CHAPITRE

La structure fédérative de la France en 1789

La formation du royaume de France. — Les traïtés d’union à la Couronne. — Les privilèges des provinces, — La politique de la monarchie pour faire l’unité nationale. — Le droit des provinces.

Lorsque Hugues Capet monta sur le trône, en 987, la Gaule, dont Rome avait su discipliner les peuples, avait perdu la cohésion que quatre siècles d’administration latine avaient établie. Son organisation politique et sociale était brisée, son territoire morcelé. Entre la Seine et la Loire, d'Orléans à Paris, s’étendaient les territoires soumis à l’autorité directe du roi. C'était la France; les poètes chantaient déjà la douceur de son ciel et la richesse de son sol. Autour de ce centre, les grandes seigneuries de la « Francia occidentalis » for-

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maient des souverainetés, qu’un lien très frêle de vassalité rattachait à la Couronne. Plus loin, au delà de la Meuse, de la Saône et du Rhône, les duchés de haute et basse Lorraine, et le royaume d’Arles ou de Bourgogne étaient membres du Saint-Empire romain. Ainsi démembrée, l’antique Gaule laissait s’effriter et tomber les institutions que le génie latin lui avait léguées; elle risquait de ne jamais ressaisir son individualité et de rester impuissante, dans l’anarchie et la désunion de ses forces.

Il fallait rassembler ces parties d’un tout jadis organisé, rétablir entre elles une libre et facile circulation, réparer les ruines des invasions, affermir un pouvoir central que tenaient en échec les résistances particularistes. Ce fut l’œuvre à laquelle s’appliqua la dynastie capétienne. Pendant dix siècles, avec une admirable ténacité, elle poursuivit un double dessein : élargir la France jusqu’à ses limites naturelles, le Rhin et les Alpes, et, en même temps, grouper les contrées réunies, les souder entre elles, rapprocher les populations, rendre leur solidarité effective et fonder une nation.

Par la guerre, par la diplomatie, par l’utilisation des principes du droit féodal et du droit romain, les Capétiens atteignirent leur but. Ils parvinrent à faire tenir dans le cercle de leur Couronne la plupart des régions gauloises que Rome avait marquées de son empreinte. Is tombèrent avant que l’œuvre fût terminée. Mais le geste indiquait la direction. Les soldats de la Révolu-

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. tion reprirent la marche vers l'Est et relevèrent le long du Rhin les postes établis par les César, pour la protection de la pensée latine.

Cette réunion sous le sceptre royal de pays différents par les mœurs et par l’histoire s’accomplit sans secousses, sans luttes laissant d’irritants souvenirs; l'accord des volontés y eut plus de part que la violence; c’est en suivant leur inclination que les provinces françaises se rassemblèrent, prirent appui l’une sur l’autre et se lièrent en un solide faisceau. Mêmes vassales d’un souverain étranger, elles mettaient leurs forces au service du pays dont elles sentaient qu’il était pour elles la patrie. Lorsqu'un péril le menaçait, la conscience, souvent obscure, de la solidarité nationale, faisait l’union pour la défense commune.

Pour s’en convaincre, il suffit de songer à la Lorraine; ce duché, l’un des derniers réunis à la Couronne, membre du Saint-Empire romain, fournit à la France des soldats et des chefs chaque fois qu’elle fut en danger. Sur les champs de bataille français, le sang des Lorrains coula généreusement. Il en fut ainsi des autres provinces. Leur adhésion à la France était la résultante de leur passé, et, devant les convoitises étrangères, la sauvegarde de leurs aspirations et de leurs intérêts. C’est « d’un cœur franc » (1) que les Proven-

(1) Jules Viguier, Les débuts de la Révolution en Provence. Essai sur la chute de l’ancien régime et l’établissement du nouveau

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çaux, en 1486, se donnèrent au roi et ratifièrent le testament de leur dernier comte, Charles III d'Anjou, qui avait fait de Louis XI son héritier. Dans les mêmes sentiments, les Etats de Bretagne, réunis à Vannes, le k août 1532, supplièrent François I* « d’induire par « union perpétuelle icelui pays en royaume de France, « afin que jamais ne s’'émut guerre, dissension, ini- « mitié entre eux ». Il est juste de dire qu’il n’est pas une seule parcelle du sol français qui ne soit venue se placer librement dans le cadre national.

Ces provinces n’entraient pas dans le royaume nues et dépouillées, mais couvertes de droits et de libertés, comme d’une armure. À la base de la réunion, il y avait, le plus souvent, un contrat; c'était un traité entre deux nations qui unissent leurs forces, et non l’acte par lequel des vaincus se rendent à la merci du vainqueur. Les termes et la portée en étaient précisés fièrement. « Toutes ces provinces, disait le Parlement « de Bourgogne, dans ses protestations du 4 juin 1788, « n’ont passé sous la domination française que par des « traités et des capitulations, dont l'exécution exacte « de la part du souverain est le premier lien qui captive « leur amour et leur fidélité (x). »

dans les départements des Bouches-du-Rhône, du Var et des Basses- Alpes, p. 5, Paris, 1894, in-8.

