I. — Les droits fondamentaux des citoyens

Ce qui fait la grande importance d'un gouvernement constitutionnel, ce sont les garanties qu'il accorde aux droits fondamentaux et inaliénables de la • personne humaine. L'expérience pratique de différentes nations et de plusieurs siècles démontre que, seul, le régime constitutionnel peut en assurer la jouissance et l'exercice. La réalité implacable a mis en évidence la vanité du vieux slavophilisme, qui prétendait que les destinées du peuple russe se développeraient en conciliant la liberté avec le pouvoir politique absolu.

C'est une amère dérision que d'entendre soutenir que la liberté de la parole et de la presse, que la liberté de conscience et des cultes, celle des réunions et des associations puissent exister dans un Etat où le pouvoir est irresponsable, où il ne souffre pas la moindre opposition légale, et où peu à peu il a pris l'habitude de sacrifier tous les droits, tous les intérêts au maintien du prestige de sa toute-puissance. Ce lien indissoluble entre la liberté politique et la garantie des droits individuels et des droits du citoyen doit pousser vers

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le régime constitutionnel ceux-là même qui n'ont pas encore saisi cette vérité que, seule, la liberté politique est la condition indispensable d'un Etat fort et puissant. Nulle part, autant qu'en Russie, l'absence de toute garantie ne s'est fait sentir avec une acuité aussi vive. Nulle part, il n'y eut une rupture aussi profonde entre la conscience nationale et les formes de la vie dans lesquelles se trouve enfermé le peuple. C'est pour cette raison que la déclaration des droits de l'homme, la proclamation des principes de liberté de conscience, de parole, de réunion et d'association doit faire partie de la Constitution russe, car elles constituent l'expression des besoins les plus profonds que l'homme russe sente jusque dans son être intime. Pour tous ces motifs, nous inclinons à introduire dans ce projet le texte d'une pareille déclaration, quoiqu'elle ait aujourd'hui disparu de la plupart des constitutions européennes. La proclamation solennelle de l'inviolabilité de la personne humaine et de sa liberté aura une immense portée. Les violer sera désormais violer une loi fondamentale. Une semblable déclaration aura un sens pratique si elle est liée à l'organisation d'un Tribunal suprême qui aura à veiller sur l'observation de la Constitution, en arrêtant l'exécution des lois contraires. Sans doute, les passions politiques peuvent aveugler même les représentants de la nation en les poussant dans la voie de lois contraires au principe de la liberté et de l'inviolabilité humaine. Le but essentiel d'un régime constitutionnel tend surtout à la création d'un milieu moral et politique, dans lequel le respect de la personnalité humaine devient un besoin vital du corps

LA LOI FONDAMENTALE DE L EMi'IRK RUSSE

social ; il est incontestable que c'est précisément cette direction politique, cette atmosphère de liberté qui résultent, dans les pays comme l'Angleterre, du développement séculaire de la culture politique. Mais, pour les faire pénétrer dans la vie, dans les relations sociales, dans la réalité journalière, dans la vie administrative et législative, il est indispensable de commencer par les ériger en lois constitutionnelles devant lesquelles devra s'incliner même la volonté du corps législatif.

Nous n'ignorons pas que l'utilité de la déclaration des droits de l'homme est, de nos jours, contestée. On prétend que l'énuaiération, dans la constitution, des droits fondamentaux du citoyen, ne peut pas, d'une part, être complète ; et d'autre part, fait-on remarquer, elle doit être réduite à quelques normes générales d'un contenu insuffisant, qui n'ont de véritable portée pratique qu'à la condition d'être développées et réglées par les actes du législateur ordinaire, sans l'intervention duquel le principe formulé reste lettre morte. Sans entrer dans une discussion sur la nécessité d'une garantie constitutionnelle de certains droits, dans lès pays où les principes de liberté ont eu le temps de prendre racine dans la conscience nationale, et où une violation grave de ces principes est, de fait, devenue impossible, nous pouvons affirmer résolument que la proclamation solennelle des droits de l'homme et du citoyen par une constitution aura une grande influence morale et même une importance pratique dans un pays où, pendant de longs siècles, la bureaucratie eut pour seule règle de conduite le bon plaisir et l'arbitraire. C'est une erreur de croire

