14 ou 15 ans dans les pays méridionaux et en Russie, partout ailleurs jusqu'à 16 ou 18 ans, reste protégé par la loi à différents points de vue.

Sa journée de travail, coupée par des repos déterminés, est en général limitée à 10 heures. Encore beaucoup d'États, tels que l'Allemagne, l'Autriche-Hongrie, la Russie, les États Scandinaves, l'Espagne, le Portugal, la Roumanie, ont-ils suivi l'exemple de l'Angleterre, et adopté, pour les enfants les plus jeunes au-dessous de 13 ou 14 ans, le régime du demi-temps, ou au moins celui d'une journée plus courte de 8 heures. Les législations qui conservent la journée de 11 heures pour les enfants sont devenues l'exception, et la Belgique seule admet encore pour eux la journée de 11 heures 1/2 dans l'industrie du coton.

L'ETAT ET LES MUNICIPALITES 28t

Partout le travail de nuit est interdit aux enfants, sauf de nombreuses dérogations générales ou spéciales; l'Angleterre est le seul pays industriel où cette règle protectrice cesse de s'appliquer dès l'âge de 14 ans.

Partout aussi, la loi impose au profit des enfants le repos d'un jour hebdomadaire et celui des jours fériés. L'Angleterre fixe même pour eux une journée plus courte le samedi et les veilles de fête, de sorte que le temps de travail s'y trouve réduit à 32 heures et demie par semaine pour les enfants de moins de 14 ans, à 55 heures et demie ou 60 heures pour ceux de 14 à 18 ans. De nombreuses législations, Suisse, Etats américains, Australasie, Russie, etc., ont adopté le même principe des courtes journées du samedi.

Enfin, dans certaines industries et pour certains travaux insalubres ou dangereux, les législations modernes établissent des dispositions spéciales en faveur des enfants, reculant l'âge d'admission, limitant plus strictement leur journée, réglementant leur emploi ou même l'interdisant d'une façon absolue.

Après l'enfant, la sollicitude du législateur s'est portée sur la femme. Dès 1844, le Parlement anglais étendait aux femmes les dispositions qui protégeaient les adolescents de 14 à 18 ans dans les fabriques textiles. A notre époque, un peu partout, la femme est l'objet d'une protection presque aussi étendue que celle de l'enfant. La journée de travail, dans quelques pays, est un peu plus longue pour elle que pour l'enfant; mais il n'y a plus que la Belgique et quelques Etats secondaires pour ne pas limiter son travail journalier quand elle a dépassé 21 ans. S'il reste encore beaucoup d'Etats qui n'établissent en sa faveur aucune règle prohibitive du travail de nuit, du moins la Belgique est-elle le seul pays de grande industrie qui figure dans cette liste des retardataires; et quant au jour de repos hebdomadaire, il est partout assuré par la loi aux ouvrières, sauf au Portugal. Seule aussi, la Belgique oublie d'interdire aux femmes le travail souterrain dans les mines; seuls, la France et quelques rares pays négligent de leur réserver un repos de quelques semaines après les couches.

Des enfants et des femmes, la législation protectrice s'est étendue aux hommes adultes eux-mêmes. Les États qui limitent la journée de travail des hommes dans les fabriques sont encore l'exception. La France a commencé dès 1848, en établissant la limite de 12 heures; elle a continué son œuvre en 1900, lorsqu'elle a restreint la journée à 10 heures pour les hommes travaillant dans les mêmes locaux que des femmes ou des enfants. La Suisse en 1877, l'Autriche en 1885,

ont établi pour tous les travailleurs sans distinction (à partir de 16 ans en Autriche) une durée commune de 11 heures ; la Russie, en 1897, a fixé la limite à 11 heures et demie pour tous les ouvriers de plus de 15 ans; enfin quelques législations, celles de l'Allemagne, de la Hollande, ont imposé dans certaines industries une journée maxima sani taire. Pour le travail de nuit, la différence de régime entre les femmes et enfants et les hommes adultes est encore plus sensible : aucune législation ne l'interdit aux hommes, sauf en Suisse. Mais pour le repos du dimanche et des jours fériés, on constate de nos jours un mouvement d'unification qui se généralise. Le repos du dimanche est obligatoire pour tous les ouvriers industriels indistinctement en Allemagne, Autriche-Hongrie, Suisse, Russie, Roumanie, Etats Scandinaves, Espagne, Belgique, France, Etats-Unis, Argentine.

11 y a donc une tendance très nette, dans beaucoup de pays, à établir une réglementation générale qui s'applique aux hommes adultes comme aux autres catégories de travailleurs industriels; les prescriptions concernant le repos du dimanche, et même, dans certains États, la durée du travail journalier, s'étendent à tout le personnel d'un établissement au même titre que les prescriptions d'hygiène et de sécurité.

La législation protectrice des travailleurs, en même temps qu'elle devenait plus minutieuse dans ses exigences et qu'elle s'appliquait à des catégories plus larges d'ouvriers, s'étendait aussi à des industries et professions plus nombreuses. Les ouvriers des mines ont été, dès le début du xix^ siècle, l'objet d'une protection spéciale, et cette protection est encore aujourd'hui plus étroite pour eux que pour les autres travailleurs; les mesures de sécurité sont plus rigoureuses, l'emploi des femmes est interdit, le travail des enfants sévèrement réglementé, la journée de travail des hommes adultes est même limitée dans les mines par certaines législations qui n'établissent aucune règle semblable dans les autres industries. Mais, en dehors des ouvriers mineurs, la législation générale du travail, à ses débuts, ne visait guère que les fabriques. Depuis lors, elle a pénétré dans bien d'autres ateliers et professions.

Nulle part cette marche par échelons n'est aussi visible qu'en Angleterre; des filatures de coton et de laine, la législation ouvrière s'est étendue à l'ensemble de l'industrie textile, puis aux autres établissements de la grande industrie, et enfin aux petits ateliers, jusqu'à ceux de l'industrie à domicile. Ailleurs, le mouvement est analogue, quoique plus raccourci; le législateur a voulu remédier d'abord aux maux les plus sensibles et les plus urgents, à ceux qui affectaient

les travailleurs dans les fabriques ; ce n'est qu'après cette première expérience qu'il a entrepris la tâche plus difficile de soumettre à ses prescriptions et à celles des autorités secondaires les ateliers de la petite industrie.

A cet égard, nulle réglementation n'offre plus de difficultés que celle de l'industrie à domicile; nulle cependant n'est plus nécessaire, tant à cause des conditions misérables du travail en chambre que de l'extension qu'il prend au détriment des industries saines, par le fait même qu'il reste seul en dehors de la réglementation générale. La plupart des législations se contentent d'appliquer aux petits ateliers tout ou partie des dispositions qui régissent les fabriques; mais on sait que ces dispositions n'atteignent pas les ateliers de famille, et qu'elles restent généralement lettre morte dans les autres ateliers à domicile, faute d'une responsabilité effective et d'une inspection suffisante.

