LES LIMITES ET LES SANCTIONS DE LA POLICE

SECTION PREMIÈRE Conditions de légalité des Règlements.

Malgré la précision, on devrait même dire, malgré l'abondance des textes législatifs qui donnent aux Préfets de la Seine et de Police le droit de réglementer la circulation et les voitures de place à Paris, certains arrêtés et ordonnances ont été attaqués devant les tribunaux pour des motifs d’incompétence et d’illégalité.

Déterminons d’abord quels sont les tribunaux qui ont qualité pour statuer : s'agit-il uniquement des tribunaux administratifs ordinaires? Y a-t-il d’autres tribunaux compétents ?

Nous retrouvons ici, comme pour le pouvoir réglementaire, une dualité. Deux autorités peuvent réglementer la circulation et les voitures. Deux sortes de tribunaux sont compétents pour

juger les contestations relatives à ces règlements, le Tribunal de police et la Cour de cassation dans l'ordre judiciaire, le Conseil d'Etat dans l’ordre administratif. Cette dualité n’est cependant pas absolue, au moins dans ses eflets : « Les deux juridictions ne rendent pas des décisions de même nature : le juge de police ne peut que prononcer ou refuser de prononcer une peine, mais non annuler un règlement ; le Conseil d'Etat ne peut qu'annuler ou maintenir un règlement, mais non condamner le contrevenant (1). » Il n’y en a pas moins deux juridictions compétentes. Le Conseil d'Etat conserve en cette matière sa compétence administrative générale et ordinaire. Les tribunaux judiciaires ont ici une compétence spéciale et extraordinaire qui leur est accordée par l’article 471 du Code pénal.

(1) LAFERRIÈRE. La Juridiction administrative, tome I, p. 504.

Comparez note J.-A. Roux, sous l'arrêt de la Cour de cassation du 2 août 1907. SIREY, 1912, 1. 177 :

« ... En matière de règlements de police, la Cour de cassation juge de la légalité, ne saurait avoir une jurisprudence aussi souple ni aussi étendue que le Conseil d'Etat, qui est juge en même temps de l'opportunité et qui peut, en annulant l'arrêté de police, renvoyer indemne le contrevenant, que la Cour de cassation, tenue de respecter l'arrêté, est obligée de condamner.

« L’'antagonisme des solutions, l'opposition absolue dans l’interprétation d’une même disposition législative, ont quelquefois surpris et quelque peu choqué les auteurs.

€ Un grand nombre d'explications en ont été proposées : la différence des origines et du caractère des deux juridictions, l'emploi par elles de méthodes différentes, de la méthode subjective et de la méthode objective; on à prétendu que le Conseil d'Etat était juge du fait, en même temps que juge du droit, tandis que la Cour de cassation n’examinait que le droit... »

En somme, il paraît préférable de constater que les mêmes pouvoirs n’appartiennent pas à la Cour de cassation et au Conseil d'Etat et de rattacher à une différence d’attributions la diversité de leurs décisions.

Les termes de cet article précisent, nous sembletil, l'étendue des pouvoirs du Tribunal judiciaire : il ne peut ordonner l'application d'un règlement que si ce règlement a été « légalement fait ». Il a donc le droit d’ «apprécier » ce règlement, c’està-dire de décider de sa légalité. En d’autres termes, il à sur ce point des pouvoirs analogues à ceux d’un tribunal administratif (1).

Quelle que soit la juridiction qui statue, l’acte administralif sera & apprécié ». Le Conseil d'Etat examinera l'acte en lui-même, les tribunaux judiciaires devront l’'examiner également en lui-même avant d'en autoriser l'application. Ils ne pourront même pas, d’après M. Lafferrière, se dessaisir en faveur des tribunaux administratifs ou être dessaisis par l'administration.

« L'administration qui exerce ou fait exercer « la poursuite ne peul pas, dans ce cas, revendi- « quer le droit d'apprécier elle-même la légalité « de son acte. Après avoir mis en mouvement la « juridiction répressive, elle ne peut pas deman- « der à la partager : elle livre au juge son acte « tout entier par cela seul qu'elle lui demande « d'en assurer l'exécution la première (2). »

(1) Cr. Cass., 9 août 1828, D. 1828, 1, 355 ; S. 1829, 1, 27. « Les juges de police n’ont qu'une seule question à examiner, celle de savoir si ces règlemens sont dans la sphère des attributions de l'autorité dont ils sont émanés et sont d’ailleurs conformes aux lois qui déterminent la nature. l'étendue et les limites de ces pouvoirs... ». Crimin. rej. 24 avril 1845 aff. Esnault, D. P. 45, 4, 453 S. 46, 1, 156. Crim. cass., 29 janv. 1835, aff. Duclou du Teillot.