LA LOI FONDAMENTALE DE l'eMPIIIE RUSSE

que, dans des pays pareils, la seule participation du peuple à la législation et au Gouvernement constitue une garantie suffisante des libertés publiques. Au contraire, il est fort à craindre que, dans les pays où le mépris de la légalité provient d'une éducation séculaire, les partis en lutte ne soient tentés d'avoir recours aux moyens dont, dans le passé, le pouvoir absolu s'était servi pour écraser ses adversaires. Il est donc important au plus haut degré d'insérer dans le texte de la constitution une énumération des droits du citoyen qui, une fois proclamée, sera placée audessus du législateur lui-même. Cette disposition oppose une barrière morale à l'intrusion non seulement de l'administra tion, mais aussi du pouvoir législatif dans le domaine de la liberté personnelle, de la liberté du citoyen. Et d'autre part, la création d'un pouvoir judiciaire suprême aura pour effet d'ajouter aune barrière d'ordre moral un frein d'ordre juridique.

Quant au contenu des droits fondamentaux, il est vrai que leur énumération ne peut pas être complète. Elle a plutôt un caractère négatif et historique, ayant pour but de conjurer dans l'avenir les atteintes aux libertés qui ont eu particulièrement à souffrir du fait de l'administration, pendant la période antérieure à l'établissement d'une constitution. D'ailleurs, à ce point de vue, la similitude des procédés dont use le régime absolu dans tous les pays fait que toutes les déclarations et garanties des droits de l'homme ont un contenu identique. Les articles VI à XXII de notre projet reproduisent les dispositions analogues aux dispositions européennes avec les modifications résultant des conditions historiques et locales de la vie russe.

Du SYSTÈME DES DEUX CHAMBRES

Ainsi qu'il résulte de noire texte constitutionnel, les deux Chambres organisées par notre projet seront issues du suffrage universel, avec une différence quant au mode d'application. Cette remarque suffira à elle seule pour nous défendre contre le soupçon de vouloir organiser, sous le nom de Conseil des zemstvos, un organe aristocratique, ce qui est aussi contraire que possible à notre pensée.

L'introduction d'une Chambre haute en Russie parait être au premier abord une implantation artificielle sans racine profonde dans l'esprit foncièrement démocratique de la nation russe, où l'histoire n'a pas permis le développement d'une classe particulière grandie par ses services politiques, son éclat, ses richesses héréditaires. En effet, rien de pareil n'existe en Russie. Notre noblesse a toujours eu surtout le caractère d'une classe attachée au service du monarque ; elle n'a pas de traditions, elle n'a point celle de défendre sa propre indépendance politique contre la domination absorbante de la bureaucratie. Elle n'a guère prouvé son désir de s'assurer une participation légale à la vie politique. Les assemblées des nobles, d'une façon générale, représentent

surtout les intérêts étroits de leur classe; aucune ambition politique ne s'y manifeste, comme ce fut le cas chez l'aristocratie dans d'autres pays, même lorsqu'elle servait de soutien au pouvoir. La puissance territoriale de la noblesse est également ébranlée; la disparition des grandes propriétés foncières, qui date de loin, s'accélère malgré l'appui du gouvernement qui tente de conjurer le danger. Une classe ainsi affaiblie peut-elle prétendre à jouer un rôle politique particulier en Russie, alors môme que ses prétentions pourraient paraître fondées en théorie?

Les objections deviennent plus graves si l'on se rappelle les principes fondamentaux du mouvement réformateur en Russie. Pour lui, la démocratie n'est pas seulement un fait, mais aussi une vérité morale et politique. Plus encore que la justification historique, il veut pour les institutions sociales une justification morale. C'est commettre un anachronisme et une injustice tout à la fois que de créer un corps privilégié à une époque dont l'efTort tend à fonder et à faire triompher l'unité, l'égalité et la solidarité de tous les droits. Une pareille tentative ne va-t-elle pas justifier les pires reproches adressés au parti libéral par les hommes des partis extrêmes, lesquels prétendent que notre parti veut se contenter de substituer à la toute-puissance de la bureaucratie autocratique une autocratie de la bourgeoisie et de la noblesse?

