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en suivant les frontières des généralités, des gouvernements militaires et des provinces. Les Flandres, l’Artois, la Normandie, la Bretagne, l’Angoumois, le Languedoc, le Roussillon, la Provence, le Dauphiné, la Franche-Comté gardent leur configuration topographique; ces provinces tiennent renfermés dans leurs frontières les départements qui morcellent leur territoire.

Les nouvelles divisions administratives avaient été tracées sur une carte de la France divisée en carrés, provenant de la « Nouvelle Topographie de la France, contenant le Royaume divisé en ses neuf régions, par Robert de Hesseln, censeur royal ». Ce géographe (r) avait partagé la France en neuf carrés principaux, appelés régions; chacun d’eux en neuf carrés secondaires ou contrées, et ces derniers en neuf districts. En découpant le territoire comme un damier, par compartiments égaux, il prétendait faciliter au public, aux propriétaires et à l’administration la connaissance des détails de la superficie du royaume et leur permettre « d'apprécier aisément une distance ou une surface quelconque, sans compas ». Ce n’était pas un projet de divisions administratives, mais un cadastre établi suivant un procédé géométrique.

Cette conception séduisit par sa rigueur logique le théoricien politique qu'était Sieyès. Il s’en inspira pour

Cf. plus haut, p. 42, 43.

l'élaboration de la méthode qu'il exposait dans ses Observations sur le rapport du Comité.

Il déclarait, en effet, que l’opération préliminaire à ce grand travail devait être la division du territoire en quatre-vingts carrés parfaits. Ceux-ci serviraient de base à la formation des circonscriptions nouvelles. Sous son influence, le système géométrique de Hesseln passa dans le plan proposé à l’Assemblée par le Comité de constitution. La France, disait en effet Thouret, sera partagée en quatre-vingts départements, — Paris étant le quatre-vingt-unième, — chaque département en neuf districts ou communes, chaque commune en « neuf fractions invariables » ou cantons.

L'intervention de Sieyès apparaît encore dans l’exécution matérielle du projet. Les départements ayant été dessinés pour la première fois sur la carte de Hesseln, découpant la France en quatre-vingts carrés parfaits, comme le préconisait l’auteur des Observations sur le rapport du Comité, il semble probable que cette carte fut choisie comme base du travail sur son invitation.

Mais si l’on peut dire de Sieyès qu'il fut l’inspirateur de Comité de constitution, il faut reconnaître que ses collègues s’efforcèrent toujours d’écarter ce que ses conceptions avaient de chimérique, de corriger ce qu'elles avaient d’abstrait. Le plan annexé au rapport de Thouret était, en effet, dit M. Aulard (1), « un ingé-

(x) Départements et régionalisme, La Grande Revue, 75° volume, p. 14.

nieux travail d'adaptation de l’idée géométrique à la réalité territoriale, économique, historique, ou, plutôt, c'était comme sa réfutation même ou la contradiction de cette idée géométrique. Déjà la méthode expérimentale se substituait à la méthode logique, à la méthode de Sieyès. »

Cette carte avait été affichée dans les bureaux du Comité de constitution, place Vendôme, dès le 3 octobre. Chacun pouvait venir l’examiner et constater que les anciennes limites avaient été respectées dans une certaine mesure. Maïs le souvenir du plan présenté avec une rigueur mathématique par Thouret persistait dans les esprits. Il semblait que la France devait être découpée comme « un échiquier », en fractions égales. Les atténuations qu'apportaient les mots environ et autant que possible s’effaçaient devant la netteté tranchante de l’exposé et la logique des raisonnements du rapporteur. Il disait en effet :

« La France contient environ vingt-six mille lieues carrées.

« Or, quatre-vingt départements de trois cent vingtquatre lieues carrées;

« Sept cent vingt communes de trente-six lieues carrées;

« Six mille quatre cent quatre-vingt cantons de

quatre lieues carrées; chacune de ces divisions remplit les vingt-six mille lieues du royaume (x). »

En outre, Thouret avait déclaré que cette division se ferait « en partant de Paris comme du centre et en s’éloignant de suite et de toutes parts jusqu'aux frontières » (2). Or, procéder ainsi, c'était rompre à coup sûr ces associations anciennes, pour lesquelles le Comité affichait cependant un profond respect, c'était jeter sur la France un réseau uniforme de divisions, à l’intérieur desquelles seraient confondus les intérêts les plus divers, c'était s’interdire toute adaptation aux particularités du sol, aux variétés des groupements humains, aux diversités économiques et sociales qu'avaient déterminés l’histoire, les coutumes, les conditions différentes de l'existence.

