Le Temps, 17 Juin

Il n'y a pas seulement des lois locales ; il y a aussi des lois propres à certains services publics qui sont décentralisés en tant que services. Cette décentralisation par service est un des phénomènes juridiques les plus intéressants de notre époque.

Nous avons déjà signalé l'évolution qui se produit dans beaucoup de pays modernes, particulièrement en France, et qui tend à une décentralisation se réalisant dans le service public par la participation des fonctionnaires du service à sa direction. Ce mode d'organisation n'est d'ailleurs applicable qu'aux services techniques; il ne le serait point à des services comme la guerre, la justice, qui doivent rester sous la direction immédiate des gouvernants.

Les éléments d'un système complet de décentralisation par service sont, outre la participation des agents à la direction du service, le groupement corporatif de tous les ronctionnaires du service, et la patrimonial isalion, c'est-à-dire raffectation au service d'un patrimoine autonome dont la gestion sera confiée, sous le contrôle du gouvernement, aux agents eux-mêmes. Ce contrôle se traduira surtout dans le système des dépenses obligatoires, c'est-àdire dans le pouvoir du gouvernement d'inscrire d'office au budget les dépenses nécessaires au fonctionnement du service dans le cas où les gérants s'y seraient refusés. Enfin la contre-partie de la décentralisation par service, c'est une responsabilité personnelle des agents envers les administrés expressément reconnue et fortement sanctionnée.

m LES TRANSFORMATIONS DU DROIT PUBLIC

Nous n'avons encore que des ébauches de celte organisation; mais tout nous semble démontrer qu'une évolution très nette se produit en ce sens et que le développement de la décentralisation par service est la condition indispensable pour que le nombre des services publics puisse s'accroître sans que la puissance de l'Étal devienne excessive et absorbe les initiatives individuelles.

En France, les établissements publics sont incontestablement un exemple de décentralisation par service. Ce sont des services publics patrimonial! ses et administrés par leurs agents, formant un conseil et ayant une liberté d'action plus ou moins grande, à l'heure actuelle certainement trop restreinte, mais qui probablement avec le temps s'étendra. Le type en est certainement nos universités, créées par la loi du 10 juillet 1896 et organisées par les grands décrets de 1897. Elles ont chacune un patrimoine autonome, géré sous le contrôle de l'État, par un conseil composé complètement, à l'exception du recteur président, de professeurs de l'université intéressée élus par leurs collègues. Les professeurs de l'enseignement supérieur ont un statut fortement protégé et sont placés sous le pouvoir disciplinaire des conseils d'université, en réalité conseils corporatifs, et en appel du conseil supérieur de linstruction publique composé pour la plus grande part de membres élus.

Parallèlement à la tendance vers l'organisation de services publics autonomes se produit la tendance vers l'établissement d'un statut propre aux fonctionnaires de chaque service, statut qui a deux buts, d'ailleurs étroitement dépendants l'un de l'autre.

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D'une part il est destiné à protéger l'agent contre toute mesure arbitraire, à lui assurer une situation stable, un avancement régulier, à le soustraire aux influences politiques; et d'autre part il a pour but d'attacher le fonctionnaire au service, d'en assurer ainsi un meilleur foncUonnement. C'est d'ailleurs ce dernier but qui est prépondérant. Le droit public tend à protéger le fonctionnaire, non pas vraiment dans rintérél personnel de celui-ci, mais avant tout pour garantir la bonne gestion du service. Ou si l'on veut, le droit public ne protège le fonctionnaire que dans l'intérêt du service. Ce statutdes fonctionnaires sera propre à chaque service. Sans doute la Chambre des députés est saisie depuis plusieurs années d'un projet tendant à établir un statut général commun à tous les fonctionnaires, quelques catégories exceptées. A la fin de 1911 M. le député Maginot a déposé un remarquable rapport sur ce point. Mais la Chambre n'a point encore discuté le projet et nous doutons qu'elle le vote jamais. La variété des services est déjà si grande qu'il est impossible d'établir un statut général commun. La solution du problème est dans l'établissement d'un statut propre à chaque service et établi à la suite d'un accord entre la direction et les représentants du personnel.