Il semblerait enfin que l'expérience de l'Europe occidental témoignât résolument contre le système des deux Chambres. Car aux yeux de la plupart des

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partis avancés, une Chambre haute est un frein qui retarde le développement des libertés politiques et entrave le progrès social. La Chambre des Lords en Angleterre n'est inolïensive que dans la mesure où elle est impuissante. Son passé historique fort respectable, le profond sentiment conservateur de la race, tout cela suffirait à peine à la défendre contre la critique populaire, si les lords exerçaient effectivement les droits qu'ils tiennent de la constitution. Le Sénat français, malgré tout ce qui le distingue de la Chambre des Lords, a provoqué jusqu'à nos jours des critiques très amères de la part des groupes de gauche. Le Bundesrath allemand, — si l'on laisse de côté son caractère fédératif, pour l'envisager uniquement comme une assemblée qui exerce un pouvoir législatif concurremment avec le Reichstag — entrave certainement l'action des représentants du peuple. Bref, les adversaires du système des deux Chambres peuvent invoquer de nombreux arguments théoriques et pratiques, des arguments de sentiment et des arguments de raison. Mais nous estimons que des considérations opposées, de beaucoup plus puissantes, doivent faire pencher la balance en sens inverse. Nous irons plus loin. Nous croyons que, pour la Russie, l'existence des deux Chambres est une des garanties les plus indispensables de l'institution de la liberté politique de la nation. En premier lieu, il ne faut pas oublier qu'en dépit de toutes les critiques, le système des deux Chambres est en vigueur partout en Europe, sauf en Grèce, en Serbie, en Bulgarie et au Luxembourg. Le principal argument qui plaide en sa laveur est la crainte de voir concen-

LA LOI FONDAMENTALE DE l'eMPIRK RUSSE

trer le pouvoir législatif entre les mains d'un unique organe. Cet argument reste irréfutable, et il est certain qu'un danger pareil est surtout grave dans un régime politique où il y a prépondérance du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif. Il ne faut pas s'imaginer que la double délibération d'un projet de loi dans une seule Chambre puisse tenir lieu d'une délibération faite par deux assemblées. Tous ceux qui ont pris part à des délibérations publiques savent, par expérience, qu'une opinion une fois arrêtée et émise par les membres d'une assemblée en rend difficile la re vision et la modification au cours d'une nouvelle délibération. La décision une fois émise, tout en portant un caractère provisoire, lie les volontés. H y a là probablement un certain amour-propre collectif qui empêche de revenir sur une erreur commise. Aussi l'accord de deux Chambres est-il une garantie précieuse pour la valeur d'un projet de loi. Cette garantie sera plus forte encore si les assemblées qui s'accordent à le voter émanent de groupes d'intérêts qui ne sont pas absolument identiques.

L'expérience de l'Europe occidentale nous fournit des exemples nombreux de l'utilité d'une Chambre haute qui empêche l'exécution des mesures hâtivement arrêtées et plus tard réprouvées par l'opinion publique. Il suffit de se rappeler le rôle joué par le Sénat français pendant la crise de l'affaire Dreyfus, où la Chambre haute se montra plus capable de résister à la réaction cléricale que la Chambre des députés. Sans doute, la procédure de l'élaboration des lois s'en trouve ralentie, mais, en revanche, la vie politique est plus stable, moins exposée aux

paroxysmes de réactions provoquées soit par la crainte, soit par le triomphe des intérêts matériels ; réactions de brève durée, mais dont les conséquences néanmoins sont ressenties pendant de longues années. L'Europe occidentale n'est pas la seule à pratiquer le système des deux Chambres ; l'Amérique et l'Australie l'ont adopté de même. Faut-il que la Russie, qui entre dans une phase nouvelle, se montre plus hardie, elle qui, il faut le reconnaître, a encore si peu l'habitude d'une vie politique propre?

Pour nous, la création des deux Chambres peut résoudre un des plus graves problèmes qui se présentent aux auteurs de la Constitution russe. Nous faisons allusion aux rapports à établir entre les pouvoirs exécutif et législatif. N'oublions pas qu'en Russie, le pouvoir exécutif fut, durant un très long temps, absolument illimité et jouit d'une irresponsabilité absolue. Faut-il s'étonner que la nation russe ait pris l'habitude d'une méfiance profonde à l'égard de tout pouvoir exécutif, et qu'elle se demande toujours si l'exercice de ce pouvoir n'aboutira pas à l'arbitraire et au despotisme ? Il est donc, particulièrement en Russie, indispensable d'organiser le pouvoir exécutif de manière que, tout en ayant une certaine liberté d'action, la responsabilité légale et, par suite, la confiance nationale nécessaire, il lui soit impossible d'empiéter sur la compétence du pouvoir législatif et d'exercer sur lui une pression arbitraire. La division du pouvoir législatif qui rendra à ce dernier le service de le mettre en garde contre des délibérations trop hâtives, contre des tendances vers