(2) Largrrière. La Juridiction administrative, 2 édition, livre LT, chap. Vi, $ 2, p. 635.

Dans le cas où le Tribunal de police est seul saisi, aucune difficulté ne se présente donc. Mais il peut arriver que l’arrêté litigieux soit porté en même temps devant la juridiction administrative. Que résultera-t-il de ce dualisme de juridictions compétentes pour apprécier la validité d’un même acte ? Si, par exemple, le Conseil d'Etat refuse d'annuler un acte administratif en décidant qu'il est légal, et que la juridiction judiciaire refuse au contraire de prononeer une peine pour contravention à cet acte, motif pris de ce qu'il est déclaré illégal ? L'acte continuera à exister, mais si on contrevient à ses dispositions, aucune sanction ne sera appliquée. Cette situation anormale subsistera cependant, car il n’y a, en droit, aucun moyen de sortir de « cette impasse » (1). Sans doute, en fait, une transaction interviendra et l’une ou l’autre des juridictions évoluera dans le sens de l'annulation ou de l’application, mais cette solution n’est pas obligatoire : cet inconvénient de la double compétence est néanmoins compensé par un avantage qui peut permettre d’en désirer le maintien; d'autre part, il est possible, jusqu’à un certain point, de la justifier.

En eflet, les règlements contiennent des sanctions pénales : si l'application de la peine est confiée à des tribunaux de police, il est nécessaire, au point de vue pratique, qu'ils puissent appré-

(1) BerraéLeuY. Traité de Droit administratif, 5° édition, p. 893, note 4.

cier la légalité de ces règlements (1). Au point de eue théorique : Qil y a une telle connexité entre l'exercice de la juridiction répressive et la vérification des prescriptions ou des défenses dont elle doit assurer la sanction, que le même droit devrait êlre reconnu à l’autorité judiciaire, méme en l'absence d’un texte qui le lui réserverait (2). »

Les auteurs sont donc très affirmatifs sur la nécessité d'accorder aux tribunaux judiciaires le droit d'apprécier la légalité de l'acte.

Au contraire, sur le question de savoir pourquoi on a accordé à des tribunaux judiciaires une compétence en la matière, les opinions sont divisées. M. Laferrière estime que la compétence Judiciaire dérive «des droits qui sont inhérents à l'exercice de la justice pénale, et en vertu desquels les tribunaux de répression ont, en principe, plénitude de juridiction sur toutes les demandes et exceptions tendant à l'application ou à la non application des peines (3). »

M. Berthélemy déclare au contraire que les actes réglementaires sont, parmi les actes administratifs qui impliquent une autorité propre, les plus importants, et s'étonne de ce que «ce sont précisément ceux-là que la loi soustrait par-

(1) Sans cette possibilité d'appréciation, la répression eût été continuellement entravée par le soulèvement de la question préjudicielle de légalité devant les tribunaux administratifs.

(2) LarerRiéËRe. La Juridiction administrative, t. 1, p. 48r, 2 édition. Voy. également sur ce point : Aucoc. Conférences, 3° édit., t. I, p. 501; Ducroc. Cours de Droit administratif, 6e édit., t. L, n° 655.

(3) LAFERRIÈRE, ouer. cité, p. 483.

tiellement à la juridiction administrative, — laquelle serait, semble-t-il, naturellement compétente » (1).

Nous pensons que la multiplicité des contrevenants aux arrêtés et la fréquence des contraventions doivent être prises en considération. La rapidité de la répression est toujours à désirer. Si les tribunaux de simple police jugent plus rapidement, plus facilement que les tribunaux administratifs, pourquoi leur enlèverait-cn cette compétence?

D'autre part, les administrés qui se croiraient lésés par une décision du tribunal judiciaire peuvent toujonrs attaquer le règlement qui les condamne devant le tribunal administratif (2).

Il nous semble donc que la suppression du dualisme de compétence ne s'impose pas, puisque cetle double compétence ne porte atteinte à aucucun droit et n’enlève aucune garantie.

La conséquence principale de cette double compétence a été la création d’une double jurisprudence, celles des tribunaux administratifs et celle des tribunaux judiciaires.

@) Berruécemy. Droil administratif, 5° édition, p. 892. — Comp. Haurrou. Précis de Droit administratif, p. 933, 934 alinéa 2, 935 note tr alinéa », et suiv.

