DU POUVOIR EXÉCUTIF ET DU POUVOIR JUDICIAIBB

Quand un pays passe brusquement de la monarchie à la république, il se trouve en face d'un problème difficile : l'organisation du pouvoir exécutif. La veille on avait un chef héréditaire, irresponsable en droit ou en fait; le lendemain il faut confier le gouvernement à un simple magistrat, élu pour quelques années et toujours responsable. Au lieu d*un prince qui sent que sa fortune et celle de sa race sont attachées à la fortune de TÉtat, on a un homme qui ne détient la puissance publique qu'en passant; ce n'est, à vrai dire, qu'un pilote, embarqué pour quelques jours sur le navire qu'il conduit. Si patriote, si intelligent que soit le président d'une république, il a un rôle de trop courte durée pour représenter, comme la royauté, cet élément de stabilité qui est nécessaire en toute société. C'est ailleurs qu'il faut placer le dépôt de la tradition et l'esprit de conservation.

1. Voyez, Histoire politique des États-Unis ^ t. III. Leçons XVII,

xvm.

Constituer le pouvoir exécutif est donc une œuvre qui demande une prudence extrême. Ce n^est pas chose aisée que d'amener un peuple à rompre avec des habitudes séculaires, surtout quand ce peuple a peu de goût pour la vie politique et s'inquiète moins de choisir ses chefs que de les critiquer. En général, l'essai n a pas été heureux en France; il est vrai que nos législateurs ont singulièrement ajouté aux difficultés de la situation en réduisant à rien le pouvoir exécutif par haine de la vieille monarchie. En 1791, les constituants ont fait du roi un fétiche impuissant; en 1793, des comités, gouvernant dans l'ombre, ont livré la France aux jacobins; de 1795 à 1 799, cinq directeurs, divisés entre eux, en lutte avec les Conseils, ne se sont maintenus que par des coups d'État et ont fini par tomber sous Tindignation et le mépris universels. En 1848, le Président était constitutionnellement le serviteur de l'Assemblée et du Conseil d'État. Il n'y a qu'en l'an VIII que Siéyès et Bonaparte ont organisé fortement le pouvoir exécutif; mais ils lui ont tout donné. Aussi a-t-il fallu peu d'efforts pour transformer la république consulaire en empire romain. Las du désordre, épuisé par l'anarchie, le peuple français avait le dégoût de cette prétendue liberté qui ne profitait qu'à une poignée d'agitateurs. Dans sa fureur d'obéissance, il retournait en deçà de la royauté paternelle de Louis XVI.

Aujourd'hui la question reparaît; il nojis faut constituer le pouvoir exécutif. Serons-nous plus heureux ou plus sages que nos pères? Nous sommes sur un terrain glissant; l'expérience des États-Unis n'est pas suffisante, car nous sommes placés dans d'autres conditions. La France est un pays de centralisation; l'administration a

besoin d'un chef; l'armée, quel que soit son patriotisme, n*est pas habituée à obéir à un monsieur en habit noir : elle accepte comme un des siens M. Thiers, qui Ta toujours défendue, mais il est à craindre qu'elle n^ait pas le même respect pour un avocat. Comment organiser un pouvoir assez fort pour gouverner le pays, et qui cependant ne puisse abuser des forces énormes qu'il a ans la main pour usurper Tautorité ou pour la sacrifier aux misérables intérêts et aux passions d'un parti?

Que fera-t-on? L'école de 1793, dont les doctrinei sont répandues parmi les ouvriers des villes, osera-t-elle nous proposer le gouvernement anonyme et irresponsable des comités? Pourquoi non? Dès qu'on admet la souveraineté d'une Assemblée unique, on doit en arriver là? La dictature ne se partage point. Des comités toutpuissants, ded ministres comme ceux de la Convention, c'est-à-dire des commis ou plutôt des valets tremblant devant un maître jaloux et soupçonneux, tel est l'idéal de cette république démocratique et sociale dont on nous menace dans l'avenir. Il ne faudrait pas trois mois d'un pareil gouvernement pour ramener la France au pouvoir absolu.

