Charte de 1814, article 54. — Charte de 1830, article

pourraient, eux aussi, être désignés comme commissaires du gouvernement*? La création, par un simple décret, de ministres chargés de la défense des projets de loi ne me semble pas, je le répète, laisser de doute à ce sujet •.

Si la lettre de la Constitution ne s'oppose pas à rintervention des ministres dans les débats législatifs, son esprit est contraire à une résurrection, directe ou indirecte, du régime parlementaire ; le jour où Texception deviendrait la règle, et où ils se présenteraient tous devant la Chambre, ce ne seraient plus les projets de loi qui seraient en discussion, ce serait le gouvernement.

1. Les ministres ont rang, séance et voix délibérative au conseil d'État. (G., art. 53.) Les messages et proclamations que l'Empereur adresse au Corps législatif sont apportés et lus en séance par les ministres ou les conseillers d'État commis à cet effet. (Décret impérial du 31 décembre 1852, art. 61.)

2. L'article 5 du décret du 24 novembre 1860 est ainsi conçu : « L'Empereur désignera des ministres sans portefeuille pour défendre devant les Chambres, de concert avec le président et les membres du conseil d'État, les projets de loi du gouvernement » — Et l'article 4 du règlement du 3 février 1861 porte « qu'un décret de l'Empereur nomme les commissaires du gouvernement — sans indiquer que ce seront des ministres sans portefeuille — ou des conseillers d'État qui doivent soutenir la discussion. >

La tâche des ministres auxquels est spécialement réservée l'administration de la France restera facile, car ils sont moins soumis que leurs deyanciers aux ardentes critiques de la presse et au contrôle des influences individuelles, autrefois dominantes. Les sénateurs, les députés, n'ayant pas sur eux la même action comminatoire, lorsqu'ils accueillent les observations des membres des deux Chambres, ils ne sont plus soupçonnés de conclure une transaction. Leur unique devoir est maintenant dé diriger avec sagesse leurs départements respectifs, de ne soumettre à l'approbation du chef de l'État que d'utiles mesures, et de ne jamais oublier que si la Constitution les rend irresponsables, l'opinion publique sera pour eux un juge plus sévère, parce qu'il est plus impartial, que ne l'étaient les anciennes assemblées.

Tels sont les ministres sous le nouvel Empire. Ils ne peuvent pas espérer conquérir un jour l'importance politique de ceux qui n'ont su ni prévoir ni réprimer la révolution de 1848 ; mais rien ne les empêche d'aspirer à la gloire plus solide de Colbert et de Sully. I

L'institution d'un conseil privé, qui n'a avec le vôtre aucune ressemblance, n'a point amoindri les ministres qui n'en font pas partie*. Les craintes que quelques-uns d'entre eux auraient pu concevoir ne se sont pas réalisées. Le conseil privé ne se réunit que très-rarement. C'est surtout une précaution pour l'avenir ; c'est un conseil de régence éventuel * composé

1. Dans Tordre des préséances , chose étrange assurément, les membres du conseil privé passent en France après les ministres.

2. Le conseil privé deviendra, avec Tadjonction des deux princes français les plus proches dans l'ordre d'hérédité, conseil de régence, dans le cas où l'Empereur n'en aurait pas désigné un autre par acte public (D. I. du !•' février 1858). — • L'Empereur est mineur jusqu'à l'âge de dix-huit ans accomplis. Si l'Empereur monte sur le trône sans que l'Empereur son père ait disposé , par acte rendu public avant son décès, de ia régence de l'Empire, l'Impératrice mère est régente et a la garde de son fils mineur. (S.-C. du 17 juillet 1856, art. 1 et 2.) — Louis-Napoléon Bonaparte règle par un

de personnages qui y ont été appelés à cause, de leur situation particulière ou de leurs fonctions, et qui est un peu trop nombreux pour le but en vue duquel il a été créé. Vous voyez qu'il n'a pas d'autre analogie que celle du nom avec votre privy council, dont les attributions auraient plutôt quelques rapports éloignés avec notre conseil d'État.

décret organique adressé au Sénat et déposé dans ses archives , Tordre de succession au trône dans la famille Bonaparte, pour le cas où il ne laisserait aucun héritier direct, légitime ou adoptif. A défaut d'héritier légitime ou d'héritier adoptif de Louis-Napoléon' Bonaparte et de ses successeurs en ligne collatérale, qui prendront leur droit dans le décret organique susmentionné, un sénatus-consulte , proposé au Sénat par les ministres formés en conseil de gouvernement, avec Tadjonction des présidents en eiercice du Sénat, du Corps législatif et du conseil d'Ëtat, et soumis à l'acceptation du peuple, nomme l'Empereur et règle dans sa famille l'ordre héréditaire de mâle en mâle, à l'exclusion perpétuelle des femmes et de leur descendance. (S. -G. du 7 novembre 185;^, art. 4 et 5.) — Les statuts 13 d'Elisabeth, c. i et vi, et d'Anne, c. vn, déclarent coupable de haute trahison celui qui nierait le droit qu'a . la reine, avec le concours du Parlement, de limiter l'ordre de succession au trône. — Les femmes n'y sont appelées qu'à défaut d'enfants mâles.