Cependant les peuples anglo-saxons ont résolument abordé le problème ^ L'Angleterre dès 1878, les États de rAmérique du Nord en nombre croissant depuis 1894 (Ncvn- York, Massachusetts, Illinois, Pennsylvanie, Missouri, Michigan, Indiana, Ohio. Wisconsin, Maryland), la Nouvelle-Zélande et l'État de Victoria depuis la même époque, réglementent le traA-ail à domicile avec une précision de plus en plus rigoureuse, principalement dans l'industrie du vêtement; leur tendance actuelle est de soumettre aux prescriptions législatives les ateliers de famille eux-mêmes.

Il est vrai que le souci principal du législateur a été, dans la plupart des cas, de garantir l'hygiène publique et la santé des consommateurs. S'il donne aux autorités sanitaires des pouvoirs étendus à l'égard des locaux insalubres ou infectés par des maladies contagieuses et à l'égard des articles confectionnés dans des conditions malsaines, s'il oblige l'employeur (fabricant, sous-traitant et autre) à fournir la liste et l'adresse des ouvriers employés à dornicile-, et s'il le rend responsable de l'insalubrité des locaux, si les lois américaines soumettent à un contrôle sanitaire les ateliers en chambro, et exigent pour leur ouverture une autorisation ou déclaration dont le propriétaire est responsable, si elles prescrivent l'apposition d'une marque spéciale sur les marchandises qui y sont

1. Schwiedland, La répression du travail en chambre, Revue d'économie politique, 1897; Ziele und Weqe einer Heimarbeitsgeselzgebung,!" éd., J9Ù3. Vienne, Manz, 1890, in-8°.

2. Cette prescription se trouve encore, en Allemagne, dans l'ordonnance du 31 mai 1897 sur les ateliers de confection, § 5.

confectionnées, c'est bien, à certains égards, dans l'intérêt des travailleurs, mais c'est surtout dans un but d'hygiène publique.

Par contre, certaines dispositions ont incontestablement pour objet exclusif la protection des travailleurs; telles sont les prescriptions d'hygiène relatives à l'encombrement, à l'aération et à l'éclairage des locaux de travail; telles sont aussi les dispositions de certaines lois américaines qui interdisent d'employer dans les ateliers à domicile des personnes étrangères à la famille, à moins que l'atelier n'ait aucun accès sur les pièces d'habitation (Mass., Wisconsin, Maryland). Quant aux limitations relatives à l'âge d'admission et à la durée du travail, la loi anglaise cherche à les rendre efficaces dans l'industrie à domicile en les appliquant même aux ateliers de famille dans lesquels une personne travaille seule ou avec ses proches, et en autorisant l'inspecteur à y pénétrer de jour et de nuit '.

Des industries de transformation et des industries extractives, la réglementation légale du travail s'est étendue, avec plus ou moins d'ampleur, aux chantiers de l'industrie du bâtiment, aux entrepôts, aux entreprises de chargement et de déchargement, aux entreprises de transport par chemins de fer et tramways, etc. Elle s'est étendue également aux exploitations industrielles de l'Etat et des municipalités; la journée de travail y a été réduite à huit heures en Angleterre, aux États Unis, en France même dans certains ateliers publics. En outre, l'Etat et les autres personnes publiques insèrent dans leurs marchés de travaux publics et de fournitures, et dans certains contrats de concession, des stipulations en faveur des ouvriers et employés; cette pratique est aujourd'hui si générale, qu'elle se rencontre même dans les pays dont la législation ouvrière est la moins avancée.

Restait le commerce de détail, y compris les boucheries, boulangeries, pâtisseries, hôtels, restaurants, débits de boissons et maisons de coiffure. L'intervention de l'Etat pour la protection des salariés y rencontrait des obstacles de tout ordre; le législateur devait tenir compte d'une extrême variété de situations, et prévoir de multiples difficultés d'application et de surveillance; il devait s'attendre à mécontenter des classes nombreuses et influentes, à troubler les consommateurs dans leurs habitudes. Néanmoins, le pas a été franchi, et le commerce de détail s'est trouvé lui-même atteint par la loi.

1. L'Allemagne, depuis 1903, règle l'âge d'admission et le travail des enfants de moins de 13 ans dans les étaMissenients autres que les fabriques, même ateliers de famille, et permet d'inspecter la nuit les logements privés, s'il y a présomption que des enfants y sont employés.

Ce sont les dispositions d'hygiène qui ont été étendues les premières aux locaux du commerce et des petites industries d'alimentation. Ainsi, les boulangeries font souvent l'objet de prescriptions spéciales à cet égard, en Angleterre et ailleurs. Tout récemment, la plupart des Parlements ont légiféré sur les sièges qui doivent être mis à la disposition des vendeuses dans les magasins. Puis beaucoup d'États ont entrepris de réglementer, avec toutes les réserves nécessaires, la durée du travail dans les établissements de commerce. En Belgique et en France, la loi se borne à imposer le repos du dimanche au profit de tous les employés; ailleurs, elle prescrit, ou permet aux autorités locales de prescrire, la fermeture des magasins, débits et bureaux dans la journée du dimanche (Allemagne, Autriche, Roumanie, Danemark, Espagne, certains cantons suisses, Argentine, Etats de l'Union américaine, Etats australiens), et chaque jour de la semaine à certaines heures déterminées (Allemagne, Angleterre, Norvège, Canada, Nouvelle-Zélande, Australie); les législations d'Australie et du Cap donnent aussi aux employés une demi-journée de repos dans la semaine.

La législation ouvrière a donc une tendance à couvrir, par des prescriptions d'une très grande variété, toutes les catégories professionnelles de salariés; il n'y a plus guère, à l'heure actuelle, que les marins du commerce, les ouvriers agricoles et les gens de service qui échappent en tout ou partie à la réglementation législative.

L'hygiène et la durée du travail ne sont pas les seuls points sur lesquels se soit portée la protection du législateur. La loi intervient encore, sinon en France, du moins dans la plupart des États, pour établir un contrôle sur les règlements d'atelier. Elle exige généralement que le règlement soit envoyé à l'inspecteur, pour que celui-ci vérifie la légalité des clauses du texte et recueille les observations des ouvriers; le règlement doit être affiché et la copie remise à l'ouvrier; les amendes sont soumises à certaines limitations et versées dans une caisse de secours.

La loi réglemente aussi très souvent le paiement des salaires; elle prescrit le paiement par semaine ou par quinzaine, en dehors des cabarets; pour écarter le Iruck sysfem, elle impose le paiement en monnaie courante, et n'autorise les retenues sur le salaire qu'en vertu de conventions écrites, pour des causes qu'elle spécifie limitativement. Parfois aussi, la loi prescrit la publicité des tarifs de salaires dans certaines industries, telles que l'industrie textile, et organise un contrôle public des poids et mesures qui doivent servir à déterminer la quantité des ouvrages exécutés.

