Chap. IV, § viii

peuvent légitimement modifier par voie unilatérale et par mesure législative les règles relatives à l'exploitation d'un service concédé. Gela rappelé, on voit comment naît la question de responsabilité de rÉtat quand les modifications apportées par la loi ont pour conséquence de rendre plus onéreuse la situation du concessionnaire. La tendance est aujourd'hui incontestablement de reconnaître à la charge de l'État l'obligation de payer une indemnité. On ne s'accorde pas sur les raisons de droit les plus propres à justifier cette solution; mais peu importe; l'essentiel est que le principe de la responsabilité soit reconnu. Il l'est; et c'est un des symptômes les plus caractéristiques de l'évolution juridique actuelle.

Cette responsabilité a été affirmée par M. le Ministre des Travaux publics dans l'exposé des motifs du projet de loi devenu la loi du 3 décembre 1908 relative au raccordement des voies de fer avec les voies d'eau, et qui a eu pour effet de modifier sur un point important les règles relatives à l'exploitation des chemins de fer concédés. « Chaque fois, écrivait le ministre, que la puissance publique reconnaît que l'intérêt des grands services publics concédés exige impérieusement une dérogation aux conditions primitives de la concession, si cette dérogation est de nature à léser les intérêts du concessionnaire, celui-ci a droit à la réparation du préjudice qui lui est imposé. » L'article 3 de la loi porte : « Il sera statué par le conseil d'État sur les indemnités qui pourraient être réclamées par les compagnies de chemins de fer à raison du préjudice qui leur serait causé par l'application de la présente

loi, )) Mais ce texte n'aurait pas été inséré dans la loi que les compagnies auraient été certainement fondées à demander une indemnité. Au reste le rapporteur à la chambre, M. Berlhet, disait dans son rapport : « Cet article ne règle qu'une question de compétence et n'a nullement pour effet d'établir ou de consacrer en faveur des compagnies un droit à l'indemnité quelles ne tireraient pas dautres principes de notre législation. Il attribue seulement au conseil d'État juridiction souveraine sur les indemnités que les compagnies pourraient réclamer de l'État. )>

Actuellement la question de la responsabilité de l'État législateur se pose dans des conditions particulièrement intéressantes à propos de la loi du 21 juillet 1909 relative aux conditions de retraites du personnel des grands réseaux d'intérêt général et de la loi du 28 décembre 1911, dite loi sur la rétroactivité des retraites. Il y a là évidemment des dispositions législatives qui modifient les conditions dans lesquelles était exploité un service public et qui rendent plus lourdes les charges du concessionnaire. Que l'État puisse légitimement faire pareille loi, ce n'est pas douteux. Mais il n'est pas douteux non plus que si les compagnies établissent un rapport de cause à effet entre la loi nouvelle et l'aggravation de leurs obligations, elles doivent pouvoir faire condamner l'État à une indemnité, bien que la loi n'en ait pas expressément réservé le principe.

Par là on voit apparaître les éléments d'un système juridique parfaitement cohérent qui est en voie de formation. Les gouvernants ayant pour mission essentielle d'assurer l'organisation et le

fonctionnement des services publics peuvent toujours, doivent même modifier les règles du service pour l'améliorer; ils le peuvent et ils le doivent même quand le service est concédé et que sa loi est une loi-convention. Mais si ces modifications ont pour conséquence d'entraîner des charges particu* lièrement lourdes pour un ou plusieurs individus, la caisse collective doit réparer le préjudice. C'est précisément ce qui se produit pour le concessionnaire. Voilà pourquoi c'est à son profit qu'a dabord apparu la responsabilité de l'État législateur, laquelle n'est qu'un élément d'un système général de responsabilité étatique'.

C'est incontestablement pour les actes accomplis par les fonctionnaires de l'ordre judiciaire que l'évolution du droit public dans le sens de la responsabilité est le moins avancée. En France et à l'étranger, ce n'est encore que dans quelques cas très rares que l'on reconnaît la responsabilité de l'État à l'occasion des actes faits par cette catégorie d'agents. Pourquoi?