l'omnipotence, nous rend encore un autre service en écartant les dangers d'un pouvoir législatif pouvant absorber le pouvoir exécutif. Elle permet en même temps d'étendre la compétence du législateur. Plus la future Constitution russe se rapprochera du régime parlementaire, moins on pourra envisager la concentration des fonctions législatives entre les mains de la même assemblée.

Il faut, en outre, expliquer les particularités propres à la Russie qui rendent indispensable l'institution de deux Chambres. L'un des principaux dangers contre lesquels il faille lutter en Russie, c'est de voir dégénérer le régime politique en une centralisation jacobine. La manie néfaste de gouverner tout de St-Pétersbourg, manie qui tient à une habitude invétérée de tout sacrifier à la capitale, a poussé des racines profondes dans les esprits. L'avènement de la liberté 'politique n'aura pas pour effet immédiat d'écarter ce danger qui menacera toujours les autonomies provinciales. La France fournit assez d'exemples frappants des fâcheux effets de la centralisation.

Le développement, la pénétration des libertés politiques dans la vie russe comporteront une large décentralisation, le renforcement de la compétence des organisations locales. Tout ce qui peut être confié aux organismes locaux doit leur être attribué. Nos institutions provinciales, malgré leurs défauts, malgré la pression de l'Administration, malgré l'insutïisance des ressources dont elles disposent, malgré le recrutement trop restreint, ont été l'unique école politique et sociale où la Russie fait son apprentissage depuis 40 ans. Il est sage de prendre en considé-

ration et d'utiliser cette ressource]qui est, pour nous, d'autant plus précieuse que nous sommes plus pauvres en cette matière. C'est par une large décentralisation que nous pouvons espérer faire participer aux bienfaits de la vie politique jusqu'aux coins les plus reculés de l'immense Russie. Il ne serait pas exact de croire que les administrations provinciales autonomes dussent n'avoir dans l'avenir qu'un rôle purement économique et administratif. Elles auront certainement à -remplir les fonctions politiques, ne fût-ce que pour cette raison qu'il y a un lien étroit entre les intérêts locaux et les intérêts généraux. Si l'on ne donne pas une certaine issue aux besoins politiques régionaux, une lutte sera inévitable entre le pouvoir central et les pouvoirs locaux. L'antagonisme est particulièrement dangereux là où la vie locale est le plus développée. Il mène au particularisme, il contribue à effacer, ou, tout au moins, à obscurcir la conscience de l'unité de l'État. Tandis que la Chambre des représentants forme le lien qui rattache chaque électeur au pouvoir législatif et exprime l'unité de l'Etat, la Chambre haute est l'expression de la multiplicité des régions de la Russie, et de leurs intérêts propres. Pour maintenir en équilibre ces deux aspects de la vie nationale, le système des deux Chambres est nécessaire.

Concilier le principe de la souveraineté nationale et de son unité avec une large décentralisation, c'est l'unique moyen de résoudre pacifiquement les problèmes qui se posent à la Russie. On allègue souvent la variété ethnique, la bigarrure de notre pays pour soutenir qu'elle constitue un obstacle irréductible à

l'introd action du régime constitutionnel. On prétend que, seule, l'autocratie peut cimenter les fragments de cet immense corps ethnographiquement hétérogène et que sans lui la Russie est appelée à se dissoudre. On ne nous donne aucune raison plausible en faveur de cette opinion, car qui voudrait considérer comme un argument sérieux les scandales dont le Parlement autrichien nous donne le spectacle ? Mais on omet de dire à quel point le régime autocratique et bureaucratique a exaspéré les rapports entre les diverses nationalités qui constituent la Russie. Pourtant le bon sens politique veut qu'on ne néglige pas de résoudre la question qui se pose urgente et impérieuse, celle de savoir dans quelle mesure on pourrait concilier les aspirations, les intérêts si multiples, si opposés, qui se trouvent en présence. Actuellement, seule l'organisation d'une administration reposant sur la large décentralisation locale et régionale, vue avec confiance par le pouvoir central, peut résoudre la tâche si difficile dont il s'agit. Elle se formule dans les termes suivants :

