Droit constitutionnel, 1911, 1, p

céruse; mais linterdiction ne doit être appliquée qu'à lexpiration de la cinquième année qui suivra la promulgation de la loi.

Lorsque Tannée suivante fut votée la loi du 6 avril 1910 qui interdit la vente du biberon à tube, dont l'emploi était dénoncé par les médecins depuis plusieurs années comme une des causes principales de la mortalité infantile, la question d'indemnité ne se posa même pas. Le rapporteur à la chambre M. Durand écrivait : ^> Il y a un départ à faire très net entre l'expropriation et la substitution de lindustrie de rÉtatà l'industrie des particuliers et dans ce cas l'indemnité est due, et entre les industries que l'État fait disparaître purement et simplement dans un but d'intérêt général qui ici dans l'espèce est la protection de la race. » Nos chambres sont actuellement saisies de plusieurs propositions tendant à la prohibition de la fabrication et de la vente de l'absinthe dont la novicité est incontestable et qui est l'agent le plus actif de l'alcoolisme. Si, comme nous l'espérons, ces propositions aboutissent, il n'y aura point lieu de réserver une indemnité au profit des fabricants d'absinthe, empoisonneurs publics dont la loi devrait au plus tôt interdire la coupable industrie.

On doit signaler cependant que la loi fédérale suisse du 24 juin 1910, qui. sur une initiative populaire, a prohibé la fabrication et la vente de l'absinthe sur le territoire de la Confédération, a réservé le principe d'une indemnité dans les termes suivants : « Par mesure d'équité, un dédommagement partiel est assuré aux patrons, employés et ouvriers des sphères professionnelles lésées directement et dans une mesure sensible par l'interdiction de l'absinthe. »

Cette formule montre que le législateur suisse n"a point eu la pensée de faire l'application d un principe général, que c'est exceptionnellement et par des considérations d'équité quil accorde une indemnité.

La loi réservera au contraire toujours une indemnité aux personnes particulièrement lésées, lorsqu'elle interdira une certaine activité, non pas parce qu'elle estime qu'elle est en soi contraire au droit, mais parce qu'elle veut l'organiser en service public. Alors on peut vraiment dire que l'organisation et le fonctionnement d'un service public sont particulièrement onéreux pour certaines personnes et que par suite la caisse collective leur doit une réparation. En érigeant en service public une activité qui était jusque-là laissée à l'initiative privée, le législateur agit très légitimement; il ne viole aucun principe supérieur de droit; il ne commet aucune faute. Les activités qui doivent être organisées en service public ne sont pas déterminées d'une manière fixe et permanente. On a montré au chapitre ii que la notion de service public est essentiellement évolutive. Il peut donc arriver un moment où l'activité laissée jusque-là à l'initiative privée doit être organisée en service public et même monopolisée, soit en vue d'un but fiscal, soit pour assurer un meilleur rendement. Ceux qui exerçaient le commerce ou l'industrie prohibée n'étaient point dans une situation déclarée contraire au droit; on les prohibe dans l'intérêt d'un service public; il est donc logique que la caisse collective supporte les conséquences de cette prohibition.

Le législateur français a fait à plusieurs reprises

Tapplication de cette idée. C'est par exemple la loi du 2 août 1872 qui, attribuant à TÉtat le monopole de la fabrication et de la vente des allumettes, a réservé l'indemnité à payer aux fabricants dont les usines se trouvaient supprimées. C'est la loi du 14 mars 1904 sur les bureaux de placement dont l'article 1" porte : « A partir de la promulgation de la présente loi les bureaux de placement payants pourront être supprimés moyennant une juste indemnité. » Mais la loi italienne du 4 avril 1912, qui confère l'exercice de l'industrie des assurances sur la durée de la vie humaine à un Institut national des assurances, a refusé d'une manière expresse et très générale toute indemnité « aux sociétés, associations, compagnies, entreprises ou particuliers qui, de quelque manière que ce soit, pratiquent dans le royaume l'assurance sur la durée de la vie humaine ». Il est vrai que les compagnies d'assurance ne sont pas supprimées immédiatement : pendant une période de dix ans les compagnies pourront être autorisées par décret à continuer leurs opérations dans certaines conditions; elles peuvent céder à l'Institut national leur portefeuille '.

Si le principe de lindemnité n'est pas inscrit dans la loi, les tribunaux peuvent-ils en accorder une aux personnes particulièrement lésées par l'applica-

1. Cons. Jèze, Hevue du droit public, 1912, p. 433. On trouvera le texte de la loi italienne. Bulletin de statistique et de législation comparée, avril 1912, p. 538.

tien de la loi nouvelle? Il est évident que la question ne se pose pas lorsqu'il s'agit d'une loi qui prohibe des actes ou des situations parce qu'elle les considère comme contraires au droit. Mais la question se pose aujourd'hui très pressante au cas où la loi monopolise en vue d'un service public une industrie libre jusque-là ou apporte dans un service public déjà existant des modifications qui entraînent des charges particulières à l'égard de certaines personnes.