1. La question de la responsabilité de l'État législateur a provoqué, ces dernières années, une littérature extrêmement abondante; on pourra consulter notamment, Teissier, La Responsabilité de la puissance publique, 1908, dans Répertoire de droit administratif, et publié séparément; Tirard, La Responsabilité de la puissance publique, lUOS; Le Roux, Essai sur la responsabilité de l'État considéré comme puissance publique, et notamment dans l'exercice du pouvoir législatif, 1909; Despax, De la Responsabilité de l'État en matière d'actes législatifs et réglementaires, 1909; Marcq, La Responsabilité de la puissance publique, 1911.

De primo abord on pourrait croire qu'il en est ainsi parce que les ag-enls de Tordre judiciaire expriment mieux et plus directement que tous autres la volonté souveraine de l'État. Sans doute, d'après le droit constitutionnel de 1791, de l'an III et de 1848. l'ordre judiciaire formait un troisième pouvoir égal aux deux autres, indépendant d'eux, exprimant comme eux la volonté souveraine de l'État. Logiquement alors on écartait toujours la responsabilité de l'État, que l'acte émanât du législatif, de l'exécutif ou du judiciaire. Mais aujourd'hui si l'on parle encore de pouvoir judiciaire, c'est par habitude de langage. Ni les lois écrites ni les doctrines des publicistes n'admettent guère l'existence d'un pouvoir judiciaire au sens de 1791. Comme les agents administratifs, les agents judiciaires sont de simples agents d'exécution. Leur mode de nomination, leur compétence, leur statut peuvent différer de ceux des agents administratifs; dans le fond il n'y a pas de dilTérence entre les deux catégories. Dès lors si l'on admet, comme on le verra au paragraphe suivant, sans réserve, la responsabilité de l'État à l'occasion des actes faits par les fonctionnaires administratifs, on ne voit pas pourquoi on ne l'admet pas aussi pour les actes faits par les agents judiciaires. Il n'est point cependant impossible d'expliquer la raison pourquoi l'évolution vers la responsabilité de 1 État. qui s'est accomplie pour les actes des agents administratifs, ne s'est pas encore produite pour ceux des agents judiciaires.

Dans le système français l'autorité judiciaire est exclusivement compétente pour statuer sur les procès criminels et sur tous les procès civils qui

naissent à l'occasion de l'état des citoyens, de la propriété privée et des contrats entre particuliers. Mais elle n'a pas seulement des attributions juridictionnelles; elle est encore seule compétente pour prendre des décisions non contentieuses lorsqu'elles intéressent directement la liberté et la propriété : délivrer des mandats, ordonner des arrestations, des confiscations, des perquisitions, des mises en liberté provisoire, prendre des mesures pour protéger la liberté et la propriété individuelles, particulièrement des incapables. En distinguant les actes juridictionnels et ceux qui n'ont pas ce caractère, on comprendra pourquoi l'évolution vers la responsabilité étatique à loccasion des actes de l'autorité judiciaire esta peine commencée'. L'obstacle qui s'oppose à la reconnaissance de la responsabilité publique à l'occasion de l'acte juridictionnel se trouve en réalité dans la nature même de l'acte. Les législations positives ont été amenées à chercher une compensation dans les garanties d'indépendance et de savoir qu'elles ont tenté de donner au personnel judiciaire. Quelles que soient les divergences de détail qui s'élèvent entre les techniciens sur la nature interne de l'acte juridictionnel, il est incontestablement la constatation avec force de vérité légale, de vérité sociale, de l'existence, de la non-existence ou de l'étendue d'une situation légale ou d'une situation juridique individuelle. L'acte de juridiction a une importance sociale considérable, puisque c'est lui mieux que

1. Sur le caractère des actes juridictionnels, voir Jèze, Revue du droit public, lilUi), p. 601 ; Duguit, Traité de droit constitutionnel, lUll, I, p. 260 et suiv.

tous autres actes qui peut assurer Tordre légal, Tordre juridique et par là même Tordre social. Il a pour but de dire, au cas de conflit, quel est le droit, droit subjectif ou droit objectif. Le législateur organise contre les jugements certaines voies de recours; il prend des mesures pour assurer autant que possible Timpartialité et la capacité des juges; il organise des procédures pour donner aux justiciables les garanties d'une défense contradictoire. Lorsqu'on a usé de toutes ces dispositions, lorsqu'on a formé les recours ouverts par la loi ou quon y a volontairement renoncé, la décision juridictionnelle doit s'imposer définitivement à tous. S'il était permis aux intéressés de demander une indemnité fondée sur cette raison que le service public a mal fonctionné, qu'il a été mal jugé, que l'innocent a été condamné, qu'une condamnation civile a été prononcée à tort, ce serait remettre en question la chose jugée, ce qui est socialement impossible, parce que ce serait ouvrir une source permanente de désordre social.