(x) Protestations du Parlement de Bourgogne, brochure in-12. Bibliothèque de Nancy, Fonds lorrain, n° 638r, étui 25.

Léguant son comté de Provence à Louis XI, Charles IT stipulait qu'il serait à jamais maintenu « in suis € pactionibus, conventionibus, privilegiis, franchisis, « statutis capitatis, exemptionibus ac praerogativis…. ». Lorsqu'ils ratifièrent ce legs, en 1486, les Etats provençaux réclamèrent le maintien des statuts, coutumes et privilèges de l’ancien comté. Charles VIII accepta cette clause; il y avait donc là un contrat synallagmatique (x). Ë

Le dernier souverain du Dauphiné n'avait cédé le comté au roi de France « qu'avec la clause expresse « qu'il ne pourrait être uni ni ajouté au royaume ». Le 20 mai 1788, le Parlement de Grenoble rappelait qu’on ne pouvait toucher aux « antiques privilèges de la province » sans violer « les traités et les capitulations qui l’ont fait passer sous la domination du roi » (2).

Le Parlement de Besançon s’appuyait sur le traité de Nimègue pour défendre les droits, immunités et privilèges de la Franche-Comté. Il rappelait que Charles II, roi d'Espagne, avait cédé cette province à Louis XIV avec l'obligation d’en respecter la Constitution. Il déclarait « que les lois ne doivent et ne peuvent être uni- « formes dans toutes les parties d’un grand royaume « formé de provinces régies par des lois et des cou-

(x) J. Viguier, op. cit., p. 4, 5.

(2) Arrêt du Parlement de Dauphiné du 20 mai 1786, brochure ia-8°. Bibliothèque de Nancy. Fonds lorrain, n° 6381, étui 25.

« tumes qui leur sont propres, et que la variété des « mœurs et des climats a rendues utiles ou nécessai- « res (x). »

Dans son discours, prononcé à la Cour de Rennes, toutes chambres assemblées, le 31 mai 1788, M. de Botherel (2), procureur général syndic des Etats de Bretagne, déclarait inviolables et sacrés les titres « qui « garantissent au roi l’obéissance et la fidélité des Bre- « tons, parce qu’ils garantissent également aux Bretons « la jouissance de leurs droits, franchises et libertés ».

« Nous avons des titres particuliers, affirmait un « manifeste (3) adressé aux Normands à la fin du xvrrr° « siècle, nous sommes unis à la France par des con- « ventions qui ne sont ni plus ni moins authentiques « que le dernier traité de paix avec l’Angleterre et tous « les autres traités de nations... Comme nous n’appar- « tenons à la France que par un traité mutuel, si la « violation réfléchie d’une des parties contractantes a « détruit le traité, nous revenons à notre premier « état. »

Dans son arrêt en date du 21 juin 1788, le Parlement

(1) Protestations des officiers du Parlement de Besançon, brochure in-12. Bibliothèque de Nancy, Fonds lorrain, n° 638%, étui 25.

(2) Discours fait en la Cour, Chambres assemblées, par M. de Botherel, brochure in-r12. Bibliothèque de Nancy, Fonds lorrain, n° 6387, étui 25.

(3) Manifeste aur Normands. Anonyme, in-8, sans date ni nom d'auteur.

de Navarre proclamait la Navarre et le Béarn « pays « indépendants et souverains, unis simplement à la « Couronne de France, sous les réserves expresses, en- « tières et formelles de leurs privilèges, de leurs droits, « de leurs libertés et de leurs usages; réserves énoncées « dans l’édit d’union.…., réserves devenues plus authen- « tiques encore par le serment solennel que Sa Majesté « a prêté entre les mains des Etats de Béarn, à son « avènement à la Couronne (1) ».

Il y avait donc, entre les provinces et le roi, un acte bilatéral, un véritable contrat, participant, par certains côtés, à la valeur des conventions internationales.

En général, les tribunaux, les établissements locaux, les lois, les coutumes, les traditions, les privilèges particuliers, étaient maintenus; seul, le nom du souverain changeait, et lorsque le roi de France s’intitulait roi de Navarre, comte de Blois, comte de Toulouse, comte de Provence, ce n’était pas pour obéir à un vain protocole, mais pour indiquer quelle était dans le royaume la position de ces provinces : le respect de leurs franchises était la condition d’une fidélité qui allait, non pas au roi de France, mais au successeur des anciens souverains.