Et Sieyès, bien loin d’atténuer ce qu'avait de géométrique l’exposé de Thouret, l’avait plus fortement marqué. Dans ses Observations, publiées pour défendre le projet du Comité (3), il précisait en ces termes la mé-

(x) Moniteur, 1, p. 527.

(2) Ibid.

(3) I ne paraît pas douteux que cette brochure ait été composée pour répondre aux objections portées contre le caractère géométrique du plan proposé, car Thouret disait, le 3 novembre : « Il me semble qu’on ne peut pas résister à l’évidence répandue sur ce point par l'ouvrage intitulé : Observations sur le plan du Comité, ouvrage essentiel à méditer sur la matière ». Discours de Thouret, membre du Comité de constitution, fait à l’Assemblée nationale, sur la nouvelle division territoriale du Royaume. Séance du mardi 3 novembre, p. 15, op. cit.

thode à suivre : « En prenant Paris pour centre, je formerais un carré parfait de neuf lieues de rayon ou de dix-huit lieues sur dix-huit, ce qui ferait trois cent vingt-quatre lieues de superficie; c’est là un département territorial. Sur chaque côté de ce premier carré, j'en formerais un autre de la même étendue, et ainsi de suite jusqu'aux frontières les plus reculées (1). » Il prétendait bien adapter ces lignes droites aux contours des circonscriptions existantes, mais l’impression subsistait que les départements dessinés ne seraient que la déformation « des carrés parfaits » primitivement tracés.

Les provincialistes protestèrent violemment contre le projet du Comité. Bouche, député de Provence; Malouet, député d'Auvergne; Martin, député de Franche- Comté; Pellerin, député de Bretagne; Pison du Galland, député de Dauphiné; Ramel de Nogaret, député de Languedoc; le comte de Sinéty, député de Marseille; Verdet, député de Lorraine, etc., défendirent l’unité territoriale des provinces; s’ils consentaient à la création de nouveaux districts d'administration, ils prétendaient les tenir rassemblés dans le cadre de ces anciennes provinces, sous une même assemblée supérieure. Ils ne voulaient pas que la solidarité d’intérêts créée par des habitudes séculaires fut rompue.

(x) Observations, op. cit., p. 3.

Deux thèses opposées se heurtaient, entre lesquelles l’Assemblée nationale demeurait indécise. Le Comité voulait détruire « l'esprit de localité » et tracer les départements sur le sol français, en n’utilisant des circonscriptions anciennes que les limites accidentellement rencontrées. Les provincialistes, au contraire, prétendaient maintenir intacte l'unité de leurs provinces. C’est alors que Mirabeau intervint. Il apportait une méthode qui conciliait les deux tendances.

Dans la séance du 3 novembre, il attaqua vivement le plan du Comité. Il montra ce qu’il contenait d’irréalisable et comment il tranchait tous les liens d’association noués entre les Français depuis des siècles. Après avoir critiqué le nombre fixé pour les départements, il ajoutait : « La forme de division que l’on voudrait « suivre n’est pas moins vicieuse. En l’étendant de « Paris jusqu'aux frontières et en formant des divi- « sions à peu près égales en étendue, il arriverait sou- « vent qu’un département serait formé des démembre- « ments de plusisurs provinces, et je pense que cet « inconvénient est des plus graves. Je sais bien qu'on « ne couperait ni des maisons, ni des clochers, mais « on diviserait ce qui est encore plus inséparable, on « trancherait tous les liens qui resserrent, depuis si « longtemps, les mœurs, les habitudes, les coutumes, « les productions et le langage.

« Dans ce démembrement universel, chacun croirait « perdre une partie de son existence (1)... »

Puisque tous s’accordaient pour maintenir unis, dans les départements à créer, les hommes déjà groupés dans les anciennes circonscriptions; puisque le Comité de constitution ne voulait pas mêler dans les nouveaux cadres administratifs des hommes séparés par les mœurs, les traditions, les coutumes, il fallait respecter les associations provinciales, Une seule méthode conciliait le respect de ces associations avec la rupture de leurs tendances au particularisme : c'était celle qui ferait inscrire les départements dans les limites des provinces. Et Mirabeau exprimait sa pensée dans une formule claire et précise : « Ge n’est pas le royaume que je veux faire diviser, ce sont les provinces. »