Je n'ai pas la prétention de vous faire ici Thistorique du conseil d'État ; je craindrais de fatiguer votre attention par de trop longs détails. Toutefois il n'est pas sans intérêt de vous rappeler que s'il n'a qu'une ressemblance très -contestable avec votre conseil privé, son origine est à peu près la même. A toutes les époques, dans tous les pays, les souverains ont compris l'utilité d'avoir auprès d'eux, et en dehors des agents directs de leur autorité, un ou plusieurs conseils qu'ils se réservaient de consulter, habituellement ou dans des cas particuliers. En Angleterre, le conseil privé est resté, comme toutes les autres institutions administratives, à Tétat primitif, tandis qu'en

France il s'est successivement développé, modifié et transformé depuis les ordonnances de 1644 et de 1657 et redit de 1673, jusqu'au décret organique de 1852 *. Je n'affirmerai pas néanmoins que, quelque bien organisé qu'il soit aujourd'hui, le conseil d'État ne puisse recevoir encore diverses améliorations ; vous en apprécierez l'opportunité lorsque vous connaîtrez sa constitution générale *.

1. Ordonnances de 1644 et de 1657, édit du 3 janvisr 1673, ordonnances de d'Aguesseau de 1737 et 1738,' ordonnance de Louis XVI du 9 août 1789, décret de TAssemblée constituante du 19 août 1790, lois du 11 septembre, du 14 octobre et du 1*' décembre 1790; lois du 25 mai 1791, article 52 de la constitution de Tan y III, arrêté consulaire du 5 nivôse an VIII, sénatus- consulte du 18 fructidor an X, arrêté du 19 germinal an XI, sénatus-consuite du 24 floréal an XII, décrets des 11 juin 1806, 26 décembre 1809, 7 avril 1811, ordonnance du 29 juin 1814, ordonnance du 23 août 1815, ordonnance du 26 août 1824, ordonnance du 1*' juin 1828, ordonnances des 2 février et 12 mars 1831, ordonnance du

18 septembre 1839 et règlement intérieur du conseil d'État du

19 juin 1840, loi du 19 juillet 1845, ordonnance du 30 novembre 1845, Constitution de 1848, loi du 3 mars 1849, règlement du 16 juin 1850, décret organique du 25 janvier 1852, règlement du 30 janvier 1852, décrets des 22 mars et 31 décembre 1852; décrets spéciaux du 25 mars 1852 sur la décentralisation administrative, du 25 novembre 1853, 3 juillet 1857, des 6 novembre 1858 et 16 mai 1863, du 10 octobre 1860, des 22 décembre 1860 et 23 janvier 1861 , règlement du 3 février 1861 , dércet du 18 octobre 1863.

2. Aux termes de l'article 52 de la constitution du 22 frimaire

Le conseil d*Élat est l'un des rouages essentiels du nouvel Empire ; c'est un utile contre-poids au libre arbitre des ministres , qui sont obligés «de soumettre à son contrôle permanent non-seulement le budget et tous les projets de loi ou de sénatus-consulte , mais les virements de crédits, les règlements d'administration publique et tous les décrets qui ont une certaine Importance*. « Il rédige les projets de loi et prépare les décrets qui statuent sur les affaires administra-

an VIII, le conseil d'État était chargé, sous la direction des consuls, de la rédaction des lois, et ses membres soutenaient devant le Corps législatif la discussion des projets. Les nécessités de la pratique lui firent confier encore le so;n d'examiner les amendements qui étaient présentés, sous forme d'observations, par les sections du Tribunat auxquelles les projets étaient officieusement communiqués avant leur présentation au Corps législatif. Cette pratique fut coiisacrée par les articles 95 et suivants du sénatus-consulte du 24 floréal an XII. Lorsque le Tribunat eut été supprimé, en 1807, les commissions permanentes formées dans le sein du Corps législatif, pour l'étude des lois, eurent aussi le droit de présenter des observations que le conseil d'État était appelé âi examiner. Ce conseil était en outre fréquemment chargé, par des décisions spéciales de l'Empereur, de rédiger les projets de sénatus-consulte dont les lois constitutionnelles ne lui avaient pas attribué la préparation. {Rapport adressé à VEmpereur par le président du conseil d'État, le 30 mars 1862.)

