Remit du di-oit public, lUOS, p. ISt

l'application d'une loi du 18 décembre 1911 comme inconstitutionnelle parce qu'eil*? violait les articles 14 et 30 de la constitution roumaine et portait atteinte au droit de propriété. L'exception d'inconstitutionnalité étant ainsi opposée, le tribunal d'ilfov Ta déclarée recevable et fondée par un jugement très nettement et très fortement motivé '.

Un mois après, ce jugement était confirmé par un arrêt de la cour de cassation de Roumanie, où on lit : 1' Considérant que lorsqu'une loi invoquée dans une cause quelconque est contraire à la constitution, le juge en présence de ce conflit ne peut pas se soustraire au jugement du procès; que tout comme au cas de contradiction entre deux lois ordinaires il est du droit et du devoir du juge de les interpréter et de décider laquelle des deux doit être appliquée et qu'il est tout autant de son devoir d'agir de même au cas où l'une de ces deux lois est la Constitution ; considérant que dans ces limites on ne saurait contester au pouvoir judiciaire le droit de vérifier la consUtutionn alité d'une loi; qu'en effet ce droit résulte en premier lieu et tout naturellement et logiquement de la nature et des attributions de ce pouvoir qui sont d'appliquer les lois et par conséquent la loi constitutionnelle également, qu'il n'existe dans la Constitution aucune disposition qui enlève ce droit au pouvoir judiciaire *... »

Ces renseignements montrent que si la jurisprudence européenne n'admet pas encore au profit des

t. Voir la consuttalion de MM. Barthélémy et Jèze et le jugemenl, fteuue dadroit public. 1912, p. 138; Sirey, 1812, IV, p. ».

2. Voir le texte complet de l'arrËt, Revue du droit public, 1812, p. 365 et Buiv.

idS' ' LSB 'T^ANS^RlilATrÔNS DU DROIT PUBLIC

intéressés l'ouverture d'uu recours tendant à obtenir d'un haut tribunal l'annulation d'une loi pour violation d'une règle de droit supérieure à elle, elle a une tendance très nette à admettre l'exception d'inconstitutionnalité. La jurisprudence française sera certainement amenée, par la force des choses, dans un avenir prochain, à donner la même solution. 11 est probable que le conseil d'État ouvrira la voie. On a déjà montré quelques pages plus haut que M. Hauriou avait pu très raisonnablement expliquer tes arrêts du 9 août 1909 par l'idée que, si l'article 65 de la loi de 1905 avait pu s'appliquer à un décret révoquant des fonctionnaires en grève, elle eût été une violation flagrante de la loi fondamentale de tout Etat moderne. Depuis longtemps le conseil d'État admet la recevabilité de l'exception d'illégalité en ce qui concerne les règlements d'administration publique, bien qu'il les considère comme faits en vertu d'une délégation législative. Depuis 1901 le conseil d'État admet le recours pour excès de pouvoir contre ces mêmes règlements d'administration publique, tout en maintenant l'idée de délégation législative'. S'il y a délégation, logiquement il faut considérer le règlement d'administration publique comme étant l'œuvre du parlement, car ou bien le mot délégation n'a pas de sens, ou bien il implique qu'un organe transmet à un autre sa propre compétence.

En déclarantle recours pour excès de pouvoir recevable contre un règlement d'administration publique

1. Conseil d'Ëtat. 6 décembre 1907 (Crandei Compagnies), Recueil, p. 013; Sirej, lOOS. 111, p. 1 ; 20 décembre (008, Recueil, p. I0B4; 7 juilla ton. Recueil, p. 107.

fait sur délég'ation législative, le conseil d'Ëtat sera naturellement conduit à recevoir le recours contre une loi formelle. La distance est petite et sera facilement franchie. 11 est donc vraisemblable que, dans un avenir qui n'est peut-être pas très éloigné, on reconnaîtra aux tribunaux le pouvoir d'apprécier la constitutionnalité des lois et aussi la recevabilité du recours pour excès de pouvoir dirigé contre elles.

La Chambre des députés est d'ailleurs depuis plusieurs années déjè saisie de propositions en ce sens. Le 28 janvier 1903 MM. Jules Roche, Charles Benoist et Audiffred ont déposé une proposition tendant à ajouter à la loi constitutionnelle du 25 février 187B un article 9 qui serait ainsi conçu : « 11 est établi une cour suprême chargée de statuer sur les réclamations des citoyens pour violation de leurs droits constitutionnels par le pouvoir législatif et par le pouvoir exécutif. » A la même date, M. Charles Benoist présentait une proposition tendant à instituer une cour suprême pour connaître des atteintes portées aux droits et aux libertés des citoyens '.

]. Les lois locales. — II Les luis des ^rvices ilécentrali<iés — III. Les lois statutaires et les lois disciplinaires — IV Les lois des associations. — V. Les lois contentioDs contrats collectifs, de travail. — VI. Les lois lomentions concessions de service public. — Vil. Sanction des lois-coni entions — VUl Leur force otligatoire.