(2) Cependant, dans ce cas, la contravention punie par le tribunal de police subsistera, même si l'arrêté qui était la base de la condamnation du tribunal judiciaire est annulé par l’autorité administrative. Le jugement du tribunal de police ou de la Cour de cassation ne pourra être annulé que par une procédure en révision. Il serait peut-être désirable que, dans le cas d'annulation d’un arrêté par le Conseil d'Etat, les condamnations prononcées par les tribunaux judiciaires pour infractions à cet arrêté, tombent d’elles-mêmes.

Les décisions de ces tribunaux constituent un ensemble de règles qui déterminent la légalité ou l'illégalité des arrêtés municipaux sur la circulation et les voitures.

Tout d’abord, il est définitivement reconnu que l’autorité municipale a incontestablement le droit, lorsqu'il s’agit d'assurer la sécurité de la voie publique, de prendre certaines mesures de protection, d’un caractère absolument général s’appliquant à toutes les voitures (1). L'autorité municipale peut réglementer la circulation et les voitures de place comme elle l’entend, sous cette réserve que les mesures édictées intéressent la sécurité publique et soient générales. Le droit reconnu aux maires à cet égard est même si étendu qu'ils peuvent, alors même qu’un décret est rendu sur une matière, prendre des décisions plus rigoureuses que celles édictées par le décret (2).

(1) C. E.,5 mai 1899, aff. Cook et Ansaldi, D. P. 1900. 3. 81; LEBON, 1899, p. 338. Cass. cr., 4 février 1898, aff. de Porthes et Booth, D. P. 1899. 1. 261; S. 99. 1. 198. Cass. cr., 10 nov. 1900, aff. Mialon, D. P. 1go1. 1. 287. Cass. cr., 29 janv. 1903, aff. Tourette, D. P. 1904. 1. 158. Cass.cr., 27 fév. 1903, aff. Grenier et Lacleyse, D. P. 1905. 1. 437. Cass. cr., 5 mars 1847, aff. Bert, D. 1847: 4: 39.

(2) Cass. cr., 21 janv. 1905, affaire Marache et Huet : « Le maire peut, légalement, prendre, à raison des nécessités particulières de la circulation locale, un arrêlé déterminant pour la commune un maximun de vitesse, inférieur à la vitesse permise par le décret du 10 mars 1899 sur la circulation des automobiles. » Cet arrêt confirme la jurisprudence de la Cour de cassation : arrêt du 15 janv. 1903, D. P. 1904. 1. 534 et 1y09. 1. 88. Arrêt de la Cour de cassation du 15 janvier 1903 qui casse un jugement du tribunal de Chalon-sur-Saône du 26 juin 1902, affaire Velghe, D. P. 1904. 1. 534. Cass. cr., 21 janvier 1905, aff. Marache et Huet (trib. de police de Roubaix, jugement du 3 juillet 1904), D. P. rg05. 1. 88. Cons. Etat, 9 août 1889, aff, Roblin et Cie, LEBON, 1889, p. 999.

Au contraire, l'autorité municipale ne peut réglementer les autres voitures (1).

Les tribunaux admettent encore la légalité : des arrêtés où ordonnances qui fixent les conditions d'âge pour la conduite des voitures de place; — de ceux qui interdisent la maraude; — de ceux qui limitent la vitesse (2), etc.

Dans cette jurisprudence, les arrêts les plus intéressants ou les plus importants sont ceux qui admettent ou refusent le caractère légal aux arrétés et ordonnances qui limitent le nombre des voitures, fixent le taux des droits de stationnement ou édictent des tarifs, Nous les étudierons successivement en détail.

Sur «la limitation du nombre des voitures », le Conseil d'Etat à statué une première fois, le 19 mai 1865, dans l'affaire Barthélemy.

Celui-ci attaquait devant le Conseil d'Etat une décision du Préfet de la Seine du 27 juillet 1863, qui refusait de l’autoriser à doubler le nombre des voitures de place qu'il exploitait. Cette décision, affirmait-il, portait atteinte aux principes qui régissent la jouissance du domaine public, ainsi qu’à la liberté du commerce et de l’industrie.

(1) Cons. Etat, 20 mai 1904, affaire Lamarthonie, LEBON, 1904, p. 409. Cr. cass., 21 déc. 1838. S. 1839. 1. 119. Cr. cass., 17 nov. 1881.

(2) Sur les conditions d'âge, la maraude, la vitesse. Cf. : Cr. cass., 27 fév. 1903, aff. Merle et Bert, D. P. 1905. 1. 433. Cass. cr., 10 now. 1900, affaire Mialon, D. P. 1901. 1. 987. Cet arrêt décide que la prescription applicable à toute voiture de marcher « au pas » dans une ville est légale. Voy. aussi Cass. cr., 21 janvier 1905, D. P. 1905. 1. 88.

dore

En interdisant à des entrepreneurs de transports l’accès des rues et places pour la circulation et le stationnement de nouvelles voitures, le Préfet de la Seine avait agi non dans un intérêt général de police, mais en vue de l'intérêt privé de la Compagnie Impériale des voitures de Paris, et par conséquent sa décision était illégale.