Quant à la quotité des salaires, l'État, en général, n'agit sur eux que dune manière indirecte, parles clauses insérées dans les marchés de travaux publics. Cependant on sait que les États d'Australasie se sont montrés plus hardis. L'État de Victoria, par une loi de 1896, donne à des commissions mixtes, composées de patrons et d'ouvriers élus par les syndicats, le pouvoir de fixer un salaire minimum pour la journée normale de huit heures dans certaines industries particulièrement atteintes par le sicealing System, confection, lingerie, ébénisterie, cordonnerie, boulangerie. Dans le même sens, les lois de la Nouvelle-Zélande (depuis 1894), celles plus récentes de l'Australie méridionale et occidentale, de la Nouvelle-Galles du Sud et du canton de Genève, ont établi pour les conflits industriels une Cour officielle d'arbitrage, dont la sentence est obligatoire dans toute la profession intéressée. Ces diverses législations n'ont pas seulement prohibé les grèves, et donné une sanction aux contrats collectifs conclus par les unions industrielles; elles ont aussi donné la même sanction aux décisions d'arbitrage qui tiennent lieu de contrat, et institué tout un système de règlements généraux qui implique le minimum de salaires K

Toutes ces prescriptions sur l'hygiène et la sécurité, la durée du travail, les règlements d'ateliers, etc., resteraient lettre morte, si le législateur ne prenait soin d'établir en même tera^xs un contrôle sérieux et des sanctions pénales pour leur exécution. Les premières lois ouvrières, en Angleterre et en France, furent inefficaces faute d'un organe de contrôle, et la loi espagnole de 1900 le sera probablement aussi pour la même raison. L'expérience a donc conduit les différents Etats à instituer un corps spécial d'inspecteurs du travail; à chaque étape nouvelle de la législation, il a paru plus nécessaire d'améliorer le recrutement des inspecteurs, d'augmenter leur nombre et de renforcer leurs pouvoirs. Quelques États ont créé eu outre des inspecteurs médecins, et des délégués ouvriers dans certaines industries. Quant aux pénalités, elles consistent en amendes variées, exceptionnellement faibles en France, très élevées au contraire en Angleterre, où le système des astreintes par jour de retard donne une sanction particulièrement énergique aux prescriptions d'hygiène et de sécurité.

1. Il est remarquable que l'arbitrage obligatoire, en Australie, s'impose à l'État patron comme aux autres entrepreneurs: à la requête de l'Union des travailleurs des chemins de fer, le surintendant, en cas de différend, doit se soumettre à la juridiction de la Cour d'arbitrage et comparaître devant elle.

En même temps qu'il protège le salarié dans son travail professionnel, l'Etat moderne lui assure des garanties pécuniaires contre les risques qui le menacent. Les assurances ouvrières sont toutes récentes; mais, depuis l'initiative prise par l'Allemagne en 1883, elles se sont largement répandues dans le monde civilisé, et paraissent appelées à un développement dont nous ne voyons encore que le début.

Assurer à l'ouvrier la réparation des accidents dont il est victime dans son travail, ranger le risque professionnel parmi les charges que l'industrie doit couvrir au moyen de ses produits, telle fut la première préoccupation du législateur. II n'est peut-être pas d'exemple, dans l'histoire de la législation, d'un élan aussi rapide et aussi unanime que celui qui a porté les États du monde civilisé à adopter le principe du risque professionnel. Depuis la loi allemande de 1884, mais surtout aux environs de l'année 1900, toutes les législations des pays industriels, sauf l'exception unique de la Suisse, ont adopté en cette matière quelques principes qui forment une sorte de droit commun universel : les entrepreneurs sont responsables de tous les accidents professionnels, sauf le cas d'accident volontaire, et, dans quelques pays, le cas de faute très grave de l'ouvrier; les patrons responsables doivent payer les frais du traitement médical avec une indemnité journalière, et, en cas d'infirmité permanente ou de décès, servir une rente à la victime de l'accident, à sa veuve ou à ses enfants. Le bénéfice de cette responsabilité s'étend à des catégories professionnelles de plus en plus nombreuses : ouvriers d'industrie, ouvriers mineurs, travailleurs des transports et des docks, gens de mer, employés de commerce et même ouvriers agricoles, que la plupart des législations protègent seulement en cas d'accident causé par une machine, mais que des lois plus récentes en Allemagne, en Angleterre et en Hongrie traitent aussi favorablement que les ouvriers industriels; aussi le nombre des assurés en Allemagne dépasse-t il maintenant 19 millions de personnes. Enfin les ouvriers à domicile, si généralement dépourvus de garanties, sont visés expressément par la loi anglaise, qui établit à leur ^Drofit la responsabilité de l'employeur indirect par-dessus le sous-contractant.

Sur le principe de l'assurance obligatoire, les législations sont moins unanimes. Les patrons responsables ne sont obligés de s'assurer que dans quelques pays : en Allemagne, où ils sont groupés à cet effet par corporations professionnelles; en Autriche, en Norvège et dans le Luxembourg, où ils sont groupés par corporations régionales; en Italie, en Hollande et en Finlande, où ils conservent

une certaine liberté dans le choix de l'organe d'assurance. En France, on Belgique et en Suède, la loi donne aux salariés des garanties aussi solides que celle de l'assurance obligatoire, en établissant un fonds commun qui couvre les risques d'insolvabilité des débiteurs, et en instituant diverses sûretés telles que privilèges, dépôts et cautionnements, contrôle public des établissements d'assurance, etc. Ailleurs, au contraire, en Angleterre notamment, la loi n'établit aucun système de garantie.

Les autres assurances ouvrières sont beaucoup plus rares. L'assurance publique contre le chômage n'a été essayée jusqu'ici que dans quelques villes. L'échec de la caisse obligatoire de Saint-Gall, en 1896, a fait ressortir les difficultés particulières de l'assurance appliquée au chômage; ces difficultés tiennent à la différence des risques, qui varient suivant les professions et les individus, et surtout à la nature même du risque, qui prête si facilement à la fraude du chômage volontaire. Aussi l'exemple ne s'est il pas généralisé; les seules caisses municipales aujourd'hui existantes, celles de Berne et de Cologne, sont des caisses facultatives d'un fonctionnement très limité; elles recrutent leur clientèle exclusivement dans les professions soumises aux chômages de saison, et ne font supporter aux assurés que la plus faible partie des charges de l'institution. Jusqu'ici, l'assurance contre le chômage n'a donné des résultats satisfaisants que dans les syndicats ouvriers, à cause du contrôle réciproque qui peut s'y exercer; aussi les communes ont-elles mieux réussi en soutenant les caisses syndicales de chômage et la prévoyance individuelle, comme à Gand, qu'en se chargeant elles-mêmes de l'assurance '. Quant à l'Etat, il n'a jamais encore tenté d'organiser l'assurance facultative ou obligatoire contre le chômage; mais en France, il subventionne les caisses syndicales de chômage à certaines conditions ; en Allemagne, la question a été mise à l'étude.