1. Les projets de loi et de sénatus-consulte, les règlements d'administration publique préparés par les différents départements ministériels, sont soumis à l'Empereur, qui les remet directement

tives dont l'examen lui est déféré par des dispositions législatives ou réglementaires, sur le contentieux administratif, sur les conflits d'attribution entre Tautorité administrative et Tautorité judiciaire ; il est nécessairement appelé à donner son avis sur tous les décrets portant règlement d'administration publique ou qui doivent être rendus dans la forme de ces règlements ; il connaît des affaires de haute police administrative à regard des fonctionnaires dont les actes sont déférés à sa connaissance ; enfin il donne son avis sur toutes les questions qui lui sont soumises par l'Empereur. » (Décret organique du 25 janvier 1852, art. 1«'.) — Cet article est complété par l'article 43 du règlement intérieur du 30 janvier, qui fait Ténumération des affaires portées à l'assemblée généraie. (Voy . page 117.) — Mais le décret sur la décentralisation administrative du 25 mars suivant a enlevé à l'examen du conseil d'État un assez grand nombre d'affaires d'intérêt départemental ou communal, que l'autorité locale (le préfet) décide seule aujourd'hui.

ou les fait adresser par le ministre d'État au président du conseil d'État. (Décret impérial du 31 décembre 1852 , confirmé par celui du 3 février 1861.)

II ne doit plus statuer que sur les affaires départementales ou communales qui touchent à l'intérêt général de l'État, telles que l'approbation du budget des départements, les impositions extraordinaires et les délimitations de territoire ^

Il se compose d'un président, de trois vice-présidents, de cinquante conseillers en service ordinaire, de dix-neuf conseillers en service ordinaire hors section; de conseillers en service extraordinaire dont le nombre ne peut s'élever au delà de vingt ; de quarante maîtres des requêtes partagés également en deux classes ; de quatre-vingts auditeurs, dont quarante de première classe et quarante de seconde classe, et d'un secrétaire général qui a rang de conseiller '. L'Ëmpe-

1. La moyenne des affaires d'intérêt départemental ou communal examinées chaque année par le conseil d'État, avant le décret du 25 mars 1852, était de 5,900; elle n'est plus maintenant que de 2,624. C'est une diminution de 3,300 par année.

2. Le décret organique décidait que le conseil d'État, présidé par le Président de la République, aurait un vice-président. Maintenant, outre le ministre président, il y a trois vice-présidents effectifs et un vice-président honoraire, qui sont plus spécialement chargés de seconder le président de ce conseil et le ministre d'Ëtat dans la défense des projets de loi et de sénatus-consulte (D. I. du

reur nomme et révoque tous les membres du conseil d*Étât. Ils ne peuvent être en même temps sénateurs ou députés, contrairement à ce qui se passait autre-

18 octobre 1863, art. 3, F. p. 99). Ce décret, qui augmente de deux le nombre des vice-présidents effectifs, aurait été inconstitutionnel s'il en était résulté une augmentation dans le nombre des conseillers d'Ëtat, ce nombre ayant été fixé par le décret-loi du 25 janvier 1852, qu'une loi peut seule modifier. Mais bien qu'on doive (^re qu'il eût été plus régulier de ne faire subir aucune espèce de modification aux décrets rendus à une époque où tous les pouvoirs étaient réunis dans la même main^ sans faire ratifier iégislativement cette modification, du moment où le nombre des conseillers en service ordinaire, y compris les deux nouveaux viceprésidents, ne dépasse pas le chiffre maximum déterminé par le décret organique, il serait bien rigoureux de considérer comme nconstitutionnel ce qui n'est plus qu'un simple changement dans la hiérarchie du conseil d'État. — Quant à la création d'un service extraordinaire pour les maîtres des requêtes et pour les auditeurs (V. p. 131) et à l'élévation du nombre des auditeurs de quarante à quati'e-vingts (D. I. du 25 novembre 1853); quant à l'augmentation du chiffre des conseillers hors sections, porté successivement de quinze à dix-huit, puis à dix-neuf (décrets du 6 novembre 1858 et 16 mai 1863), il est évident que ce sont là des mesures qu'on aurait dû soumettre à notre sanction. — J'en dirai autant de celle qui, après avoir divisé les auditeurs en deux classes, la première comprenant vingt auditeurs seulement, et la seconde soixante (D. I. du 25 novembre 1853), les divise en deux classes de quarante chacune (D. I. du 10 octobre 1860) , et de la décision qui donne au secrétaire général du conseil le titre et le rang de conseiller d'Ëtat p. I. du 3 juillet 1857), au lieu de ceux de maître des requêtes que lui attribuait le décret organique. — (Voir page 134, note 2, ce qui concerne l'introduction du préfet de la Seine dans le conseil d'Ëtat.)

foiSy et leurs fonctions sont incompatibles avec toute autre fonction publique salariée*. Il n'y a d'exception à cette règle que pour les officiers de terré et de