Pendant longtemps les tribunaux n'hésitaient pas à refuser en pareil cas toute indemnité. Ils voyaient dans la loi, parce qu'elle émane du parlement, un acte de souveraineté ne pouvant jamais engager la responsabilité de l'État. On cite toujours comme décision de principe celle rendue par le conseil d'État le 11 janvier 1(S38 (Duchatelier) refusant toute indemnité aux fabricants qu'atteignait la loi du 12 février 1835 prohibant dans un intérêt fiscal la fabrication du tabac factice, « considérant que l'État ne saurait être rendu responsable des conséquences des lois qui, dans un intérêt général, prohibent l'exercice d'une industrie ». Le conseil d'État donnait une solution identique le 6 août IH.^^ dans l'affaire Fermer, le 4 février 1879 dans l'affaire Goupi). 11 refusait toute indemnité, même à ceux qui avaient avec l'État des rapports contractuels et dont les obligations devenaient plus lourdes par l'effet d'une loi nouvelle. Dans l'affaire Barbe le 12 janvier 1883 il décidait qu'un fournisseur du ministère de la Guerre n'avait droit à aucune indemnité à raison d'un impôt nouveau établi sur la dynamite. Ces diverses solutions étaient données sans

que s'élevât Tombre dune discussion et elles étaient unanimement approuvées par les juristes.

Aujourd'hui il n'en serait plus de même ou du moins on ne déciderait ainsi qu'après de longues discussions. Sans doute le conseil d'État, depuis les arrêts précédemment cités, n'a pas eu encore à juger une espèce dans laquelle un particulier, qui n'est uni à l'État par aucun lien juridique préexistant, lui demande une indemnité à raison du préjudice à lui causé par l'application d une loi nouvelle, qui, dans un but de service public, interdit un commerce ou une industrie n'ayant rien de contraire au droit. Mais à maintes reprises ces dernières années le conseil d'État a été saisi d'affaires dans lesquelles un particulier ayant contracté avec l'État, un concessionnaire de service public lui demandent une indemnité à raison de l'aggravation des charges qui résulte pour eux d'une loi.

Il n'est pas douteux, on la vu précédemment, que l'État ne peut pas par un acte individuel modifier une situation contractuelle. Mais qu'on suppose le vote d'une loi matérielle, d'une disposition par voie générale tout à fait impersonnelle; cette loi ne modifie en aucune façon la situation contractuelle; les obligations restent les mêmes; mais pour leur exécution le débiteur de l'État devra supporter des charges qui n'existaient pas auparavant; l'exécution des obligations à raison de la loi nouvelle devient pour lui plus onéreuse. Peut-il demander à l'État une indemnité? 11 y a trente ans la question n'aurait pas été discutée ; aujourd'hui elle l'est passionnément. Déjà en 1903 ce n'est pas sans quelques hésitations, que fait apparaître la rédaction même de l'arrêt, que

le conseil d'État avait refusé d'allouer une indemnité aux adjudicataires des services économiques dans les prisons, lesquels invoquaient le dommage résultant pour eux de la diminution du nombre des prisonniers par l'application des lois du 14aorit 1885 sur la libération conditionnelle, du 26 mars 1891 sur l'aggravation ou l'atténuation des peines (loi Bérenger) et du 15 novembre 1892 sur l'imputation de la prison préventive*. Ces . hésitations apparaissent plus nettement encore dans l'arrêt A'^o/z-e et 5a// ssac, à propos d'une demande d'indemnité formée par un entrepreneur de l'État et fondée sur ce que la loi de 1898 relative aux accidents du travail avait rendu plus onéreuse l'exécution de ses obligations. M. Tardieu, alors commissaire du gouvernement, donna de très longues et très savantes conclusions tendant, non sans hésitations, au rejet de la demande à cause du caractère tout à fait impersonnel de la loi sur les accidents de travail ; et c'est en ce sens que statua le conseil -. Le temps est loin où l'on rejetait de telles demandes impitoyablement sans discussion, en invoquant le dogme de la souveraineté.

La question de la responsabilité de l'État législateur s'est encore posée à plusieurs reprises à propos des lois qui viennent modifier le fonctionnement d'un service public concédé. On a montré plus haut ^ que les gouvernants, étant juridiquement obligés d'assurer le bon fonctionnement des services publics,

1. Conseil d'État, 3 avril 1003 {Mistral et Pavie), Recueil, 1903, p. 306.

2. Conseil d'Ktai, 10 janvier 1908, Recueil, p. 20, avec les conclusions de M. Tardieu.