L'assurance obligatoire contre la maladie, introduite en Allemagne dès 1883, y a pris des développements successifs par le fait du législateur et même des autorités communales, qui ont reçu la faculté dappliquer cette assurance aux salariés de l'agriculture, aux ouvriers à domicile et à quelques autres. Aussi protège t elle aujourd'hui plus de 9 millions de travailleurs, affiliés à différentes caisses (caisses libres, caisses d'établissement, caisses communales, etc.), et obligés par la loi d'en acquitter la cotisation pour les deux tiers, le troisième

1. Louis Variez, Les formes nouvelles de l'assurance contre le chômafje, Rousseau, 1003, in- 12.

tiers restant à la charge des employeurs. Depuis l'initiative prise par l'Allemagne, l'assurance obligatoire contre la maladie n'a été adoptée que par l'Autriche, la Hongrie et le Luxembourg; mais d'autres Etats, comme la Belgique et le Danemark, allouent des subventions aux sociétés et caisses privées de secours contre la maladie.

L'assurance obligatoire contre l'invalidité et la vieillesse a eu moins de rayonnement encore. Etablie en Allemagne depuis 1889, elle y est organisée par grandes caisses régionales, et s'étend à près de 13 millions et demi de salariés de toute catégorie; moyennant des contributions mises à la charge de l'Etat, des patrons et des assurés, l'assurance donne droit à une pension qui, en 1902, ne dépasse guère en moyenne 187 à 191 francs par an, à l'âge de soixante-dix ans ou en cas d'infirmité prématurée.

Cette vaste entreprise de l'Empire allemand est restée jusqu'ici isolée. Sans doute, on rencontre aussi des pensions de vieillesse en Australie et en Nouvelle Zélande ; mais ces pensions sont servies aux seuls indigents, et bien que le taux en soit relativement élevé (4oO ou 6o0 fr. à partir de soixante-cinq ans), l'Etat seul les supporte, sans contribution des intéressés. Ce n'est donc pas de l'assurance ouvrière comme en Allemagne; c'est plutôt de l'assistance généralisée comme au Danemark et en France.

Mais, dans beaucoup de pays, les ouvriers des mines sont spécialement favorisés par l'institution de caisses de secours et de retraites obligatoires. D'autres catégories de salariés, les gens de mer en France, les ouvriers agricoles en Hongrie, sont également assurés d'une pension de retraite. Certains États, comme la Belgique, encouragent l'assurance facultative pour la vieillesse en majorant fortement les versements volontaires des assurés. Et plus généralement, on peut dire que la question des retraites ouvrières est aujourd'hui posée un peu partout; des projets d'organisation sont en instance devant plusieurs Parlements, et, si des obstacles d'ordre financier relardent encore la solution, du moins scmble-t-il dès maintenant que des majorités sont acquises au principe et disposées à le faire triompher.

En résumé, sur tous les points qui intéressent la condition des salariés, nous observons de nos jours un courant législatif qui gagne sans cesse en largeur et en profondeur. Nul pays de civilisation industrielle n'a pu s'y soustraire; l'initiative d'une réforme €st prise tantôt par un vieux pays comme l'Angleterre, l'Allemagne ou la France, tantôt par une nation jeune située aux antipodes; mais le mouvement ne tarde pas à se propager, sous la pression univer-

LKS SYSTÈMES SOCIALISTES. 19

selle de la démocratie qui grandit à côté du capitalisme ; les gouvernements et les majorités réfractaires sont entraînés à leur tour, et les corporations les plus attachées au self-help, comme les Trade- Unions anglaises, se rallient elles-mêmes à la méthode de la contrainte législative, qui leur paraît plus expéditive et plus large dans ses effets que l'action des associations privées. Partout les prescriptions se multiplient et se compliquent, s'appliquant à des objets nouveaux ou à des catégories nouvelles d'intéressés ; les moyens de contrôle et les sanctions se fortifient ; les actes épars, émis au jour le jour et sans vue d'ensemble suivant les besoins, se condensent en monuments réguUers, en codes du travail, qui font eux-mêmes l'objet de refontes successives. Des traités de travail, comme celui dont la France et l'Italie ont donné le premier exemple en 1904, des accords diplomatiques comme ceux qui doivent intervenir entre quinze Etats européens à la suite de la Conférence de Berne de 1905 au sujet du travail de nuit des femmes dans 1 industrie, tendent enfin à donner aujourd'hui à la législation ouvrière le caractère international dont elle a besoin '.

Section II. — Exploitations de l'État.

L'État moderne, si envahissant vis-à-vis de l'industrie privée par ses mesures de réglementation et de contrôle, l'est-il au même degré par ses entreprises directes? Observe-ton de nos jours une tendance générale de l'État à se substituer aux particuliers dans les entreprises industrielles et commerciales, pour les gérer au profit de tous et attribuer à la collectivité les bénéfices capitalistes de leur exploitation ? Sur ce point comme sur les précédents, il s'agit beau-

1. Sur les lois ouvrières antérieures à 1897, voir Willoughby, Foreign Labor LawSy Bull, of the Dcp. of Lab., Washington, nov. 1809, janv., mars, mai et sept. 1900. et mars 19Û1. — Depuis 1897, Annuaire de la législation du travail, publié par l'Office du Travail de Belgique. — Congrès inlemalioiial de la législation du travail tenu à Bruxelles en 1897, Rapports et comptes rendus, Bruxelles, Weissenbrucli, 1898, in-8. — Congrès international pour la protection légale des travailleurs, tenu à Paris en 1900, Rousseau, 1901, in-S". — Paul Pic, Traité élémentaire de législation industrielle, 1* éd., Rousseau, 1002, in-S°, et Tabondante bibliographie citée dans cet ouvrage. — Bellom, Les lois d'assurance ouvrière à L'étranger, Rousseau, 1899-1006, 8 volumes in-S". — Pour les États-Unis : Second spécial Report of the Comniissioner of Labor, Labor Lavjs of the United States, 2" éd., Washington, 1«06, in-S°. Les lois successivement publiées depuis cette époque sont insérées dans le Bull, of the Dcp. of Labor; voir aussi le Bulletin de l'Oflica du travail, avril 1002, p. 253.

L'ÉTAT ET LES MUNICIPALITÉS 29t

coup moins d'exposer l'élat de choses actuel avec tous les développements d'une étude spéciale, que de suivre le mouvement pour en discerner les tendances.

Les exploitations de l'État forment certainement une masse imposante dans tous les pays, même chez ceux qui ont le mieux respecté l'intégrité de l'industrie privée. Mais on ne saurait rattacher toutes ces entreprises à l'évolution contemporaine, pour conclure à une attraction générale des sociétés civilisées vers le socialisme d'État.