Au milieu des circonscriptions enchevêtrées qui couvraient le sol français, il découvrait celles où se trouvait groupé le plus d'intérêts matériels et moraux. Avec un sens profond des réalités, il négligeait comme artificielles ou impuissantes à former des liens solides, les généralités, les gouvernements militaires, les diocèses et les bailliages. Il allait droit à ces vieilles contrées qui avaient produit une dynastie de souverains, des lois, des coutumes, des institutions, une race, une nationalité particulière. Elles étaient nées d’un ancien Etat féodal, parfois d’une circonscription administra-

(1) Moniteur, I, 127.

tive adaptée aux conditions de la vie régionale; elles avaient subi l’épreuve du temps; elles avaient duré à travers les siècles et s'étaient fortement constituées. A la fin du xvur° siècle, elles gardaient encore l’orgueil de leur nom, le souvenir de leur histoire, elles aspiraient à l'autonomie.

C'étaient les divisions essentielles de la France, les contrées nettement caractérisées et diverses par les tendances, dont la réunion formait le royaume. Il était nécessaire d’en briser le particularisme, mais il fallait éviter d'en réunir des morceaux différents dans un même cadre administratif, et Mirabeau proposait au vote de l’Assemblée le décret suivant :

« Quoique l’ancienne division par provinces ne doive plus subsister à l’avenir, l’arrondissement de chaque département sera déterminé de manière qu'il ne comprenne pas des habitants de différentes provinces, à

moins qu'il ne s'agisse de quelque fraction peu considérable (1). »

Ce projet était une transaction entre celui du Comité, effaçant les provinces du sol français, et ceux des provincialistes, voulant les maintenir. Pour mieux affaiblir l’esprit particulariste, Mirabeau multipliait jusqu’à cent-ving le nombre des départements, mais en les

(1) Moniteur, II, 130.

distribuant dans le cadre des provinces; il laissait à celles-ci une certaine cohésion matérielle et la possibilité de refaire leur unité.

L'intervention de Mirabeau fut, pour les provincialistes, d’un puissant secours; elle légitimait, en effet, leurs efforts pour conserver intactes ces « petites patries », vers lesquelles, dans ce « démembrement universel » chacun se tournait comme vers l’unique refuge. « Dans ce moment du passage à la liberté et du relâchement des anciens pouvoirs, disait Thouret (1), les citoyens » se laissaient entraîner « vers leurs anciennes liaisons », et il reprochait à Mirabeau d’avoir, dans son projet, « presque religieusement » conservé les frontières des provinces « pour flatter davantage l’opinion » (2).

Le Comité de constitution comprit la nécessité de composer avec ce qu’il appelait « les préjugés »; il résolut d’écarter toute idée de déchirement ou de dislocation. Son rapporteur accentua le sens provincialiste de ses déclarations. Le 29 septembre, il s'était contenté d'indiquer sommairement son dessein de respecter, autant que possible, les anciennes limites. Il précisa désormais sa pensée. Il exprima nettement sa volonté

(x) Discours, op. cit., p. 8.

(2) Troisième discours de M. Thouret, fait à l’Assemblée nationale sur la nouvelle division territoriale du royaume. Séance du mercredi 11 novembre, p, 11, 12. Paris, Beaudoin, in-8. Bibl. nat., Le29%3r6.

d'observer « les convenances locales », et « surtout les limites des provinces ». Il affirma qu'aucune d'elles ne serait « détruite, ni véritablement démembrée », et qu’elle ne cesserait pas « d’être province et la province du même nom, pour avoir des districts nouveaux de représentation ou d'administration » (1). Le 9 novembre, il déclarait que le comité professait comme Mirabeau « la convenance de respecter, autant qu'il est possible, les anciennes limites des provinces » (2).

Sous la poussée des forces provincialistes, dont Mirabeau avait pris la direction, le Comité de constitution donne en quelque sorte une consécration officielle aux anciennes provinces dans le moment même où elles allaient disparaître. Les généralités, gouvernements militaires, diocèses, bailliages s’effacent avec le gouvernement dont elles étaient les cadres administratifs; résistent seules au bouleversement ces divisions séculaires que Thouret avait paru ignorer dans son rapport du 29 septembre.

Ces vieux noms chargés d'histoire : Dauphiné, Armagnac, Bretagne, Comminges, Blaisois, Bourbonnais, Poitou, paraissent, inscrits dans les actes du Comité de constitution et dans les décrets de l’Assemblée nationale. Ils semblent renfermer les seules réalités

(x) Discours de M. Thouret, op. cil., p. 8.