Si l'Assemblée actuelle fait une Constitution, ces sou* venirs de la Convention ont peu de chance de succès « Il est plus que probable qu'on établira i^n Président à la tête de la République. La position qu'occupe M. Thiers, les services qu'iji a rendus, la confiance que le pays lui t'^.moigne, indiquent assez qu'il faut régulariser ce qui existe, et non pas essayer de vains systèmes. L'expérience, d'ailleurs, a dû nous apprendre que le peuple français est comme une armée, il lui faut un chef visible. La loi n'est pour nous qu'une abstraction,

un mot vide de sens; il nous faut un homme qui soit rincarnalîon de la loi, et de la force au service de la loi.

Que sera le Président? Un premier ministre aux or* dres de TAssemblée? Nous en sommes là; nous voyons les inconvénients et les dangers d'une telle combinaison. Et cependant TAssemblée, élue au lendemain de nos dé* sas très, est sage, timide, toujours prête à céder par crainte des agitations. Le Président est un homme émi« nent, dont Texpérience et l'habileté sont universellement reconnues. Il est soutenu par Topinion, il a le pays derrière lui. Chacun sent néanmoins que ce gouvernement est fragile. Que serait-ce si on avait une Assemblée turbulente, passionnée, en fkce d'un Président incapable de résister aux partis? On en arriverait tout droit à la Convention.

Il faut rompre avec ces vieilles erreurs ; il faut en finir avec la prétendue souveraineté de l'Assemblée. Le corps législatif n'est ni au-dessus ni au-dessous du Président; les deux pouvoirs se valent, ils ont chacun leur domaine. Le Président gouverne au nom de la nation, et c'est au même nom que TAssemblée fait les lois, vote l'impôt et contrôle le gouvernement. Il ne s'agit donc nullement de subordonner une des deux autorités, mais, tout au . contraire, de les faire marcher d'accord sur un terrain parallèle. C*est de cette façon seulement qu'elles sont toutes deux protectrices de Tordre et de la liberté.

Quelles seront les attributions du Président? Il aura d'abord les prérogatives qui appartiennent nécessairement au chef de TÉtat. Il représente le pays à l'égard de l'étranger, il maintient la paix intérieure, il administre les intérêts généraux; il a donc sous ses ordres

la diplomatie^ Tarmée^ la marine^ la magistrature^ et tout cet ensemble de fonctionnaires qui constituent le gouvernement. Est-ce assez? Non, il lui faut une garantie particulière, afin que les Assemblées n'abattent pas à coups de lois lautorité que la nation lui a confiée. Cette garantie, c'est le veto suspensif. En ce point, il n'y a qu'à copier la Constitution des États-Unis, qui a sagement ménagé les droits du pouvoir exécutif et les droits non moins respectables des représentants du pays.

Toute loi votée par les deux Chambres doit être portée au Président; s'il l'approuve, il la signe, et on la promulgue; s'il ne ^approuve pas, il la renvoie avec ses objections à la Chambre qui Ta présentée. Cette Chambre procède à un nouvel examen. Si les deux tiers des membres sont d'accord pour voter la loi, elle est envoyée à l'autre Chambre, qui doit, elle aussi, l'examiner une seconde fois, et la voter aux deux tiers des voix. Dans ce cas, la loi n'a plus besoin de l'approbation du Président. Mais le vote doit avoir lieu par oui ou par non, c'est-àdire qu'on fait connaître au public le nom des votants, comme cela a lieu pour nos scrutins. On veut que le pays puisse juger ses représentants. Cette procédure a donné de bons résultats en Amérique, grâce à la sagesse du Sénat qui, en temps ordinaire, se range à l'avis du Président et ajourne ainsi la loi à une autre session. L'opinion n'est nullement hostile à cette prérogative du pouvoir exécutif. On considère le veto comme un appel au peuple; c'est à la nation qu'on s'en remet du soin de prononcer entre Je Président et les Assemblées.