Bien au contraire, la plupart des exploitations pubHques remontent à une époque déjà ancienne ou même très éloignée, et n'ont été entreprises par l'État que pour des causes fort étrangères aux préoccupations démocratiques. Contemporaines de la formation des monarchies centralisées, elles ont eu le même but que les mesures économiques de l'ancienne politique mercantile : procurer des ressources au fisc royal, accroître la richesse du prince pour subvenir aux besoins de sa politique, ou resserrer les liens de la centralisation administrative pour fortifier son autorité. Aussi les États dont le domaine industriel et fiscal est le plus ancien et le plus vaste, les États comme la Prusse et la Russie qui exploitent des mines, des carrières, des salines et des usines, sont-ils ceux où le pouvoir monarchique s'est exercé et maintenu avec le plus de force. Les monopoles fiscaux, en particuher, présentent nettement ce caractère historique. Quelquesuns, comme celui du sel, ont été abandonnés en France et en Allemagne; d'autres, comme celui des tabacs et des allumettes chimiques en France, celui de l'alcool en Russie, ont été institués récemment; mais, dans ces diverses modifications, le seul intérêt qui ait guidé les gouvernements et les Parlements a toujours été celui du Trésor.

Toutefois, il est arrivé que, par la transformation politique qui s'est opérée dans la plupart des États européens, des moyens fiscaux créés dans le but exclusif de servir le pouvoir personnel et la puissance militaire du prince sont devenus des sources de revenus pour l'État démocratique. Du jour où la souveraineté s'est trouvée déplacée, les ressources tirées des exploitations publiques ont été mises à la disposition de la nation pour être appliquées à des besoins collectifs. Distinction de pure forme, sans doute, si les entreprises d'Etat n'ont toujours d'autre destination que de fournir des revenus au Trésor, et si ces revenus ne reçoivent pas une affectation plus démocratique qu'auparavant. Mais l'esprit change aussi quand le pivot du pouvoir se déplace.

292 LES SYSTÈMES SOCIALISTES ET L'ÉVOLUTIOxN ÉCONOMIQUE

Il est difficile d'attendre, d'une exploitation purement fiscale, qu'elle poursuive un autre but que celui du rendement. Toutefois, l'Etat moderne ne peut pas, dans la direction môme de ses régies financières, négliger complètement les intérêts du public et ceux du personnel qu'il emploie. Ainsi les administrations publiques sont obligées de tenir compte des revendications de leurs ouvriers dans les manufactures de tabacs et d'allumettes chimiques. L'administration prussienne des houillères fiscales delà Sarre a su, dans la crise du charbon en 1900, maintenir des prix modérés, et protéger le public contre les exigences des intermédiaires ; elle a conservé une production régulière, pour ne pas être obligée plus tard d'abaisser les salaires et de renvoyer des ouvriers '. Il est même un monopole récent, celui de l'alcool, que la Suisse paraît avoir établi autant dans l'intérêt des consommateurs et de la santé publique que dans celui du Trésor.

La transformation du point de vue est surtout sensible dans le service des postes. Si l'État s'en est chargé dès l'antiquité et le moyen âge, c'était uniquement, à l'origine, pour assurer les relations du pouvoir central avec les autorités locales et fortifier la centralisation administrative; et si maintenant encore l'État se réserve le monopole des postes, s'il l'étend aux télégraphes et téléphones, rachetant partout, sauf aux États-Unis, les lignes qui ont pu être établiee par lindustrie privée, c'est bien toujours pour rester le maître de ses communications; cet objectif est certainement celui qui domine les puissances maritimes, dans leur hâte à placer les câbles sous-marins sous leur contrôle. Néanmoins, le but principal de l'exploitation par l'État est aujourd'hui de procurer au public la sécurité et la régularité des correspondances, et d'assurer le fonctionnement d'un service essentiel sur tous les points du territoire, jusque dans les régions où il est le moins rémunérateur.

Le même souci des intérêts généraux guide l'État dans la construction des voies de communication. Les routes romaines étaient des moyens de conquête et de domination; les routes modernes, tout en conservant leur intérêt stratégique, sont faites principalement dans l'intérêt du public. L'État simpose de lourdes charges pour multiplier les routes, les ponts, les canaux de navigation, les ports et les phares; il rachète les voies de communication quand il ne les a pas

1. Paul Wciss, U exploitation des mines par l'État, p. 76 et s., Ronssonu, 1901, in-S". — Moniteur officiel du commerce, Rapport de M. Jullemier, coiimiI général de France à Stuttgnrd, 1002, p. 1020. — Toutefois, dans l'enquête allemande sur les cartels, on a entendu quelques critiiiues au sujet des prix.

construites lui-même, de manière à affranchir le public de tout péage.

C'est surtout en matière d'exploitation des voies ferrées que le système de la régie par l'Etat a pris une extension considérable dans ces trente dernières années. A vrai dire, les raisons d'ordre stratégique, politique et financier ont été bien souvent les raisons déterminantes de cette politique. Il n'en est pas moins vrai que l'État s'est proposé en même temps d'améliorer le service, sans se laisser arrêter comme une compagnie privée, par le souci des dividendes; il a voulu disposer des tarifs dans un intérêt général, et protéger le public contre des prix de monopole ou des tarifs différentiels altérant les conditions de la concurrence. A l'heure actuelle, en r^ehors de l'Angleterre et des États- Unis, qui ont gardé un régime de liberté, en dehors de la France, qui a établi un contrôle rigoureux sur l'exploitation des compagnies, on ne rencontre guère l'exploitation par l'industrie privée que dans les États pauvres, qui sont obligés de remettre à des capitalistes étrangers la construction de leurs réseaux. Certains États ont toujours possédé leurs lignes ; ailleurs, la proportion des lignes exploi tées par l'État s'est élevée depuis trente ans d'une façon continue, tant par des rachats que par des constructions neuves ^

Dans ses entreprises financières plus encore que dans ses entreprises industrielles, l'État moderne se montre progressif en vue de servir les intérêts particuliers de ses membres. Si la Banque impériale de Russie peut être citée comme une institution créée dans un but de gouvernement pour servir d'auxiliaire au Trésor public, les établissements financiers des autres États européens sont bien plutôt destinés à rendre des services au public. Partout on trouve des caisses publiques de dépôt et d'épargne, qui se chargent de recevoir les plus petites sommes pour encourager l'épargne populaire; beaucoup de ces caisses, à l'étranger, cherchent à développer la richesse

1. En Norwège, Serbie et Australie, les chemins de fer sont pour la totalité entre les mains de l'État: le rachat s"est effectué, en Roumanie, dès 18So, et en Suisse de I'jOO à 1903, sauf pour le réseau du Gothard qui sera racheté en 1909; en Italie, l'État a repris en 1905 l'exploitation de 10 000 kil. qu'il affermait jusque-là à des compagnies; ailleurs, la proportion du réseau de l'Etat dans l'ensemble, entre 1870 et liJOO, s'est élevée de la manière suivante :