(2) Second discours de M. Thouret fait à l’Assemblée nationale, sur la nouvelle division territoriale du royaume. Séance du lundi 9 novembre, p. 24. Paris, Bibl. nat., Le?° 312.

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territoriales, économiques et sociales que le législateur révolutionnaire doive respecter. Dans le décret qui divise la France en départements, chacun de ceux-ci est rattaché à la province dont il n’est que le débris.

Si, dans cette œuvre du remaniement territorial de la France, l’abbé Sieyès fut l’inspirateur du Comité de constitution, Mirabeau en fut le guide. Il le dirigea au milieu des réalités, qu’il semblait parfois méconnaître. Le Comité voulait fonder la réforme territoriale sur des rapports connus, mais il distinguait mal lesquels étaient durables et solides. En faisant diviser les provinces et non le royaume, Mirabeau avait trouvé la méthode que Thouret et ses collègues cherchaient en vain. Ce fut lui aussi qui indiqua le plan de travail à suivre pour exécuter la division.

Le Comité de constitution prétendait tracer lui-même les limites des départements. Ayant à sa disposition les cartes du ministère de la Guerre, aidé du géographe Hennequin et de deux ingénieurs, réunissant tous les renseignements fournis par les députés et les villes, il espérait accomplir cet énorme travail.

Il sollicitait d’ailleurs la collaboration de tous les intéressés et voulait provoquer une vaste enquête dans le pays. Target annonçait, en effet, dès le 29 septembre, que la carte annexée au rapport de Thouret serait distribuée aux membres de l’Assemblée, envoyée aux pro-

vinces et corrigée d’après leurs vœux. Et, le 2 octobre, dans ses Observations, Sieyès disait que cette carte n'était qu’une simple esquisse provisoire. Elle serait soumise aux députés et ne deviendrait définitive qu'après que « les assemblées communales et celles de départements se seraient expliquées sur les changements qu’il y aurait à y faire (1) ». Pour mieux marquer son intention de respecter « les convenances locales », il déclarait avoir songé un instant à limiter le travail de l’Assemblée au choix des chefs-lieux de départements. Le Comité de constitution aurait désigné sur la carte de la France quatre-vingt-une villes situées à égale distance l’une de l’autre, et les municipalités auraient indiqué elles-mêmes le centre administratif auquel elles souhaitaient d’être rattachées. L’étendue des départements se fut ainsi mesurée au rayon d’influence des grandes villes du royaume. Mais ce projet avait été abandonné, en raison des inconvénients qu'il entraînait.

Dans ses Réflexions sur la nouvelle division du royaume, Rabaut de Saint-Etienne, disait encore que la carte des département serait modifiée suivant les obser-: vations de tous; mais il maintenait au Comité le soin de la tracer et ne confiait aux députés des provinces que la subdivision de leurs départements en districts.

C'était là un ouvrage immense. Le Comité n’en aper-

(x) Observations, op. cit., p. 6.

cevait pas toutes les difficultés. Il s’engageait dans cette œuvre de la réorganisation administrative du royaume sans avoir élaboré un plan de travail méthodique. Avec son clair bon sens, Mirabeau analysa la réforme dans tous ses détails, il en discerna les moyens d'exécution pratiques et les fit adopter par l’Assemblée.

Le 3 novembre, après avoir établi qu’il fallait diviser les provinces et non le royaume, il partageait le travail en deux opérations distinctes : déterminer d’abord en combien de sections telle ou telle province devait être fractionnée; puis fixer l'étendue et les limites de chacune de ses sections (r).

La première opération était confiée à un comité central, composé d’un député par province. Ayant déterminé « l'étendue géographique, la quantité de population, la quotité d'imposition, la fertilité du sol, la qualité des productions, les ressources de l’industrie (2) » de chaque province, ce comité déciderait en combien de départements elle serait partagée; quant à l’opération concernant le tracé des limites, elle serait exécutée par les députés de la province eux-mêmes. À cet effet, l’Assemblée nationale devait se diviser en autant de comités qu'il y avait de provinces et ne placer « dans chaque comité que les députés de la même province »; chacun d’eux connaissant parfaitement son bailliage,

(1) Moniteur, Il, p. 129.

