Revaeda droit pabiic, 1912, p. W

A un autre point de vue apparaît encore le caractère non contractuel du cahier des charges, du moins pour les chemins de fer et les tramways concédés. Sans doute les clauses qui font naître une situation juridique subjective, comme les clauses financières, sont et restent des clauses contractuelles; elles lient de la même manière le concédant et le concessionnaire. Mais il n'en est point ainsi des dispositions relatives au fonctionnement du service : l'administration peut les modifier par voie unilatérale. Le pourrait-elle si c'étaient les clauses d'un contrat? Évidemment non. Qu'on ne vienne pas nous dire qu'elle le pourrait parce qu'il y a un contrat de droit public. C'est là une expression qui n'a pas de sens; et c'est un sophisme dangereux qui ne tend à rien de moins qu'à donner une base juridique à l'arbitraire de l'État. La notion de contrat est une et les efTets du contrat sont les mêmes en droit public et en droit privé. Les clauses financières, disons-nous, sont contractuelles; et l'administration pas plus que le concessionnaire ne peut les modifier, même moyennant indemnité.

Mais la partie du cahier des charges qui est loiconvention et règle le fonctionnement du service public concédé, ne peut pas être soustraite complëtement à l'action des gouvernants et de l'administration. 11 ne faut pas oublier, en effet (c'est l'idée fondamentale du droit public moderne que nous essayons de mettre en relief), que la fonction primordiale des gouvernants est de gérer les ser-

14!k LES TRANSFORMATIONS DU DROIT PUBLIC

vices publics daas des conditions qui répondent exactement à la situation économique du pays. Le gouverneiDent ne peut pas abdiquer le pouvoir de modifier dans l'intérêt du public les régules d'une exploitation publique même concédée. Il reste dans son rôle et ne fait que remplir sa mission, en modifiant, dans l'intérêt même du service, les conditions dans lesquelles il fonctionne. Il peut le faire assurément, même quand les dispositions qu'il édicté viennent aggraver les charges du concessionnaire. Il le peut sans que sa décision puisse être arguée de nullité, il ne porte pas atteinte à une situation juridique subjective ; il modifie seulement le régime légal du service public.

Le conseil d'État a reconnu à plusieurs reprises d'une manière très nette ce pouvoir du gouvernement et par là même que les clauses du cahier des charges relatives au fonctionnement du service n'avaient pas véritablement le caractère contractuel. C'est ainsi que par l'arrêt déjà cité du 6 décembre 1907 {Grandes compagnies de chemins de fer) il a décidé que le règlement d'administration publique du i'' mars 1901 n'était point entaché de nullité, bien qu'il modiSât en les aggravant les conditions d'exploitation prévues par les cahiers des charges des grandes compagnies, qui se référaient à l'ordonnance du 15 décembre 1846 '. La haute assemblée a statué dans le même sens par neuf arrêts du -1 février 1910 à propos d'arrêtés du préfet de la Seine imposant à la compagnie concessionnaire du Métropolitain pour la sécurité des