A d'autres points de vue encore la loi nous apparaît bien nettement comme n'étant plus, ne pouvant plus être le commandement de la volonté souveraine de l'État. Nous allons toucher à ce qui nous paraît constituer la transformation la plus profonde qui s'accomplit dans les sociétés modernes. Le droit public impérialiste formait une construction logique dont on ne saurait contester la rigueur. De ce point de vue l'État est la nation souveraine fixée sur un territoire déterminé et organisée en gouvernement. La souveraineté étatique est une volonté commandante telle qu'il ne peut y avoir sur le territoire national d'autres volontés individuelles ou collectives égales ou supérieures, La royauté était une et indivisible; la république, le territoire, la souve-

raineté soûl uns et indivisibles. On doit citer encore l'article i" du préambule du titre 111 de la constitution de 1791 et l'article 1" de la constitution de 1848 : u La souveraineté est une, indivisible; elle appartient à la nation. Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice. »

La conséquence qui résulte de cela au point de vue de la loi, on l'aperçoit aisément. La loi étant l'expression de la volonté souveraine une et indivisible, il est évident qu'il ne peut y avoir sur un territoire qu'une seule loi, que les membres de la nation ne peuvent être soumis qu'à une seule loi, la loi nationale et qu'il ne peut y avoir ni des lois régionales ni des lois d'associations ou de corporations. Or nous allons voir que sur le territoire de l'État, à côté de la toi nationale, se forment des lois locales, des lois de groupes, qui s'imposent aux citoyens et aux tribunaux.

De toute évidence la conception impérialiste excluait le fédéralisme. On sait avec quelle férocité la Convention poursuivit toute tentative fédéraliste vraie ou supposée. Par fédéralisme ou reste la Convention entendait essentiellement ce que nous appelons aujourd'hui décentralisation, c'est-à-dire tout système dans lequel des circonscriptions territoriales plus ou moins étendues (départements, communes...] sont soumises à des lois s'appliquant exclusivement à elles et considérées comme faites pour elles et en leur nom par des organes qui sont leurs représen-

tants. Que cela fût contraire au principe de l'unité de la souveraineté, c'est ce que les auteurs de la conslitutioQ de 1191 avaient très nettement déclaré. Sans doute l'assemblée nationale de 1789 avait établi un système d'administration locale décentralisée, en ce sens que tous les fonctionnaires locaux étaient élus et que les pouvoirs de contrôle du gouvernement étaient extrêmement restreints. Mais aux articles 2 et 3 de lîT section ii du chapitre iv du titre III de la constitution, il était dit : « Les administrateurs n'ont aucun caractère de représentation. Ils sont des agents élus à temps par le peuple pour exercer sous la surveillance et l'autorité du roi les fonctions administratives. » Ainsi quoique élus les organes locaux ne sont point les représentants de la collectivité locale et la volonté de cette collectivité, si elle existe, n'ayant point de représentants ne peut point édicter une loi locale. 11 n'y a qu'un pays, qu'une nation, qu'une souveraineté, qu'une loi. - Or aujourd'hui tout observateur impartial est frappé de ce que l'on peut appeler le morcellement de la loi, et particulièrement sa régionalisation. Elle apparaît tout d'abord d'une manière frappante dans les pays fédéraux oii sur le même territoire s'appliquent en même temps la loi fédérale et la loi de l'État membre. Nous n'y insisterons point; non pas qu'une forme de gouvernement, qui est le droit commun des deux continents américains, qui est réalisée en Allemagne et en Suisse et dont le domaine s'agrandira encore probablement dans un avenir prochain, doive être négligée, mais parce que l'antinomie entre la conception impérialiste de la loi et la forme fédérale est d'évidence, et que pré-

cédemment nous avons montré Tinsuccès des efforts tentés pour la résoudre'.

Mais ce n'ost pas seulement dans les pays fédéraux, c'estméine dans les pays unitaires, comme la France, qu'apparaît cette régionalisation de la loi. La loi est toujoursavanttoutlarègle émanée du gouvernement central qui s'applique en principe à tous les individus se trouvant sur le territoire. Mais à côté d'elle apparaissent des lois locales. ■

Depuis 1871 en France la question de la décentralisation a été constamment à l'ordre du jour. La loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux a marqué un pas en avant dans le sens décentralisateur. Les auteurs de la loi du 5 avril 1884 sur les conseils municipaux ont eu la prétention, au reste peu justifiée, de faire vraiment une loi de décentralisation. Nos chambres sont depuis plusieurs années saisies de diverses propositions tendant à substituer la région au déparlement, à lui donner une véritable autonomie, à élargir les prérogatives communales. Quelques bons esprits espèrent que la réforme électorale avec le scrutin de liste et la représentation des minorités sera le prélude d'une grande réforme administrative dans le sens décentralisateur. C'est possible; mais enfin ni la réforme électorale ni la réforme administrative ne sont encore faites et nous ne voulons raisonner que sur les réalités actuelles.