Le Président sera responsable; cela ne fait pas question. J'espère qu'on réglera cette responsabilité comme on l'a fait aux États-Unis. La Chambre des Députés aura

— raie droit d'accuser le Président devant le Sénat; mais le Sénat ne pourra prononcer qu'une peine politique, c'està-dire la destitution et l'incapacité de remplir un emploi public. S'il y a un crime de droit commun : trahison, concussion, etc., c'est au jury, c'est-à-dire à la nation qu'il appartient de juger l'accusé. Point de tribunaux d'exception, sous quelque nom que ce soit.

De quelle façon, avec quels auxiliaires gouvernera ce magistrat responsable? Voilà le point délicat.

Pour beaucoup de personnes qui n'ont pas abandonné les idées et les habitudes monarchiques, le problème est simple. On suivra les errements de la monarchie constitutionnelle. Le Président choisira dans les deux Chambres un ministère qui sera l'expression de la majorité parlementaire. Le cabinet gouvernera avec le concours de la majorité et se retirera quand ce concours lui manquera.

Pour prouver qu'un pareil système n'a rien d'incompatible avec la République, on pourrait citer l'exemple des colonies anglaises, qui se gouvernent elles-mêmes avec un succès merveilleux. Le Canada, l'Australie, pays de pure démocratie, sans noblesse, sans Église établie, sont de vraies républiques, à cela près que le gouverneur qui fait fonctions de Président leur est envoyé par la métropole.

Mais il faut remarquer que ce gouverneur n'est pas responsable; c'est le représentant de la reine, un roi constitutionnel au petit pied. Et d'ordinaire, c'est lui qui choisit et compose le Chambre haute ou Sénat. Un Président nommé par le peuple, ou, s'il est élu par les Chambres, indépendant après son élection, un Président responsable se contentera-lril du rôle d'arbitre entre les

direrses fractioûb du corps législatif? Représentant d*une opinion, choisi comme le chef d'un parti, s'efifacera-t-il derrière le ministère que les Chambres lui donneront? S'il n^est pas d'accord avec elles, ne peut-il pas se faire qu'on lui impose un cabinet qui, lui ôtant l'action, lui laisserait la responsabilité? Qu'en y mettant de part et d'autre beaucoup de bon vouloir on puisse faire marcher ce gouvernement comme une monarchie constitutionnelle, je ne le nierai pas; mais, avec l'eflFervescence et les prétentions des Chambres françaises, j'y vois de grandes difficultés. M. Thiers nous a appris qu'un roi constitutionnel régnait et ne gouvernait pas; j'ai peine à me figurer M. ThieEs, Président constitutionnel, recevant la loi de ses ministres et se condamnant à régner.

Les Américains ont soigneusement gardé les usages constitutionnels d'Angleterre qui pouvaient s'accommoder à la démocratie; la plupart de leurs institutions sont venues de la Grande-Bretagne avec les premiers êmigrants, mais, en ce point, ils n'ont pas suivi l'exemple de la mère-patrie; ils ont mis Tadministration en dehors des Chambres. Les ministres ne font pas partie du corps législatif, le Président ne communique avec lui que par message. Le Sénat a sans doute une certaine influence sur le choix des principaux fonctionnaires, je le dirai plus loin; mais il n'y a pas aux États-Unis ce contrôle de tous les jours, ce gouvernement en commun dont les Assemblées usent et abusent dans les États constitutionnels. Chez les Anglais, c'est en Parlement que la reine gouverne : le siège de son pouvoir est dans les deux Chambres. En Amérique, le Président gouverne seul, sauf sa responsabilité et sauf l'action des lois qui peuvent jusqu'à un certain point réduire ou diriger l'admi-

nistratioD. Les publicistes anglais n*oût pas manqué de remarquer, à l'avantage de leur Constitution, qu'en Angleterre, l'opinion, quand elle est nettement prononcée, peut du jour au lendemain renverser un ministère et faire triompher la volonté de la nation, tandis qu'aux États-Unis un Président, entêté ou borné, peut tenir en échec durant plusieurs années et les Chambres et le peuple môme qui l'a nommé. Le problème, néanmoins, est plus compliqué qu'ils ne le supposent; il faut savoir si les Américains n'ont pas cédé à une nécessité de situation.