Allemagne 46,1 p. 100 à 92,6 p. 100

Autriche 0,2 — à 42,7 —

Hongrie 10,2 — à 41.8 —

Russie 10,2 — à ô9,5 —

Belgique 30 — à 88,ô —

(Slatislical Ahsiract for Ihe principal and other foreign Countries from iS90 to 4900, p. 270. — Handwijrt. d. Staatswiss., 2= éd., v" Eisenbahnen, Eisenbahnslatislik, par Wiedcnfeld.)

du pays en consacrant une partie de leurs capitaux à des prêts hypothécaires et commerciaux. La Caisse d'épargne postale de l'Empire d'Autriche a même organisé tout un service de chèques et de compensations; la Caisse centrale des associations coopératives agricoles et la Seehandiung, en Prusse, sont de véritables banques d'État '.

L'Etat moderne n'est pas seulement industriel, exploitant de mines, entrepreneur de transports et banquier; depuis quelques années, il s'est fait assureur. Dans les pays d'assurances ouvrières obhgatoires, cette fonction a pris naturellement une grande importance; là, les diverses caisses d'assurances contre les accidents, la maladie, l'invalidité et la vieillesse sont des institutions publiques organisées par l'Etat, ou au moins contrôlées par lui et soumises à un régime très centralisé. C'est ainsi qu'en Allemagne les établissements d'assurance pour l'invalidité et la vieillesse sont des organes propres de l'Etat; et comme ils emploient une grande partie de leurs énormes ressources en constructions ouvrières, hôpitaux, sanatoriums populaires et autres affectations d'utilité publique, le domaine des œuvres collectives s'étend par leur fait dans une double direction. Dans les pays où les assurances ouvrières sont facultatives, l'assurance par l'Etat n'a pu prendre un pareil développement; cependant, la plupart des États ont institué des caisses nationales d'assurances, de prévoyance et de retraites; d'autres, comme la Belgique, ont annexé ce service à la Caisse nationale d'épargne déjà existante ^

Il existe même certains pays dans lesquels l'assurance contre l'incendie est un service géré par l'État, les provinces ou les villes; parfois l'assurance est obligatoire pour les immeubles, et la caisse publique est investie d'un monopole. Ces institutions, il est vrai, sont la plupart fort anciennes ; quelques-unes remontent au xviii^ siècle; mais leur importance s'est beaucoup accrue dans ces derniers temps. C'est ainsi qu'en Allemagne les capitaux assurés par les caisses pul^liques d'assurance immobilière, de 13 milliards de francs en 1850, se sont élevés à 70 milliards en 1903. Des institutions analogues se rencontrent en Autriche, en Suisse, en Russie et dans les États Scandinaves^.

Les exploitations d'État ont donc une tendance générale à s'exercer pour la satisfaction des be'ioins du public, et sur certains points,

1. La Seehandlung, créée par le gouvernement en 1777 pour faire des opérations de commerce et d'industrie, se borne aujourd'hui aux opérations de banque à eourl terme, aux émissions et conversions d'emprunts publics (Kaiïalovich, Le marché financier en 1904-00, p. 330 et s., Guillaumia, 1903, in-8^).

télégraphes et téléphones, chemins de fer, caisses de dépôts, caisses d'assurances, à prendre une importance croissante dans l'organisation économique. Jusqu'ici, il est vi.-.i, l'Etat n'a pas étendu son domaine industriel en dehors des transports'; mais on sait que, dans certains pays, il existe un parti puissant qui le pousse non seulement à racheter les voies ferrées, mais même à se charger de l'exploitation des mines, à exercer le monopole de l'alcool, celui du raffinage du sucre et du pétrole, et d'autres encore.

L'État hésite cependant à s'engager dans cette voie, dont il n'ignore pas les périls. Il a si bien conscience des inconvénients de l'exploitation en régie, que parfois il cherche à se limiter lui-même en séparant du gouvernement politique la gestion économique de ses pro près établissements. Dans ce but, il donne à ses entreprises une autonomie administrative et financière plus ou moins complète; il leur confère la personnalité, les dote d'une administration indépendante, soustraite aux influences politiques, et leur attribue un budget distinct dont les excédents seuls sont versés au budget général, afin qu'elles puissent pratiquer un amortissement régulier et étendre leurs dépenses suivant les nécessités industrielles. Quelques-uns de ces traits se rencontrent dans l'organisation du réseau d'Etat français; on les trouve miçux encore dans le fonctionnement des diverses caisses pubUques de dépôts et d'assurances à l'étranger.

Enfin l'État, lorsqu'il cède à une compagnie privée l'exercice d'un monopole, peut se réserver, en certaines circonstances, non pas un simple droit de contrôle, mais une part effective dans l'administration et même dans les produits. C'est ainsi que la Hollande, après avoir racheté ses voies ferrées, les a données en location à des compagnies fermières moyennant une part des recettes brutes ; l'Italie a longtemps pratiqué le même système. Dans des situations différentes, vis à-vis des compagnies de chemins de fer en France, vis-à-vis des Banques nationales d'émission en Allemagne, en France, en Belgique, en Italie, l'État s'est réservé une quote-part des bénéfices. Ce régime mixte se rapproche de l'exploitation par l'État, sans permettre aucune confusion des deux domaines politique et économique ; la société fermière peut être considérée comme préposée à un service public qu'elle gère pour le compte de l'État et sous son contrôle, en retenant pour la rémunération de ses services une partie des produits.

I. Toutefois l'Étal prussien cherche, depuis lOO^i, à acheter une compagnie houillère dans le bassin rhénan-westphalien, la Hibernia, pour entrer dans le Koiilens\ ndical. Il s'est heurté jusqu'ici à la résistance des chefs du cartel.

Section III. — Exploitations des municipalités.

Les villes modernes, plus libres dans leurs allures, se montrent aussi plus entreprenantes que l'État.