Le lien intime existant entre la décentralisation d'un service et le slatut des agents apparaît très nettement dans les articles 41 et suivants de la loi de finances du 13 juillet 1911, donnant une autonomie relative au service des chemins de fer de l'État. L'article 56 crée un conseil, dit conseil du réseau, dont doivent faire partie quatre agents du réseau, choisis par le ministre parmi les délégués

élus aux divers comités et commissions du réseau. Ce conseil devait donner son avis sur les règles relatives au statut du personnel (art. S8, n° 2). Ce statut, qui aux termes de l'article 68 devait entrer en application dans Tannée, a été établi k la suite d'un accord entre la direction et les délégués du personnel. Il y a bien eu quelques incidents, quelques protestations de la part de certains agents; mais enfin le calme s'est fait et le statut est entré en application. On doit signaler le fait; il est intéressant en lui-même; mais surtout il est comme l'anDonce de ce qui très probablement se fera dans un avenir prochain successivement pour tous les services publics techniques, si du moins les menées révolutionnaires ne viennent pas entraver ou fausser, au détriment de ceux qu'elles prétendent servir, l'évolution normale des choses.

Si nous avons donné ces quelques indications sur la décentralisation par service, c'est qu'il nous a semblé qu'elles faisaient d'elles-mêmes apparaître la tendance k rétablissement d'une loi propre à chaque service décentralisé et distincte de la loi nationale. Le service public décentralisé, autonome et patrimonialisé est un organisme juridique se suffisant à lui-même; il doit doue avoir sa loi propre. Elle apparaît d'abord en ce que le service a la possibilité de régler lui-même son organisation et son fonctionnement. La règle établie à cette fin est bien une loi au sens matériel : elle est une disposition par voie générale ; elle est accompagnée d'une sanction juridictionnelle; tout acte qui la viole est frappé de nullité et peut être attaqué par le recours pour excès de pouvoir.

Cette loi propre à chaque servicejiécfiatralisé, distincte de la loi nationale, apparaît très nettement pour les grands établissements publics. L'administration hospitalière d'une grande ville s'organise elle-même, se donne à elle-même sa loi. Sous le nom de règlements elle édicté quantité de règles qui sont de véritables lois sur la gestion du service. Tous actes qui la violent sont annulés sur le recours pour excès de pouvoir. Le conseil d'Ëtat l'a souvent décidé. La loi du service autonome est ainsi distincte de la loi nationale par son objet, par son but, par l'organe duquel elle émane. Nous en dirons autant des règlements que fait chaque université sur le fonctionnement de ses services. Chaque conseil d'université possède à cet égard une véritable compétence législative.

La loi propre à chaque service décentralisé nous apparaît d'une manière encore plus frappante en ce qui concerne le statut spécial qui tend à s'établir pour les fonctionnaires de chaque service autonome. Le mot statut, qui maintenant est passé dans la terminologie du droit, désigne d'une manière générale la situation légale qui appartient à une personne déterminée dans une collectivité donnée et en raison de ce qu'elle appartient à cette collectivité. Donc parler du statut des fonctionnaires appartenant à un service public déterminé, c'est reconnaître que, parce qu'ils appartiennent à ce service, ils se trouvent dans une situation légale p^i;t^(^p|[ère

Sans doute s'il existait un statut général des fonctioanaires on ne saurait que difficilement soutenir qu'il ne résulte pas de la loi nationale. 11 serait use dérogation au statut des simples citoyens; mais il serait une dérogation d'ordre général, voulue dans l'intérêt de l'organisation générale et par le législateur national. Il en est différemment du statut propre aux fonctionnaires de services particuliers. Il leur est fait alors une situation spéciale se rattachant directement au service lui-même. Les organes propres de ce service participent à l'établissement du statut; parfois même il émane exclusivement d'eux. 11 va de soi que le statut ne s'applique et ne peut s'appliquer qu'aux fonctionnaires de ce service. Il y a bien alors une loi du service, distincte de la loi nationale, établie en vue du service et faisant aux agents qui lui appartiennent une situation tout à fait particulière.