A consulter les précédents de notre histoire, nous ne trouverons pas la solution que nous cherchons. En 1790, on a exclu de l'Assemblée les ministres, malgré l'insistance de Mirabeau, qui s'était promis d'arriver au ministère pour réconcilier la royauté et la liberté; cette exclusion a été malheureuse; l'Assemblée, n'ayant plus de part dans le gouvernement, l'a démoli à coups de décrets. En 1848, le Président, acceptant un cabinet par* lementaire, s'est plaint d'avoir les mains liées par l'Assemblée. Et comme en France on fait toujours de l'opposition au gouvernement, surtout quand c'est une Chambre qui gouverne, tous les mécontents se sont rangés derrière le Président, et, par leur approbation, lui ont fait croire qu'il pourrait impunément renverser l'Assemblée. Aucun des deux systèmes n'a donc réussi.

Aux États-Unis on trouve quelques inconvénients à la séparation absolue de l'administration et des Assemblées. La Constitution que la Confédération du Sud s'était donnée en se séparant de l'Union décidait que les ministres pourraient toujours être mandés et entendus par les Chambres, mais on n'allait pas plus loin. Les Amé*

ricains sont d'accord en ce point qu'un cabinet parlementaire détruirait la balance des pouvoirs, annulerait le Président au profit des Assemblées et paralyserait l'administration. Ils ne veulent à aucun prix de ces rivalités intéressées qui seraient une cause pei*pétuelle de troubles et d'agitation dans un pays où les partis n'ont pas, comme dans la Grande-Bretagne, des chefs héréditaires et une organisation hiérarchique. Enfin, faut-il le dire? ils ont peu de goût pour ces luttes théâtrales qui amusent un peuple avide d'émotions; ils ne croient pas que parler soit agir et qu'un habile avocat soit par cela même un grand ministre. En somme, ils reconnaissent comme nous Tinfluence des Assemblées, mais ils s'en tiennent là et répètent volontiers le mot de Washington : Uinfluence nest pas le gouvernement.

J'ai signalé la difficulté, je n'ai pas la prétention de la résoudre. Tout dépend de l'importance qu'on attribue aux Assemblées , du rôle qu'on leur assigne. Si l'on entend leur laisser une part directe dans le gouvernement, il faut garder le régime parlementaire, moins l'hérédité royale, mais il faut le garder tout entier; en d'autres termes, il faut reconnaître au Président le droit de dissoudre la Chambre et d'en appeler au pays. Il implique qu'une Assemblée mette en échec un Président responsable, lui impose ses créatures, entrave l'administration, souffle la discorde et force la nation tout entière à plier devant ses caprices. C'est à la France qu'il faut réserver la décision suprême. Tout doit céder devant son jugement.

Si, au contraire, on trouve que le gouvernement des Assemblées ne nous a pas porté bonheur; si l'on croit que, dans les renversements de ministères et même dans

la chute des dynasties^ les ambitions et les jalousies personnelles ont eu plus de part que les griefs du pays, on séparera ladministration et la législation. On le fera encore si l'on prétend constituer un pouvoir fort, si Ton veut que le Président, maintenu dans le respect des lois par la surveillance des Assemblées, se livre tout entier aux soins du gouvernement, au lieu de perdre son temps à conjurer des orages parlementaires. En deux mots, si Ton pense qu'aujourd'hui les dangers du dehors commandent de rassembler l'administration dans une main énergique, on se rapjprochera du régime américain, sauf à en modifier quelques détails : on ne mettra pas le gouvernement dans les Chambres et on ne connaîtra pas d'autre responsabilité que celle du Président.

Mais, en ce cas, si l'on veut parer au danger d'une séparation absolue, il sera bon d'emprunter à la Constitution des États-Unis une de ses dispositions les plus sages. Il faut attribuer au Sénat un droit de veto sur la nomination des principaux fonctionnaires : ministres, ambassadeurs, consuls, juges de la Cour suprême, etc., de façon à se mettre en garde contre les visées particulières ou l'ambition d'un Président. On maintiendra l'accord des deux pouvoirs en empêchant le Président d'entrer en lutte avec le grand conseil de la nation. Il ne sera pas mal non plus de décider, comme la plupart des Constitutions américaines, qu'aucun argent ne sortira du Trésor qu'en vertu d'un crédit ouvert par le corps législatif. Le budget est le moyen le plus sûr de maintenir l'administration dans le respect des lois.