Or aujourd'hui, en fait et en droit, les communes, au moins les grandes villes, ont incontestablement une législalion à elles propre, complètement distincte

J. Cbap. I, § ïin.

■ de la loi nationale. Nous disons, au moins les grandes viilea, parce que, si en droit le régime municipal est le même pour toutes les communes grandes et petites, cependant par la force des choses l'autonomie des grandes villes est en droit et en fait une réalité, quand celle des petites communes est une fiction. D'autre part nous n'ignorons pas que c'est la loi nationale qui a créé le régime municipal et que l'autonomie qu'elle a accordée, elle peut en droit la retirer. Mais de même que la coutume a certainement accru cette autonomie pour les villes, de même elle pourrait bien rendre impossible son retrait complet.

Quoi qu'il en soit, dans un certain domaine, notamment en matière de police et d'organisation des services municipaux, les maires ont compétence pour faire, sous le nom de règlements, de véritables lois communales (Loi du 5 avril 1884, art. 97 et 98). Ces règlements constituent un véritable droit objectif communal, s'appliquant à tous ceux qui se trouvent en fait sur le territoire de la commune. Ces lois communales peuvent, sinon modifier, du moins augmenter pour le territoire de la commune les obligations inscrites dans la loi nationale de police. Les règlements communaux sont de véritables \oh : dispositions par voie générale, ils s'imposent à l'obéissance sous une sanction pénale. L'acte individuel fait conformément à eux est légitime et peut produire un effet de droit; l'acte qui les viole peut être attaqué par le recours en annulation ou entraîner une responsabilité.

De la loi, de la coutume, de la jurisprudence il résulte bien que les lois communales doivent être

LES LOIS PARTrcULIÈRES 109

considérées comme faites au nom de la collectivité locale. Le maire est aujourd'hui dans toutes les communes de France l'élu du conseil municipal, élu lui-même par le suffrage universel de la commune. La loi de 1884 ne reconnaissait point au conseil municipal, corps représentatif de ta commune, un pouvoir de contrôle sur les règlements municipaux. Mais en fait la coutume le lui a reconnu ; il n'est pas une ville de France où il ne s'exerce d'une manière très étroite et certaines lois nouvelles, comme la loi du 15 février 1902 sur la protection de la santé publique, associent le conseil' municipal à la rédaction des règlements de police. Il est aujourd'hui reconnu de tout le mondequelepréfet, agent du pouvoir central, ne peut réformer les règlements du maire, mois seulement les annuler pour violation de la loi, qu'il ne peut pas se substituer au maire quand celui-ci a pris toutes les mesures de police nécessaires et que si le préfet outrepasse ses pouvoirs sur ce point le maire est recevable à attaquer par le recours pour excès de pouvoir la décision préfectorale. Cela prouve bien que le maire, législateur véritable dans sa commune, n'agit pas comme subordonné du préfet agent du gouvernement central, mais comme représentant de la collectivité locale décentralisée.

Pusieurs arrêts du conseil d'État l'ont très nettement décidé . C'est notamment un arrêt du 7 juin 1902 qui déclare recevable et fondé le recours formé par le maire de Néris contre un arrêté du préfet de l'Allier, qui avait édicté, pour les jeux au casino de cette station thermale, des mesures qui se trouvaient en contradiction avec le règlement général des jeux porté par le maire dans les limites

de ses attributions '. En 1910 le conseil d'État a confirmé cette jurisprudence. Il admet le recours d'un maire contre l'arrêté du préfet annulant l'arrêté par lequel un maire avait rapporté l'arrêté d'un de ses prédécesseurs portant interdiction des processions *.

Que les règlements municipaux soient vraiment des lois de la commune, cela apparaît aussi du point de vue de la responsabilité. Le conseil d'État aune tendance très marquée à reconnaître la responsabilité de la commune k raison des règlements municipaux. Les solutions données sur ce point se rattachent à la jurisprudence qui tend à reconnaître la responsabilité publique ù l'occasion d'actes par voie générale. Elle implique évidemment que le règlement municipal est bien véritablement la loi de la commune, puisque c'est elle qui supporte la responsabilité à laquelle il peut donner naissance.

Cette responsabilité de la commune a été reconnue par le conseil d'État (15 juin 1912) à propos d'un arrêté par lequel le maire avait illégalement réglementé les sonneries des cloches de l'église et notamment prescrit l'usage des cloches pour les enterrements civils. Le haut tribunal déclare l'arrêté illégal, Tannule et en même temps reconnaît en principe la responsabilité de la commune envers le curé à cause du préjudice moral que pareil arrêté lui a occasionné ',