C'étaient là des limites à la puissance du monarque; c’étaient aussi des obstacles à l’unité nationale, des points d'appui pour la tendance séparatiste. C’est pour-

(x) Réimpression de l’ancien Moniteur. Introduction, p. 352- 353. Paris, in-8, sans date.

quoi, malgré ce que ces chartes offraient de solennel et de sacré, la monarchie s’efforça constamment de se soustraire à leurs stipulations. Elle cherchait à maintenir ce qu'il y avait de commun dans les aspirations provinciales, mais elle voulait ruiner ce qui tendait à la diversité. Son effort tendait à unifier pour affermir le pouvoir central; il s’appliquait à rassembler toutes les forces du pays pour faire face aux menaces de l'étranger. Cette œuvre d’assimilation nécessaire, nos rois l’accomplirent avec patience, souplesse et ménagements,

Dans l'Esprit des lois (livre X, chap. IX), Montesquieu semble avoir tracé la méthode suivie : « Lorsque « la monarchie, dit-il, a étendu ses limites par la con- « quête de quelques provinces voisines, il faut qu’elle « les traite avec une grande douceur. Dans une mo- « narchie qui a longtemps travaillé à conquérir, les « provinces de son ancien domaine seront ordinaire- « ment très foulées. Elles ont à souffrir les nouveaux « abus et les anciens, et souvent, une vaste capitale, « qui engloutit tout, les a dépeuplées. Or, si, après « avoir conquis autour de ce domaine, on traitait les « peuples vaincus comme on fait des anciens sujets, « l'Etat serait perdu : ce que les provinces conquises « enverraient de tributs à la capitale ne leur revien- «. drait plus; les frontières seraient ruinées et par con- « séquent plus faibles; les peuples en seraient mal affec- « tionnés; la subsistance des armées qui doivent y res-

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ter et agir serait plus précaire. Tel est l’état nécessaire d'une monarchie conquérante; un luxe affreux dans la capitale, la misère dans les provinces qui s’en éloignent, l’abondance aux extrémités. »

Ce tableau, malgré certains traits poussés trop au noir, reproduit l’état du royaume à la fin du xvrr° siècle. Lorsque la réunion à la Couronne était récente, les souvenirs de l’autonomie encore vivaces, la fidélité incertaine, les provinces conservaient l’exercice des droits reconnus par les traités de cession; mais là où le loyalisme semblait assuré, de nouvelles institutions se dressaient en face des anciennes, et celles-ci, habilement sapées par les agents du roi, tombaient. Aux frontières, les provinces récemment incorporées jouissaient de leurs antiques franchises; autour de Paris, dépouillées de leurs privilèges, unifiées, elles demeuraient courbées sous le poids de l'administration centrale, frappées de lourdes impositions.

Les rapports de la royauté avec les provinces variaient avec la date de la réunion. L’Artois, repris aux Pays- Bas espagnols par les traités de 1659 et 1678, garde jusqu’à la Révolution ses Etats et son conseil provincial de justice; sa voisine, la Picardie, l’un des plus vieux territoires de la monarchie, partagée entre les généralités de Soissons et d'Amiens, supporte le poids d’impositions onéreuses. Les duchés de Lorraine et de Bar conservent leur nom, leur législation, les établissements de leurs anciens ducs et reçoivent l’assurance

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qu'ils ne seront jamais démembrés pour être unis à d’autres gouvernements. La Lorraine, déclarent, le 12 mai 1788, les membres de la commission intermédiaire (1) de l’assemblée provinciale de Lorraine et de Bar, « est gouvernée par des lois faites pour elle, que le

traité de Vienne, un édit donné à Meudon par le roi Stanislas, en 1737, un autre édit de Louis XV, publié en 1776, ont solennellement confirmés. Elle a ses tribunaux, ses magistrats... elle est soumise à une ordonnance civile et criminelle qui est un des beaux monuments de la sagesse, justement célébrée, du duc Léopold. On n’est sujet ici ni à l'ordonnance de 1667, ni à celle de 1670, ni à aucune autre de celles qui ont été publiées dans le royaume jusqu’à l’union des deux duchés à la Couronne. On n’y connaît ni les bureaux des finances, ni les élections, ni les greniers à sel...; quand, après la cession de la Lorraine, en 1737, on a voulu, soit durant son union éventuelle, du vivant du roi Stanislas, soit depuis son union, en 1766, apporter quelques changements dans les lois et dans les tribunaux du pays, ce n’a jamais été que par des lois particulières à la province, presque toujours préalablement concertées avec ses cours, souvent réformées, modifiées sur leurs représenta-

(x) Lettre adressée à M. l'Archevêque de Sens, par la Commis-

sion intermédiaire de l’Assemblée de Lorraine et de Bar, le 12 mai 1788, pièce in-8. Bibliothèque de Nancy, Fonds lorrain, n° 6387, étui 25.