Le ministre de l'Intérieur soutenait au contraire que le stationnement sur des points déterminés de la voie publique constilue une occupation privative d’une partie du domaine municipal; que l’autorité administrative a toujours le droit d’interdire cette occupation privative, et que, par suite, la décision du préfet était légale, même si elle était motivée par les termes du contrat conclu avec la Compagnie Impériale, concessionnaire d'un monopole de stationnement.

Le Conseil d'Etat admit la légalité de la décision préfectorale, mais ne voulut pas examiner si elle était conforme ou non à la liberté du commerce et de l’industrie. M. le commissaire du gouvernement Aucoc rejela de même l'examen de la question du monopole, de son intérêt et de sa légalité.

Selon lui, un seul point était à retenir : € loccupation indéfinie de la voie publique ». Nul n'a le droit de faire stationner d'une manière permanente une voiture sur la voie publique. L’administration est seule juge des cas dans lesquels elle croit devoir accorder à cet effet une autorisation, et, si mauvais que puissent être les motifs qu'elle

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donne en la refusant, elle ne commet pas d’excès de pouvoir. Elle ne fait qu'user des pouvoirs de police qui ont été conférés à l'autorité municipale par la loi des 16-24 août 1790, dans l'intérêt de la sûreté et de la commodité de la circulation (1).

On a prétendu (2) que depuis le décret du 23 mai 1866, ainsi conçu : « Tout individu a lafaculté « de mettre en circulation dans Paris des voitu- « res de place. » le Préfet n'avait plus le pouvoir de limiter le nombre des voitures. Sans doute, le Préfet ne peut plus soumettre les loueurs à une autorisation de mise en circulation comme avant 1866, mais l'arrêt du Conseil d'Etat n’est pas en contradiction avec le décret de 1866. Il décidait en effet que l’autorisation de laisser stationner une voiture de place n’était pas une question de monopole, mais que c’était uniquement une question de circulation. Or, l'autorité municipale a incontestablement le droit, en 1912, comme en 1866, comme depuis la loi des 16-24 août 1790, de réglementer la circulation. Par conséquent, une décision du Préfet de la Seine qui refuserait une autorisation de stationnement serait légale (3).

Il en résulte, et cette solution serait peut-être

(1) Cf. LeBon. Arrêts du Conseil d'Etat, 1865, p. 537.

(2) DaLLoz. Codes annotés des Lois Politiques et Administratives, tome III, y® Voirie, n° 9990.

(3) Au contraire, l'interdiction de mettre « en circulation » des voitures serait illégale, parce que contraire au décret de 1866.

La légalité de l'interdiction de stationner a toujours été reconnue par la Cour de cassation dans ses arrêts, et même la légalité de l'interdiction

désirable à Paris, étant donné l'encombrement des voies publiques, que l'administration pourrait limiter pratiquement le nombre des voitures de place (1), d'autant mieux que le nombre de celles qui sont autorisées à stationner est bien supérieur à la capacité des stationnements.

La seconde décision d'espèce intéressante est celle qui concerne le «stationnement », Nous avons indiqué qu'à la suite d’un traité avec une Compagnie à laquelle l'administration accordait un monopole, il avait été décidé que chaque voiture de place paierait un droit de stationnement.

Ce droit de stationnement n’était pas nouveau.

pour certaines voitures de s'arrêter pour prendre et déposer des voyageurs.

Voyez notamment Cass. crim., 1°" août 1884 (arrêt Marceau), S. 86. 1. 238 et Cass. civ., 15 juillet 1889 (Cotty c. Comp. Gén. des Omnibus), S. gr. 1.

Il y a lieu de remarquer que tous les arrêts rapportés dans une note sous l'arrêt précité se réfèrent aux transports en commun, sauf l'arrêt du 4 mars 1836 qui déclare légale et obligatoire une ordonnance du préfet de police du 18 septembre 1828 faisant défense à toutes entreprises de voitures circulant dans l’intérieur de Paris, autres que celles munies de la permission du préfet de police, de faire arrêter leurs voitures sur la voie publique pour prendre et décharger des voyageurs.