Les services publics qui relèvent des municipalités, notamment l'enseignement et l'assistance, se sont largement développés de nos jours. Dans toutes les villes, les écoles et les divers établissements de culture scientifique et artistique se sont multipliés en même temps que les hôpitaux, crèches, asiles, fourneaux économiques, vestiaires et cantines scolaires institués par les municipalités. Les services de l'hygiène et de la voirie ont pris une importance considérable ; les villes se sont donné un outillage en rapport avec les nouveaux besoins de la civilisation, elles ont édifié des quais, docks, marchés, égouts, abattoirs, bains et lavoirs, théâtres, etc., et elles en tirent un revenu important; les villes anglaises elles-mêmes, qui avaient si longtemps abandonné ces divers ouvrages à l'initiative privée, sont entrées largement, depuis quelques années, dans la voie de leur municipalisation. Enfin les villes ont créé, dans ces derniers temps, diverses institutions en faveur des classes ouvrières, non seulement des caisses d'épargne municipales et des monts-de-piété, mais aussi des caisses de chômage municipales, comme à Berne et à Cologne, et des bureaux de placement municipaux, très nombreux en Suisse et surtout en Allemagne, où ils sont dirigés par les représentants des patrons et des ouvriers, et reliés entre eux sur toute la surface du pays *. D'autres villes, sans gérer elles mêmes ces services, allouent des subsides aux syndicats ouvriers pour grossir leurs secours de chômage (système de Gand), ou soutiennent les Bourses du travail en leur fournissant un local et des subventions (municipalités françaises). La ville de Vienne a même institué une Caisse municipale de retraites et d'assurances sur la vie, et certaines grandes villes, en Allemagne et ailleurs, possèdent des caisses publiques d'assurances contre l'incendie.

Mais l'effort principal des municipalités s'est tourné, depuis une dizaine d'années, vers les exploitations industrielles lucratives. Jusqu'ici la France, comme la Belgique, est restée en dehors du mouvement ; ailleurs, au contraire, le socialisme municipal a fait d'immenses progrès, principalement en Angleterre, aux Etats-Unis, en Allemagne,

1. Depuis 1807, le nombre des placements opérés en Allemagne par ces bureaux mixtes a presque doublé, il est de 1 086 874 en 1901.

en Autriche-Hongrie, en Suisse et en Italie. Sans cloute, les exploitations municipales ne sont pas un fait absolument nouveau, et l'on pourrait en citer quelques-unes, parmi les exploitations d'eau et de gaz, qui remontent au milieu du xix*^ siècle; mais la municipalisation de ces entreprises ne s'est généralisée que tout récemment'.

Les exploitations municipales les plus nombreuses concernent des services qui tournent naturellement au monopole; ce sont en effet des services qui empruntent le sol de la voie publique, eaux, gaz, lumière électrique, tramways. Aujourd'hui, beaucoup de villes, surtout parmi les plus importantes, étendent le domaine municipal dans cette direction, par rachat ou construction. Les municipalités, qui sont généralement aux mains des classes moyennes, ont rarement pour but conscient de poursuivre une politique socialiste et de réaliser une partie du programme collectiviste, sutout en Angleterre; mais il leur semble que des monopoles d'un caractère aussi essentiellement public, intéressant la généralité des habitants, doivent être gérés dans l'intérêt de tous, et que les bénéfices qui en résultent doivent profiter à tous. En se chargeant elles-mêmes de leur exploitation, elles visent à étendre et perfectionner le service, à améliorer la situation du personnel, à diminuer les tarifs plutôt qu'à réaliser des bénéfices; néanmoins, certaines villes conservent des tarifs assez élevés pour tirer de ces exploitations des profits importants, qui sont consacrés aux dépenses locales ou affectés à des dégrèvements d'impôts.

Naturellement, les villes qui se sont chargées de ces entreprises ont accru leurs dettes dans de fortes proportions. Les villes anglaises ont emprunté pour cet objet 4 milliards et demi de francs ; mais le Parlement les oblige à un amortissement régulier, qui s'élève, en 1902, pour les villes incorporées d'Angleterre et de Galles, à un sixième environ des capitaux empruntés; après avoir pourvu à cette charge, elles disposent encore d'un bénéfice net de plus de 14 millions. Dans beaucoup de villes anglaises, les régies municipales sont

1. Voir Annexe VIII. — L'Annexe contient quelques chiffres officiels sur les résultats financiers des entreprises municipales. Des chiiïres de cette nature, comparés à ceux de l'industrie privée, ne peuvent avoir une signification sérieuse et une valeur utilisable que si on les soumet à une critique approfondie, dont les éléments font généralement défaut. 11 faudrait vérifier la sincérité des bilans, interpréter leurs chitTres, combler leurs lacunes, comparer les coefficients d'exploitation d'après les difficultés de l'entreprise dans chaque cas particulier, posséder des données complètes sur l'importance du capital d'établissement pour apprécier si le chifTre de l'amorlissement est suffisant, etc. Cette étude ne peut être faite que par des spécialistes dans des monographies. 11 ne pouvait être question de l'entreprendre ici, non plus qu'une étude sur la rentabilité des chemins de fer de l'État comparée à celle des lignes concédées (Howe, Municipal Oicnership in Great Britain, Bull, of the Bureau of Labor, Wash., janv. 1906).

confiées à des organes distincts, à des spécialistes qui exercent leurs pouvoirs d'une façon indépendante, sous le contrôle du conseil municipal; le budget et les comptes de ces entreprises sont dressés à part et restent nettement séparés du budget municipal. Telle est également l'organisation prescrite par la loi italienne sur la régie directe des services publics par les municipalités '.

Les premières entreprises municipales ont été les entreprises d'eaux, et ce sont encore aujourd'hui les plus nombreuses; essentielles à la santé publique, elles sont en effet relativement simples à gérer. En Angleterre, les grandes villes qui, comme Londres jusqu'en 1904, laissent ce service à une compagnie concessionnaire, sont une rare exception. Certaines villes, Manchester, Birmingham, Liverpool, Glasgow, ont dépensé pour leur alimentation d'eau des sommes considérables, variant de 100 à 175 millions de francs, et l'on calcule que le capital employé par les 1045 villes anglaises où la régie est pratiquée s'élève à plus de 1 700 millions. Aux États-Unis, la municipalisation des eaux est plus avancée encore; 1 800 localités exploitent ellesmêmes ce service, pour lequel elles ont dépensé plus de 2 500 millions de francs. Partout ailleurs, en Allemagne, en Italie, en Suisse, en Russie, au Canada, en Australie, et même en France, le système de la régie est très fréquent.

La municipalisation du gaz , bien que datant du milieu du XIX* siècle dans certaines grandes villes d'Allemagne, de Suisse et des pays Scandinaves, est généralement postérieure à celle de l'eau ; l'exploitation du gaz, en effet, comporte des achats de houille cl des ventes de sous-produits qui lui donnent un caractère plus nettement commercial. Mais aujourd'hui, en Angleterre, les entreprises municipales de gaz se rencontrent dans 256 villes; elles ont coûté près de 900 millions de francs, donnent un profit net de 60 millions, et, sans avoir encore la même importance que les entreprises des compagnies concessionnaires, elles alimentent une clientèle de consommateurs presque aussi considérable. Manchester, qui a dépensé pour ce service, depuis 1843, un capital de 59 millions de francs amorti pour plus de moitié, en retire un bénéfice annuel de plus de 3 millions, après avoir pourvu à toutes les charges. En dehors de l'Angleterre, la régie municipale du gaz existe aussi aux Etats-Unis et dans beaucoup de villes du continent européen, principalement en Allemagne,

t. Sur celte loi, voirie Rapport de M. Majorana, La munirApalisalion des services publics en Italie, Revue socialiste, mars et avril 1903. — Adrien Yéber, Rapport sur VovQanisalioyi du réf/ime du gaz à Paris, p. 170 et s., Ch. des Dép., Session extr. de 1902, Annexe n" 483.