On a quelquefois prétendu que la responsabilité de l'État devait être engagée lorsque par exemple un prévenu condamné en première instance est acquitté en appel, ou qu'un condamné par une cour d'assises est acquitté par la cour de renvoi après cassation, ou encore au profit de celui qui ayant perdu un procès civil en première instance le gagne en appel. On a dit qu'en pareil cas le principe de Tautorité de la chose jugée ne s'oppose point à la mise en œuvre de la responsabilité. C'est exact. Aussi, dans ces hypothèses n'est-ce point à cause du principe de Tautorité de la chose jugée

que l'État échappe à la responsabilité. Il nest pas responsable, parce que, en fin de compte, le service de justice a parfaitement fonctionné, puisque par le jeu légal des voies de recours, l'innocent a été acquitté, celui qui ne devait rien a reçu pleine et entière décharge. Personne par conséquent ne peut se plaindre. S'il y a une faute personnelle des premiers juges, elle pourra entraîner leur responsabilité personnelle; mais c'est une tout autre question. Pendant longtemps la règle de Firresponsabilité de rÉtat à raison des actes juridictionnels ne recevait aucune exception. La loi du 8 juin 1895 sur la revision des procès criminels, modifiant l'article 446 du code d'instruction criminelle, en a introduit une. Aux termes de cette loi, « l'arrêt ou le jugement de revision d'où résultera l'innocence du condamné pourra sur sa demande lui allouer des dommagesintérêts à raison du préjudice que lui aura causé la condamnation. Les dommages-intérêts alloués seront à la charge de l'État, sauf son recours contre la partie civile... » Le législateur est parti de cette idée qu'en pareil cas le service de justice a mal fonctionné, puisqu'il a été prononcé contre un innocent une condamnation définitive. Peut-être la faute des agents judiciaires a-t-elle été très excusable. Peut-être môme n'y a-t-il eu aucune faute. Peu importe. Le jeu du service de justice a abouti à. la condamnation d'un innocent ; c'est légalement établi et comme cela s'est produit dans un intérêt social, il faut que la caisse sociale répare le préjudice. Le législateur de 1895 n'a pas voulu aller plus loin; la jurisprudence et les auteurs ont toujours interprété le texte^restrictivement.

252 LES TRANSFOILMATIONS UU DROIT PUHLIC

La question de responsabilité de l'Etat se pose encore pour les actes non juridictionnels faits par les agents judiciaires, délivrance de mandats, ordres d'arrestation, arrestations, perquisitions domiciliaires... Ici les raisons qui s'opposent à la responsabilité de l'Etat à l'occasion des actes juridictionnels ne se rencontrent pas. Cependant même pour ces actes la responsabilité n'est pas encore admise et elle ne paraît pas devoir l'être de longtemps. Des écrivains qui font autorité, notamment M. Teissier •, M. Garraud- estiment que la responsabilité de rÉtat ne peut pas être engagée au cas d'une arrestation arbitraire faite par un agent judiciaire. Un des auteurs qui ont écrit le plus récemment sur la question. M. Rolland dit : « Il est certain que l'irresponsabilité de l'Etat en matière judiciaire s'étend aux actes de police judiciaire, notamment aux arrestations opérées par le personnel chargé de celle-ci ^ »

Dans le projet de loi sur la protection de la liberté individuelle déposé en 1904 par M. Clemenceau, alors simple sénateur, un article consacrait le principe de la responsabilité de TEtat au cas d'atteinte à la liberté individueUe par un acte de police judiciaire. Dans le projet déposé au sénat le 18 janvier 1907 par M. Clemenceau, devenu président du conseil, on ne trouve rien de pareil. Le texte, adopté par le sénat en deuxième lecture, le 2 mai 1909, sur le rapport de M. Monis. contient un article 7 qui précise les cas où les magistrats peuvent être