Cet arrêt se justifie pleinement : en effet, la liberté du commeree et de l’industrie, et spécialement la liberté de l’industrie des transports, com porte une limitation nécessaire, celle de subir l'application des règlements de police légalement faits par l'autorité compétente. Or l'autorité municipale dans les villes et communes, le Préfet de police à Paris ont le droit de prendre des arrêtés pour tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage sur la voie publique. Ces pouvoirs de police permettront de réglementer l'exercice de l’industrie des transports dans l'intérêt de la libre circulation et spécialement d'interdire le stationnement dans les rues aux entreprises non spécialement autorisées à cet effet.

(1) En effet, on ne conçoit pas qu’une exploitation de voitures de place soit possible sans autorisation de stationnement, ce qui exigerait que les voitures soient perpétuellement en mouvement.

Il avait été établi dès 1808 (1) et était généralement considéré comme un droit de location, au profit de la Ville, des divers emplacements alfectés au stationnement des voitures.

De 1866 à 1893, ce droit avait été de 1 franc par jour et par voiture, soit 365 francs par an, lorsqu'à la suite d’un rapport présenté par M. Pierre Baudin, rapporteur général, au nom du Comité du budget et du contrôle, le Conseil municipal de Paris délibérait (2) : « Le droit du stationnement « des voitures publiques de place et de remise est « porté de 1 franc à r franc 05 centimes par jour € à partir du 1° janvier 1896 ».

Le Préfet de la Seine prenait immédiatement (3) un arrêté approuvant la précédente délibération du Conseil municipal.

Cet arrêté visait une précédente délibération du 13 juillet 1855 qui avait « fixé à 365 francs le droit annuel de « location » à payer pour chaque voiture autorisée à stationner sur la voie publique, et celle du 9 avril 1866, mais sans rappeler les circonstances qui l’avaient précédé (4).

La Compagnie Générale des Voitures refusa de se soumettre à l'arrêté préfectoral et de payer un

(1) Cf. Décret impérial du 9 juin 1808, article 5 : « Il sera perçu, à titre de localion, des diverses places et autres portions de la voie publique aftectées au stationnement... » Cf. aussi les Ordonnances royales des 23 octobre 1816, 3o décembre 1818, 22 juillet 1829.

(2) Délibération du 29 décembre 1895.

(3) Arrêté du 31 décembre 1895.

(4) Au moment de la suppression du monopole, et après la sentence d'arbitrage. V. nos développements sur ce point p. 127 et suivantes.

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droit de stationnement de 1 fr. 05 par voiture et par jour. Elle fit à la Ville de Paris des offres réelles de versement d'une redevance de 35 francs par an et par voiture en circulation, déclarant que l'arrêté était illégal, attendu que la sentence d'arbitrage de 1866 avait fixé les droits de staüonnement exigibles par la Ville pour une période de 47 années.

La Ville de Paris refusa à son tour et assigna la Compagnie devant le Tribunal civil en répondant que l'arbitrage de 1866, qui avait fixé l'indemnité due à la Compagnie des petites voitures pour résilation de son monopole, ne pouvait avoir pour effet de supprimer à la Ville toute liberté d'action et de l'empêcher de fixer le prix de location d’une partie de la voie publique. Le ministère public concluait dans le même sens.

Mais le Tribunal jugea en sens contraire que les offres réelles faites par la Compagnie de verser une redevance de 365 francs par an et par voiture étaient «bonnes, valables et libératoires ».

Ce jugement du Tribunal de la Seine (1) n’était cependant pas un jugement de principe. Il ne mettait pas en doute le droit pour la Ville de fixer comme elle l’entendait le prix de location d’une partie de la voie publique sous la forme d'un « droit de stationnement ».

(1) Jugement du 19 décembre 18g7 rapporté dans la Gazette des Tribunaux, 1898, 2 partie, page 226. Le procès qui l’a précédé est communément appelé par les Compagnies le € procès du Sou », par allusion aux 5 centimes supplémentaires réclamés par la ville.

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Il basait sa sentence uniquement sur les faits de la cause. Il considérait que le Conseil municipal de Paris avait délibéré en 1866 avant d’accepter la sentence d’arbitrage et avait reconnu que la sentence arbitrale : 1° maintenait la redevance municipale pour droit de stationnement ; 20 Ja maintenait à son ancien taux de 355 francs ; qu'après avoir visé ces deux considérants de la sentence arbitrale, il l’'approuvait et s’engageait à l'exécuter.

De cet exposé de faits, le Tribunal concluait que « l'intention du Conseil était bien de maintenir « au taux annuel de 365 francs la redevance due & par chaque voiture de la Compagnie mise en « circulation, et ce, jusqu’au jour où l'indemnité, « dont la Ville se reconnaissait débitrice, aurait « été éteinte par le versement des 47 annuités de € 360.000 francs.