Nous avons déjà mentionné le statut établi au mois de septembre 1912 au profit des employés des chemins de fer de l'État et institué à la suite d'un accord entre la direction et le personnel. Il contient toute une série de règles qui font au personnel une situation toute spéciale. C'est bien là une loi, puisque c'est une disposition par voie générale, avec une sanction juridictionnelle. On ne peut pas dire que ce soit la loi nationale; c'est bleu uue loi ayant son existence propre, une loi uniquement applicable à un groupement distinct de la nation et trouvant dans ce groupement son origine, son objet et son but.

Peut-être y a-t-il dans cette constatation la solution d'un des problèmes les plus ardi^^ dif dtoii

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public, sur lequel les publicistes allemands et depuis quelques années les français onl beaucoup écrit. Noua voulons parler du rondement et du caractère du droit disciplinaire. En pratique la question se pose surtout ainsi ; comment le môme fait est-il et peut-il être l'objet d'une répression disciplinaire quand il échappe cependant à toute répression pénale? Comment un même fait peut-il être l'objet à la fois d'une répression pénale et d'une répression disciplinaire?

Dans tout ce qui a été écrit récemment sur la question apparaît très nettement la tendance à voir dans le droit disciplinaire le droit d'un groupe distinct de l'État. Ainsi le professeur Jellinek, qui a mis si fortement en relief la conception de la personnalité étatique titulaire du droit subjectif de puissance publique et formulant le droit objectif dans la loi, n'hésile pas à dire que la répression disciplinaire est complètement distincte de la répression pénale, qu'à la différence de celle-ci elle ne dérive point de la puissance commandante de l'État. 11 ajoute que le pouvoir disciplinaire appartient à des groupes tout à fait distincts de l'État, aux communes, aux églises, aux sociétés, à la famille, aux établissements publics, et même parfois aux simples particuliers ',

Notre collègue M. Boonard paraît avoir aperçu le vrai caractère du droit disciplinaire et son exposé semble bien rendre compte des faits. Pour lui le droit disciplinaire est le droit pénal des corporations distinctes de l'État et ainsi le droit disciplinaire et

I. Jellinek, SjiUia der effeatlichen sabjektieen RechU, 2* édil., 1905. p. 211 et saiv.

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le droit pénal ont une origine et un domaine absolument distincts. M. Bonnard ajoute que dans le droit moderne les fonctions publiques tendent k s'organiser corporative ment et qu'ainsi le droit disciplinaire des fonctions publiques est le droit pénal des corporations de fonctionnaires. 11 fait observer que cela cadre très bien avec la tendance marquée des lois et règlements récents à donner le pouvoir disciplinaire à des sortes de conseils corporatifs composés de fonctionnaires du service *.

Assurément M. Bonnard restreint trop le droit disciplinaire en disant qu'il est le droit pénal des corporations. Peut-être, il est vrai, n'emploie-t-il pas le mot corporation en son sens étroit, historique et juridique. D'autre part il va certainement trop loin, quand il dit, sans restriction suffisante, que les fonctions publiques tendent à s'organiser corporatîvement. Mais il paraît hors de contestation que le droit disciplinaire n'est pas un droit national, un droit étatique, qu'il est bien en efîet le droit pénal de groupements plus ou moins autonomes, distincts de la nation, de l'État. Ce sont des corporations proprement dites, des associations, des groupes régionaux, des groupes sociaux comme les familles, les syndicats professionnels, ou des éléments qui n'ont pas à vrai dire le caractère corporatif, associalionnel, mais qui forment une entité distincte, tels les services publics, d'autant plus autonomes qu'ils sont plus décentralisés.

Le droit disciplinaire des fonctionnaires d'un service public déterminé est doue le droit pénal du