— Et la séparation des pouvoirs, dira-t-on? — Sur ce

points nouB avons des idées fausses dont il serait bon de nous corriger. Montesquieu a enseigné aveo raison que la réunion de tous les pouvoirs dans la même main n'est qu'un pur despotisme^ mais il n'est pas vrai que les trois pouvoirs n'aient jamais d'attributions communes. Il suffit de regarder le gouvernement anglais^ auquel Montesquieu a emprunté cette règle fameuse^ pour se convaincre du contraire. La reine a une part de la législation par la sanction et le veto; le Parlement influe sur l'administration par le choix des ministres^ les lords ont un pouvoir judiciaire; les juges font le droit par leurs précédents. Donner au Sénat un veto sur les principales nominations n'a donc rien d'excessif; un Parlement constitutionnel a une action plus directe sur la composition du cabinet et sur le personnel administratif.

Qui nommera le Président? En 1 848, on reconnaissait qu'au peuple seul il appartient de choisir son premier magistrat. Je crois même me rappeler que le général Cavaignac, avec un désintéressement qui l'honore, refusa d'être nommé par l'Assemblée. Le choix d'un prétendant, le souvenir du coup d'État feront sans doute écarter ce mode d'élection. Par quoi le remplacer? Si le Président est nommé par les Assemblées, aura-t-il une indépendance suffisante? Quelle sera son autorité sur le pays qui ne Taura pas choisi ? S'il dure plus longtemps que la Chambre des Représentants, ne pourra-t-on pas dire que son pouvoir ne peut survivre à l'Assemblée qui Ta élu? Qu'arriverait-il en cas de dissolution? Les Américains avaient le sentiment de cette difficulté quand ils ont rédigé la Ck)nstitution fédérale. Ils avaient institué des électeurs présidentiels, choisis par les législatures locales. Le mandat impératif a complètement annulé cette pré-

caution; c'ept le peuple tout entier qui^ de fait^ nomme le Président des États-Unis. Dans les États particuliers^ ee sont les électeurs ordinaires qui nomment le gouver** neur. Pouvons-nous^ sans danger, maintenir oe principe démocratique? Y a-t-il une solution intermédiaire? Encore un point difficile qui appelle Tattention du législa«* teur.

Pour combien de temps le Président sera-t-il nommé ? Gela dépend de la durée qu'on accordera à la Chambre des Représentants. Un Président qui arrive au pouvoir^ en même temps qu'une Assemblée, vit d'ordinaire en bonne intelligence avec des représentants portés aux affaires par le même courant d'opinion; sa situation de^ vient moins facile avec la seconde Assemblée; peut* être ne serait-il pas prudent d'aller plus loin. Ainsi Pont pensé les Américains. La Chambre des Représentants est nommée pour deux ans, le Président pour quatre. Je crois qu'il serait avantageux de porter à trois ou quatre ans la durée de la législature ches un peuple qui n'a pas le goût des élections multipliées, mais je ne prolongerais pas la présidence au delà de la seconde Assemblée. Le Président serait donc nommé pour six ou huit ans.

Le Président sera-t-il rééligible? A première vue il semble qu'on n*ait pas le droit d'enchaîner le vote populaire. Si la nation est contente de son chef, en vertu de quel principe peut-on lui défendre de le nommer une seconde ou une troisième fois ? Lui interdit-on de réélire les représentants? Peut-on oublier que la défense de réélire le Président a été la cause ou le prétexte du coup d'État de 1851 ?