« Qu'on ne saurait s'expliquer autrement le « motif pour lequel le Conseil municipal a visé « le maintien de la redevance et de son taux « actuel. »

Cette première conclusion du Tribunal ne nous semble pas péremptoire. Nous croyons, au contraire, que le Conseil municipal pouvait viser ces deux considérants de la sentence arbitrale dans un tout autre but que celui de maintenir la redevance au même taux pendant 437 années.

in effet, les droits de stationnemeni avaient été fixés, 50 ans auparavant, à 95 et 100 francs seule-

ment (1), puis à 160 francs (2). En 1855 (3), ils étaient montés à 365 francs.

Ces textes qui établissaient les droits de staüonnement ne les justifiaient que d’une façon générale très incertaine, Le Conseil municipal pouvait craindre qu’on en contestât sinon la légalité, du moins la légitimité. Or, dans leur arbitrage, les trois arbitres, jurisconsultes éminents (4), reconnaissaient la légitimité du droit de stationnement et la régularité de son élévation à 365 francs par une délibération du Conseil.

La haule autorité de cette triple opinion, son puissant intérêt pour la Ville ne sont-ils point des motifs suflisants pour expliquer que le Conseil municipal ait cru devoir mettre en relief dans sa délibération cette partie de la sentence arbitrale?

Dire que le rappel de cette opinion émise par les arbitres constitue, pour le Conseil municipal, un engagement de ne pas élever le droit de stationnement est peut-être excessif, surtout si l’on considère que les arbitres reconnaissaient au Conseil municipal le pouvoir d'élever ce droit par une simple délibération approuvée.

Aussi bien, le Tribunal motivait son jugement par une seconde considération, basée sur des

(1) Décret impérial du 9 juin 1808, article 5.

(2) Ordonnance royale du 28 octobre 1816.

(3) Délibération du Conseil municipal du 13 juillet 1855, approuvée par décret du 16 août 1855.

(4) M. de Royer, Premier Président de la Cour des Comptes; M. Devienne, Premier Président de la Cour impériale de Paris: M. Duvergier, Président de la section de l'Intérieur du Conseil d'Etat.

raisons d'équité, et qui nous semble beaucoup plus satisfaisante : « Autoriser la Ville (alors « qu'elle s'était engagée à payer une annuité de € 360.000 francs en rappelant elle-même dans sa « délibération que la sentence arbitrale reposait « sur le maintien de la redevance et de son taux « actuel) à augmenter cette redevance avant « l'extinction de sa dette, ce serait lui permettre, « par une voie détournée, de réduire ou même « d’anéantir l’engagement qu’elle avait librement « consenti et en échange duquel la Compagnie « avait renoncé à son monopole ;

« Qu'il suffit de signaler un pareil résultat pour « condamner la prétention de la Ville. »

En conséquence, la demande de la Ville était rejetée parce qu’elle était de nature à violer les conditions d'exécution d’une sentence librement acceptée par elle.

Mais il ne résulte pas de ce jugement que la fixation du droit de stationnement à 1 fr. 05 soit déniée à la Ville ou que l'arrêté préfectoral soit illégal.

Il est simplement décidé que la Ville ne peut, avant 1913, date de l’expiration de l'exécution de la sentence arbitrale, changer le taux du droit de stationnement qui lui est payé par la Compagnie Générale.

Comment expliquer, remarquera-t-on, que les autres Compagnies et loueurs de voitures continuent à payer un droit de 1 franc par jour et par voiture, et non pas de 1 fr. 05, conformément à

l'arrêté du 31 décembre 1895, si celui-ci n’est pas annulé ?

Plusieurs raisons s’y opposent. Tout d’abord, les Compagnies affirmeraient et, selon nous, à juste titre, qu’elles se sont établies après examen des conditions municipales d'exploitation de leur industrie. Or ces conditions étaient fixées par la délibération du Conseil municipal approuvant le rachat du monopole et pour une durée au moins égale à celle d'exécution de la sentence arbitrale, c’est-à-dire jusqu’en 1913.

De plus, comment pourrait-on admettre que la Ville de Paris, à laquelle le Tribunal de la Seine a refusé le droit de se libérer de l'indemnité due à la Compagnie Générale en élevant le taux du droit de stationnement payé par cette dernière, ait la possibilité d'arriver à cette même libération en augmentant les redevances payées par les autres Compagnies ?

Ce serait favoriser dans des proportions considérables l’exploitation de la Compagnie Générale en lui imposant des charges moins lourdes qu'aux autres Compagnies. Une semblable décision équivaudrait au rétablissement partiel du monopole ; elle serait contraire à la loi de 1791 sur la liberté de l'industrie et contraire au décret de 1866 sur la liberté de l’industrie des voitures de place.