(2) Ibid.

sa sénéchaussée, fournirait toutes les indications nécessaires pour fixer exactement les contours des circonscriptions nouvelles. Les chances d’erreur seraient ainsi écartées, la délimitation des départements étant exécutée par les hommes du pays.

Cette méthode était la plus simple et la plus pratique. Ce comité central, à qui Mirabeau confiait le soin de dresser le plan général de division, existait. C'était le Comité de constitution. Son rapport avait été adopté par l’Assemblée, le 19 octobre, comme « base du travail relatif à l’organisation des assemblées provinciales et municipales ». La carte annexée avait été reconnue susceptible d’être améliorée; elle traçait, dans ses grandes lignes, la nouvelle division du royaume; elle offrait une base sérieuse aux discussions.

Le Comité de constitution fut maintenu. Ses membres (1), depuis deux mois, étudiaient le remaniement des divisions territoriales; ils avaient accompli un énorme labeur, écouté les observations de tous, recueilli les pétitions des députés, des villes et des provinces, acquis

(x) Le 15 septembre, l’Assemblée nationale avait procédé au renouvellement du Comité de constitution, qui était ainsi composé :

L'évêque d’Autun, de Talleyrand-Périgord, député du clergé du bailliage d’Autun; l’abbé Sieyès, député du tiers état de Paris- Ville; le comte de Lally-Tollendal, député de la noblesse de Paris- Ville; Démeunier, député du tiers état de Paris-Ville; Le Chapelier, député du tiers état du bailliage de Rennes; Rabaut de Saint-Etienne, député du tiers état du bailliage de Saint-Etienne; Target, député du tiers état de Paris hors les murs; Thouret, député du tiers état du bailliage de Rouen.

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cette expérience qui naît du contact avec les faits. Mieux que d’autres, ils pouvaient faire aboutir la 1éforme, juger les contestations, centraliser les rapports, assurer la direction du travail. Il était donc sage de les conserver en fonctions.

Pour le tracé des limites départementales, la méthode proposée par Mirabeau, le 3 novembre, fut adoptée. Déjà, dans certaines provinces, en Champagne et en Languedoc, notamment, les députés s'étaient réunis d'eux-mêmes. Le 11 novembre, l’Assemblée ayant décrété que le nombre des départements serait de soixante-quinze à quatre-vingt-cinqg, le Comité de constitution fit aussitôt publier deux avis (1) indiquant comment le travail s’exécuterait.

Les provinces étaient réparties en deux groupes. Un tableau contenait la liste de celles qui pouvaient se diviser en départements à l’intérieur de leurs frontières sans empiéter sur les territoires voisins. Le nombre approximatif de départements à former était indiqué pour chacune d'elles. C’étaient : la Normandie et le Perche (6 départements), la Bretagne (5), la Lorraine (4), l’Alsace (2), la Franche-Comté (3), la Bourgogne et la Bresse (4), la Haute-Guyenne (sans indication de départements), le Languedoc (6 ou 7), le Dauphiné (3), la Provence (3), l'Auvergne (2).

L'autre tableau indiquait les provinces, qui, soit en

(x) Cf. Appendice, p. 269.

raison de leur faible étendue, soit à cause de l’imprécision de leurs limites, soit à cause de l’enchevêtrement de leurs territoires, avaient paru ne pouvoir se partager exactement; elles devaient se résigner à des échanges. Le Comité les avait réparties en neuf groupes :

1° Ile-de-France, Cambrésis, généralité de Paris, et les frontières d'Orléanais, Champagne et Soissonnais;

2° Picardie, Artois, Boulonnais, Flandres, Hainaut, Cambrésis et Valenciennes;

3° Anjou, Maine et Touraine;

4° Nivernais, Berry, Bourbonnais;

5° Poitou, Aunis, Saintonge, Angoumois et Limousin;

6° Marche et frontières du Poitou;

7° Forez, Vivarais, Lyonnais et Beaujolais;

8° Basse-Guyenne, Bigorre, Comminges, Foix, Couserans et Carcassonne;

9° Roussillon, sénéchaussée de Carcassonne et pays de Foix.

La Champagne devait s'entendre avec les provinces voisines qu’elle jugerait nécessaires à son arrondissement.

Les députés des provinces, généralités, baiïlliages et villes indiqués dans ces tableaux, étaient invités à s’assembler entre eux « par provinces ou par députations », pour tracer les limites de leurs départements. Ils étaient priés de s'entendre avec les députés voisins, au sujet des frontières communes à deux provinces. Ils

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