1. Le cumul de fonctions salariées était autorisé par la Restauration. Sous la monarchie de 1830, on pouvait être à la fois conseiller d'État en service ordinaire et pair de France ou dépulé; mais le cumul de fonctions rétribuées était interdit. — Aigourd'hui, le traitement du président du conseil d'État est, comme celui des ministres, de 100,000 fr. (il a en outre une indemnité de 30,000 fr. pour frais de représentation) ; celui des vice-présidents est de 60,000 fr.; les présidents de section reçoivent 35,000 fr., les conseillers en service ordinaire 25,000 fr. (les conseillers hors section ou en service extraordinaire ne touchent aucun traitement en cette qualité), les maîtres des requêtes de première classe 10,000 fr., ceux de deuxième classe 6,000 fr. et les auditeurs de première classe, qui sont seuls rétribués, 2,000 fr. Le secrétaire général, en vertu du décret organique, n'avait que 15,000 fr., il est maintenant traité comme les conseillers d'État. On a suivi sous Napoléon III les traditions du premier Empire. — Mais l'énorme disproportion qui existe entre le traitement des conseillers d'État et celui des maîtres des requêtes qui, s'ils sont de deuxième classe, se trouvent moins bien rétribués que des chefs de bureau , ne se j ustifie guère. — Les proportions étaient mieux réglées autrefois. Sous la Restauration , tous les conseillers recevaient 16,000 fr. indistinctement. Le conseil était alors présidé par le ministre de la justice et, en son absence, par le ministre de l'intérieur ou par celui des finances; et sous le premier Empire, c'était l'archichancelier qui présidait en l'absence de l'Empereur. Sous Louis-Philippe les conseillers eurent d'abord 12,000 fr., puis 15,000, et les présidents de section 18,000. Le vice-président ne recevait que 20,000 fr. Le conseil était présidé par le garde des sceaux. Enfin, sous la république, les présidents de section avaient 15,000 fr. et les conseillers 12,000. Le traitement des maîtres des requêtes a varié de 5 à 6 et 8^000 fr.

mer, qui sont alors considérés comme étant en mission hors cadre.

Le conseil d'État se divise en cinq sections répondant aux divers services publics, et en une section spécialement chargée de résoudre les nombreuses difficultés qui s'élèvent entre l'État et les particuliers. Ce sont : 1"* la section de législation, justice et affaires étrangères, présidée par un des vice-présidents du conseil* ; 2« la section de l'intérieur, de l'instruction publique et des cultes*'. S"" la section des travaux publics, de l'agriculture et du commerce ' ; 4"* la section de la

1. Cette section, outre les attributions qui sont indiquées par son titre, est chargée de Texamen des poursuites intentées contre les agents du gouvernement, des recours ou appels comme d'abus, des changements ou additions de nom et des naturalisations ordinaires ou exceptionnelles. Le président du conseil d'État peut toujours la réunir à telle autre section spécialement chargée de la préparation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique. (R. art 7.)

2. De 1852 à 1860; la section de l'intérieur, de l'instruction publique et des cultes a statué sur 44^566 affaires. Elle a adopté 43,011 projets de décrets, et elle a donné 1^55S avis.

3. La section des travaux publics, pendant la même période, a adopté 5,538 projets de décrets, et elle a émis son opinion sur lj633 affaires.

guerre et de la marine * ; 5« la section des finances " ; e^" enfin la section du contentieux, dont je vous expliquerai sommairement le rôle considérable.

Sauf cette dernière section, qui a des analogies réelles avec le comité judiciaire {jvdicial committee) du conseil privé', rien de tout cela n'existe en Angleterre. Aussi lord Brougham, dont vous ne récuserez pas le témoignage, a-t-il pu se plaindre trè&-vivement, dans son Essai sur la Constitution^ de la négligence avec laquelle les actes du Parlement sont préparés. « G* est, dit-il, un reste du bon vieux temps et de l'habitude de tout laisser faire

aux commis ^ »

1. La section de la guerre et de la marine (qui s'occupe également des affaires des colonies et de l'Algérie) a révisé la liquidation de 34,722 pensions dépendant du ministère de la guerre, et de 34^632 du ministère de la marine.

2. Toutes les liquidations de pensions civiles sont réservées à la section des finances. Cette section fait à l'assemblée générale les rapports des projets de règlement relatifs aux caisses de retraite des administrations publiques. (Art. 9, D. 0.) La section des finances a examiné, en njuf ans, 21411 pensions civiles.

3. Cependant, en France, les arrêts du conseil d'Ëtat doivent être sanctionnés par l'Empereur, tandis qu'en Angleterre ceux du conseil privé sont exécutoires sans que la reine ait à intervenir. (V. p. 242.)