Aujourd'hui, dans une industrie, les charges doivent être égales pour tous : par conséquent, nous concluerons à bon droit, semble-t-il, que jusqu’en 1913 le droit de stationnement est et reste

fixé à 1 franc par jour et par voiture, aussi bien pour la Compagnie Générale que pour toutes les autres Compagnies et loueurs, mais qu'après cette date la Ville reprendra toute sa liberté et aura le droit d'élever ou d’abaisser le taux du droit de stationnement (1).

Enfin, nous examinerons un dernier point de jurisprudence : « la fixation des tarifs ». L'autorité municipale a le droit de fixer les tarifs des voitures de place, malgré le régime actuel de liberté, de libre concurrence.

Les arrêts successifs de la jurisprudence se sont tous reportés à un arrêt de principe du 21 décembre 1838. Le changement de régime dans l’exploitation n'a provoqué aucun changement de jurisprudence, parce que l'arrêt rendu en 1838 s’appuyait sur les dispositions des lois de 1790, de 1991 et de 1837, et que la loi municipale de 1884 a reproduit sur les points décisifs les dispositions des lois antérieures.

(1 Sur ce point voyez également l’arrêt de la Cour de cassation du 5 février 1902 (affaire ville d’Alger contre Compagnie des Chemins de fer sur route d'Algérie), SIREY, 1904. 1. 237.

« Les communes tiennent de la loi du 5 avril 1884 le droit d’établir, avec l'approbation de l'autorité supérieure, des taxes de stationnement pour l'occupation des voies publiques dépendant soit du domaine public communal, soit du domaine national ou départemental, et de modifier avec la même approbation les Laxes existantes. »

(La Compagnie des Tramways ne discutait d’ailleurs pas ce point, mais s'appuyait sur l’article 34, $ 2, de la loi du 11 juin 1880, qui interdit aux communes, lorsqu'elles ont élé parties à l’acte de concession, d'imposer ultérieurement des taxes de slationnement non expressément stipulées dans cet acte de concession).

Puisque, aujourd'hui, comme en 1838, ont déclaré les tribunaux, le pouvoir municipal doit assurer la police, la sûreté et la tranquillité dans les rues, 1l a les mêmes prérogatives et les mêmes droits que ceux qui lui ont été reconnus à cette date, notamment le droit d’édicter des tarifs de voitures de place.

La question s’est présentée pour la première fois, en 1838, dans l'affaire «Dubosc et autres (1) », sous la forme suivante : L’ordonnance de police du 28 août 1837 qui édicte un tarif obligatoire pour les voiture de place est-elle légale?

Les partisans de la négative faisaient observer que les lois du 14 décembre 1589 et des 16-24 août ‘1990 portaient que les fonctions propres au pouvoirmunicipal, sont de faire jouirles habitants d’une bonne police et notamment d'assurer «la sûreté et la tranquillité dans les rues », € la sûreté et la commodité du passage »; que, d'autre part, le soin de réprimer les délits contre la tranquillité publique, les rixes et disputes, était confié à la vigilance et à l'autorité des corps municipaux, mais que rien dans ces textes ne donnait au Préfet de police le droit de fixer un tarif applicable aux voitures circulant dans Paris.

Discutant en droit, on ajoutait : D'après les textes, l’action de la police municipale est tantôt

(1) Arrêt de la Cour de cassation du 21 déc. 1838, S. 1839. 1. 118. — V. Jur. Gén., DALLoOZ, v° Commune, Réglement admin., Voiture.

préventive, tantôt répressive. Elle est préventive en ce qui intéresse la sûreté et la commodité de la voie publique; elle est répressive dans tous les cas de rixes et disputes en public. La distinction est très nette : la loi donne à l'autorité municipale le pouvoir de « réprimer » les rixes.

Il y aura donc excès de pouvoir chaque fois que les corps municipaux se permettront de prévenir ce que la loi ne leur donne que le droit de punir.

La raison justifie d’ailleurs les termes de la loi. L'action préventive entraîne sans cesse des empiétements sur la liberté des citoyens. Son domaine doit donc être strictement limité aux dangers imminents. On conçoit la nécessité de « prévenir » ces dangers sans en attendre les fâcheux résultats, parce que la société tout entière y est intéressée, parce que ces résullats fâcheux ne seraient pas susceptibles de remède, parce qu’enfin la répression serait dénuée du caractère d’exemplarité, l'intention malveillante faisant défaut le plus souvent.