OÙ l'on compte 41 régies municipales ; le bénéfice net est de 4,2 millions de francs à Hambourg, 3,4 millions à Berlin, 1,2 à 2,o millions à Dresde et Cologne. D'autres régies se rencontrent encore ; en Hollande, en Suède, en Autriche-Hongrie, en Suisse, en Italie. Les villes italiennes ont su utiliser à cet efîet les ressources que les institutions d'épargne et de coopération mettaient à leur disposition.

Après l'eau et le gaz, les villes ont entrepris de fournir la lumière électrique. Actuellement, les entreprises municipales de cette nature sont deux fois plus nombreuses en Angleterre que les entreprises privées ; elles ont coûté 750 millions de francs environ ; des villes comme Glasgow, Liverpool, Manchester ont dépensé dans ce but un capital de '2o à 40 millions de francs. On compte 323 entreprises de ce genre en Angleterre, 460 aux Etats-Unis, 36 en Allemagne, d'autres encore en Halie et surtout en Suisse, où les moindres localités peuvent se procurer la force à bon marché.

Puis les villes anglaises, et quelques villes du continent ont municipalisé leurs tramways. Les entreprises de tramways exploitées par les municipalités sont au nombre de 86 en Angleterre ; elles ont coûté plus de 500 millions de francs ; elles égalent à peu près les entreprises privées en nombre et en importance et progressent chaque année à ces deux points de vue. Glasgow, qui a dépensé plus de 50 millions de francs pour ses tramways, en retire un bénéfice annuel de 6 millions, qu'elle consacre presque en entier à l'amortissement.

Aujourd'hui, il semble que ces municipalisations de monopoles ne suffisent plus aux administrations urbaines. Les villes sont entraînées vers de nouvelles entreprises par d'autres préoccupations, principalement par celle de l'hygiène publique.

Certains quartiers des grandes villes, où s'entasse une population misérable, sont un danger permanent pour la santé publique; chez les peuples civihsés qui savent le mieux apprécier la valeur de la vie humaine, les autorités locales ne se contentent pas de posséder des pouvoirs pour l'assainissement des logements insalubres, elles en usent efTectivement, Mais il ne suffit pas non plus de raser des quartiers malsains et encombrés; le remède serait pire que le mal, si la population déplacée s'entassait dans d'autres taudis plus sordides encore. Le législateur anglais l'a compris ; en 1890, il a prescrit aux autorités municipales de reconstruire après avoir démoli. Ce fut là, pour les villes anglaises, un énergique encouragement à se charger elles-mêmes des constructions ouvrières. A Londres, où le mal est plus grand que partout ailleurs, où 250 000 personnes logent

à raison d'une chambre par famille', le Conseil de comté a entrepris une œuvre considérable; il a transformé un quartier tout entier, dépensant 32 millions de francs pour les reconstructions, fournissant des logements à une population de 20 000 personnes, et projetant d'en loger bientôt 80 000 ; un jour s'élèvera dans la banlieue une ville de 6 000 cottages pour 42000 habitants, que le Conseil aura créée de toutes pièces en y affectant une somme de 75 millions de francs. Glasgow, Manchester, Birmingham, d'autres encore, au nombre d'une soixantaine, ont suivi l'exemple, et certaines villes d'Allemagne, de Suisse et d'Italie se sont engagées dans la même voie. Efforts souvent mal dirigés, qui réussissent rarement à replacer la population la plus pauvre expulsée des logements démolis ; mais les tâtonnements ne sont ils pas inévitables au début de cette œuvre difficile, l'une des plus urgentes de notre temps? L'expérience conduira nécessairement les villes à entreprendre des constructions moins coûteuses pour atteindre leur but, et déjà Birmingham peut offrir des logements à prix réduits. Quelques villes entretiennent même des maisons de refuge, des lodging houses, pour y abriter la population flottante.

Dans le même but d'hygiène, et afin de diminuer la mortalité infantile, certaines villes anglaises ont entrepris de vendre du lait stérilisé. Sur cette pente, il est facile d'aller plus loin. Pourquoi les villes ne se chargeraient-elles pas de vendre des denrées de première nécessité, afin de fournir à la population pauvre des aliments sains à juste prix? En fait, les boulangeries municipales sont déjà nombreuses en Italie; il existe même, dans ce pays, quelques boucheries et pharmacies municipales. Aussi les villes anglaises sont-elles sollicitées aujourd'hui d'étendre leurs services à la vente des denrées alimentaires, et de municipaliser les débits de boissons dans un but d'hygiène.

A côté de ces villes entreprenantes, il faut signaler aussi celles qui, reculant devant les responsabilités de la régie directe, adoptent de préférence le régime mixte du bail à ferme ou de la régie intéressée, comme l'Etat le fait lui-même dans certains cas. En Angleterre et sur le continent, des entreprises de gaz et de tramways sont affermées en assez grand nombre à des compagnies privées, qui exploitent sous le contrôle de la ville et lui cèdent une part plus ou moins forte des produits bruts ou des bénéfices, suivant la part que la ville a prise ellemême aux dépenses d'établissement. Des capitales comme Londres,

1. Fiflh and final Ueporl of Ihe royal Commission on Labour, 1894, p, 128, Londres, Eyre and Spoltiswood, 1894-

LETAT ET LES MUNICIPALITES 301

Paris et Berlin ont eu recours à ce système pour une partie de leur réseau de tramways ou pour leur Métropolitain. Quant aux constructions de logements ouvriers, bien des villes, au lieu de les entreprendre elles-mêmes, se contentent de venir en aide à l'initiative privée, soit en allouant des terrains à titre de propriété ou d'emphytéose, des subventions et des garanties d'intérêts aux sociétés qui se chargent de cette entreprise sans esprit de spéculation, soit en instituant à leur profit des caisses de prêts hypothécaires.

Sous une forme ou sous une autre, les autorités municipales étendent donc leur rôle économique ; les villes qui municipalisent les monopoles sont chaque année plus nombreuses, les fonctions dont elles se chargent deviennent plus importantes et plus variées. Quel que soit le jugement que l'on porte sur cet envahissement du domaine économique par les municipalités, il faut noter le fait parmi les plus significatifs; le socialisme municipal fait partie intégrante de l'évolution contemporaine comme la concentration industrielle, les trusts, la coopération, les associations agricoles, les syndicats professionnels et la législation ouvrière; il contribue, lui aussi et pour sa part, à faire pénétrer plus de communauté dans nos sociétés individualistes et à leur donner une physionomie nouvelle.