INTRODUCTION XVII

économistes, dans tous les domaines de l'activité humaine, l'économie nationale se substitue à l'économie domestique. Cela veut dire que le petit groupe familial ne peut plus assurer la satisfaction des besoins humains, que de vastes organismes, qui s'étendent sur tout le territoire national et qui demandent le concours d'un grand nombre d'individus, peuvent seuls donner satisfaction à la masse des besoins élémentaires. En outre, par suite des découvertes scientifiques et des progrès industriels, les relations entre les hommes sont devenues si complexes et si nombreuses, l'interdépendance sociale est devenue tellement étroite que le fait seul que quelques-uns ne remplissent pas leur besogne propre réagit sur tous les autres. Enfin il est beaucoup de besoins d'une importance primordiale, comme, par exemple, les relations postales, les transports par chemins de fer, l'éclairage, dont la satisfaction est assurée par des organismes très vastes et très complexes, besoins tels que si le fonctionnement de ces organismes s'arrête un seul instant il en résulte une perturbation profonde qui met en péril la vie sociale elle-même.

C'est pourquoi aujourd'hui on ne demande plus seulement aux gouvernants d'assurer les services de guerre, de police, de justice, mais encore d'organiser et de faire fonctionner toute une série de services industriels et d'empêcher qu'ils ne soient interrompus pendant un seul instant.

XViri INTRODUCTION

Cette obligation générale, que la conscience moderne impose aux gouvernants, est en contradiction flagrante avec la notion de souveraineté. Les services de guerre, de police, de justice se conciliaient admirablement avec elle; ils semblaient même en être la manifestation directe. 11 en est difi"éremment des services industriels. Ce qui apparaît alors au premier plan, ce n'est plus le pouvoir de commander; c'est l'obligation d'agir pratiquement. Si l'on reconnaît un pouvoir aux gouvernants, ce n'est plus en vertu d'un droit primaire de puissance publique, mais à raison des devoirs qui leur incombent; par conséquent ce pouvoir n'existe que dans la mesure oîi ils remplissent ces devoirs. Ces activités dont l'accomplissement s'impose aux gouvernants constituent l'objet même des services publics.

Dès lors le principe de tout le système du droit public moderne se trouve résumé dans la proposition suivante : ceux qui en fait détiennent le pouvoir n'ont point un droit subjectif de puissance publique: mais ils ont le devoir d'employer leur pouvoir à organiser les services publics, à en assurer et à en contrôler le fonctionnement. Les actes qu'ils font ne s'imposent et n'ont de valeur juridique que s'ils tendent à ce but. Le droit public n'est plus un ensemble de règles s'appliquant à des sujets de droit d'ordre différent, l'un supérieur, les autres subordonnés, l'un ayant le droit de commander, les autres le devoir d'obéir.