Dans ce cas, c'est à bon droit que l'autorité « préventive » s’exercera. Mais, au contraire, l’autorité « répressive » pourra seule intervenir lorsque le danger ne sera pas public, lorsqu’à l'acte nuisible se joindra l'intention coupable de l'agent. C'est le cas des rixes et tumultes dans les rues. La punition frappera l'abus de liberté et l'intention répréhensible.

Admettre dans ce cas que le pouvoir municipal puisse réglementer préventivement, c’est mettre

la propriété, l’industrie ou le commerce sous l’étroite dépendance de la municipalité. On peut tout réglementer sous le prétexte d'éviter des rixes et des discussions!

La loi dit : L'autorité municipale peut « réprimer » et € punir » les délits contre la tranquillité publique, tels que les rixes et disputes dans les rues; elle ne charge pas les municipalités de « prévenir » ces délits.

L’ordonnance du Préfet de police tend à cette fin : elle est donc illégale.

Cette argumentation était un peu spécieuse. La Cour de cassation pensa, avec raison selon nous, que dans la réglementation des tarifs des voitures, un intérêt de tranquillité publique était engagé.

En fait, lorsque les voitures marchant à l’heure ou à la course ne sont pas assujetties à un tarif régulier imposé par l'autorité, les cochers cherchent (et arrivent), par tous les moyens possibles, à élever leurs salaires. Avant la publication de l’ordonnance attaquée, il arrivait par exemple qu’après avoir convenu d’un prix au départ, les cochers demandaient, à l’arrivée, un salaire deux fois plus élevé ; ou bien, certains loueurs ayant adopté des tarifs connus du public, celui-ci ne reconnaissait pas toujours les voitures de ces loueurs. Mais il y avait plus : les prix, déjà variables avec les loueurs, changeaient encore, pour un même loueur, certains dimanches, certains jours de fête ou à l’occasion de cérémonies quelconques. Ces variations, cette incer-

titude, en un mot, cette absence d’un tarif, provoquaient sur la voie publique des discussions incessantes, des batailles journalières. Elles causaient des interruptions de la circulation, et, par voie de conséquence, elles troublaient profondément la tranquillité publique.

L'ordonnance du Préfet de police était donc surabondamment justifiée en se plaçant au point de vue des faits.

Au point de vue du droit, en était-il de même ?

La loi du 14 décembre 1789 dispose : «... L’au- « torité municipale est chargée de faire jouir les « habitants de la tranquillité dans les rues... » et celle des 16-24 août 17990 « .. L'autorité munici- « pale est chargée de réprimer et de punir les dé- « lits contre la tranquillité publique, tels que les « rixes et disputes accompagnées d’ameutemens « dans les rues... » Or, l'ordonnance du Préfet de police, relative à un tarif, était très certainement relative à quelque chose qui intéresse la sûreté et la liberté de la circulation sur la voie publique : son premier but était d'assurer cette liberté et cette sûreté. Cette ordonnance n’était donc pas en debors des attributions du Préfet de police.

La Cour de cassation, dans son jugement, déclarait : «Par cela même qu'elle est chargée d’assu- « rer aux citoyens la sûreté et la tranquillité dans « les rues et voies publiques, l’autorité munici- « pale a le droit de prescrire tout ce qu'elle juge € utile dans ce but, ainsi que pour le maintien du «€ bon ordre... Elle peut donc fixer le prix des

« courses dans les voitures qui sont incessamment « tenues à la disposition du public... : en procé- « dant de la sorte, l'autorité municipale ne fait « que prévenir, autant qu'il est en elle, les rixes « et les querelles qui résulteraient de l'absence de « cette mesure... L'ordonnance de police du 28 « août 18335 est donc légale et obligatoire ».

Ainsi, la Cour de cassation ne faisait pas état de la distinction établie par les défendeurs, entre « réprimer et punir » d'une part, et « prévenir » d'autre part. Elle décidait que l'autorité municipale pouvait prescrire {out ce qu’elle jugeait utile au maintien du bon ordre, et que le fait de prescrire un tarif qui préviendrait les rixes et les querelles répondait parfaitement à ce but...

Cet arrêt de la Cour de cassation a définitivement tranché la question du droit d’établissement des tarifs de voitures de place par les municipalités.

Depuis, les questions d'espèce ont été peu nombreuses, et les arrêts ont tous conclu dans le sens précédemment indiqué par l'arrêt de 1838.

En résumé, les municipalités en France, les préfets de police et de la Seine à Paris, ont le droit de réglementer l'exploitation des voitures de place et notamment d'interdire le stationnement, ce qui aboutit pratiquement à limiter le nombre des voitures, de fixer le taux des droits de stationnement el d’édicter les tarifs applicables à toutes les voitures de place.