D*un autre côté, l'exemple de TAmériquc est peu encourageant. Plusieurs fois l'opinion s'est prononcée contre

— sole droit de réélection; la Constitution du Sud avait porté à six ans la durée de la présidence^ mais avait interdit une seconde nomination immédiate. Il faut reconnaître que depuis quarante ans^ dans ce pays où Tadministra-* tion comparée à la nôtre est peu de chose, les Présidents qui ont voulu se faire réélire ont singulièrement abusé de leur influence pour enrôler les fonctionnaires au service d'un intérêt tout personnel. On assure qu'en ce moment les employés de TÉtat sont obligés de donner 1 0/0 de leurs appointements afin de soutenir la candidature du général Grant. Il est vrai que c'est leur position qu'ils défendent; un nouveau Président les remplacera sans pitié par ses créatures. Il y a là un danger qui menace sérieusement la République américaine; mais que seraitce en France où nous avons des milliers de fonctionnaires? La corruption de l'administration serait la ruine du pays. Parlons maintenant du pouvoir judiciaire. Le mode de nomination des magistrats ne fait pas nécessairement partie d'une Constitution; on peut s'en remettre aux lois ordinaires ; mais il me sera permis de dire qu'en Amérique, dans les États particuliers, l'élection des magistrats par les justiciables adonné les plus tristes résultats. Comme en France à la première Ré volutipn, ces places ont été surtout disputées par des avocats sans cause et des praticiens de bas étage. Je ne dirai rien des moyens qu'on emploie pour les obtenir. On commence à revenir de cette erreur. Déjà dans plusieurs États on a repris la loi fédérale qui donne au pouvoir exécutif la nomination des magistrats, sous le contrôle du Sénat. Mettre la justice en dehors et au-dessus des passions politiques, c'est la première condition d'une démocratie qui sait que sa seule force est dans le règne des lois.

Chez nous la magistrature est un des grands pouvoirs de l'État, en ce sens qu'en assurant l'exécution des lois elle maintient l'administration dans l'obéissance , mais comme elle est entièrement soumise au pouvoir législatif, elle n'a vraiment qu'une autorité subalterne. Il en serait autrement si une déclaration de droits mettait les libertés individuelles en dehors du domaine législatif, et décidait qu'aucune loi ne peut déroger à la Constitution. La magistrature deviendrait la gardienne de la liberté ; elle obtiendrait bientôt la grande popularité qui entoure les juges anglais. D'un autre côté, le peuple s'attacherait à la Constitution et respecterait la loi qui la protège. On dit qu'en France nous méprisons les lois ; n'est-ce point parce que la plupart du temps le législateur ne pense qu'à confisquer ou à réduire nos droits les plus sacrés ?

Je n'entrerai point dans le détail des libertés qd'il serait bon de protéger constitutionnellement contre les passions législatives. Il me suffira d'en citer une seule pour démontrer l'importance de ces déclarations formelles qui aux États-Unis forcent les Assemblées elles-mêmes à s'incliner devant les droits des citoyens. Dans toute l'Europe, il y a en ce moment une croisade contre l'Église catholique. L'orage gronde en France et peut éclater au premier jour. Admettra-t-on qu'une Assemblée ait le droit d'interdire ou de gêner la liberté des cultes, de fermer les écoles chrétiennes, de troubler dans leur foi des millions de citoyens ? Recommencera- t-on le schisme de la Constituante, les persécutions de la Convention? Je comprends que les représentants de la nation prononcent la séparation de l'Église et de l'État; il n'y a là qu'une question politique; je suis d'avis qu'on oblige le père à faire instruire son enfant, en lui laissant le choix de

l'école; il y a là un intérêt social : mais, si Ton en croit des menaces peu dissimulées, ce n'est pas là qu'on veut s'en tenir; on n'attend qu'une occasion pour en finir avec une Église détestée et une religion qu'on dénonce comme l'ennemie de la civilisation. Il est nécessaire, il est urgent de ne pas livrer la conscience humaine aux hasards d'une élection. Il faut que la Constitution soit le rempart de la liberté religieuse; il faut que le magistrat ait la force de faire respecter la Constitution par le législateur. Làestrutilité de ces déclarations américaines que nous avons si mal imitées. Elles nous permettront de fonder une République qui, loin d'eflfrayer personne, sera pour tous les droits et tous les intérêts un gage de sécurité.