« Comment est-il possible, sans sacrifier les intérêts et la puissance de l'Etat, d'assurer à toutes les nationalités, dans la plus large mesure possible, le droit de s'administrer librement? »

L'une des mesures que nous avons déjà proposées consiste à permettre aux assemblées des zemstvos des gouvernements de se fédérer. Nous n'éprouvons pas le besoin d'organiser dès maintenant ces fédérations régionales, car ces institutions, si elles sont appliquées à toute la Russie, apparaîtront plutôt comme artificielles. Mais de nos jours les assemblées

des zemstvos des différents gouvernements se trouvent déjà en face de certains besoins auxquels satisfaction ne peut être donnée sans le groupement autorisé par la loi de plusieurs régions. Il est donc très important d'accorder à ces zemstvos la faculté de former des unions ayant pour objet un but limité. Ensuite, si dans la plupart des territoires russes auxquels l'institution des zemstvos est étendue, le Gouvernement apparaît comme une unité organique, cela n'est pas vrai toujours. Dans les autres parties de la Russie où l'institution des zemstvos n'a pas reçu son application, il est parfaitement possible que, dans certains gouvernements qui se rapprochent, par la prédominance d'un certain élément national, il se manifeste une aspiration vers la formation de groupements plus vastes. Ainsi, par exemple, les dix gouvernements qui constituent le royaume de Pologne pris séparément peuvent certainement composer une unité régionale, pénétrée d'une même tradition historique, et ce groupement n'entraînera pas certainement l'autonomie politique de ces régions et ne menacera en rien l'unité de la Russie.

Pour toutes ces considérations, il semble nécessaire d'opposer à la représentation des administrations locales fortement organisées et d'admettre, à côté d'une Chambre qui représente la population dans son ensemble, une autre qui incarne les aspirations locales et régionales. Dans notre pensée, la Chambre haute doit remplir en Russie un rôle à peu près analogue à celui du Sénat des Etats-Unis qui représente les Etats particuliers.

Quant à la compétence des deux Chambres, nous

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ne croyons pas utile de faire une différence quelconque entre elles.

De même, pour l'exercice du pouvoir budgétaire, s'il y a des inconvénients à soumettre la discussion du budget aux deux Chambres, ces difficultés ne sont pas insurmontables. De même, il n'est pas nécessaire de régler l'ordre et la priorité de la discussion d'un projet de loi devant l'une ou l'autre Chambre. On sait qu'en Angleterre depuis longtemps déjà existe le principe en vertu duquel la Chambre des Communes est appelée à donner son assentiment la première aux bills des finances. Ces traditions tiennent évidemment à la composition spéciale de la Chambre des Lords. Cependant, toutes ces limitations, quant à l'exercice du pouvoir budgétaire et au vote des lois de finances, ont été empruntées à la constitution anglaise par d'autres constitutions (par celle des Etats- Unis, par exemple, partiellement par la constitution française où les lois de finances doivent être examinées en premier lieu par la Chambre des Députés.)

Comme, pour nous, les deux Chambres sont issues des principes électifs, nous croyons utile de les investir d'attributions analogues. D'ailleurs, en principe, les constitutions qui adoptent le système des deux Chambres prennent pour base leur égalité ; quant à la prépondérance que l'une d'elles acquiert en fait, elle résulte du concours des circonstances et non d'un texte constitutionnel. Si les deux Chambres en Russie représentent deux aspects d'activité politique différents, l'unité et la décentralisation, seules les conditions contingentes de la vie politique, mais non un texte constitutionnel quelconque, pourront résoudre

la question de savoir laquelle de ces deux Chambres jouira de la plus grande conliance nationale, d'une autorité plus considérable, pour remplir le rôle plus important. Quand l'expérience se prononcera, leur égalité juridique ne pourra prévaloir contre les données de la pratique constitutionnelle.

Donc, pour nous, la Chambre haute doit représenter particulièrement les zemstvos des gouvernements et les conseils municipaux.

L'introduction du régime constitutionnel en Russie doit être accompagnée de l'extension de l'institution des zemstvos et des doumas aux localités où ces organisations ne sont pas encore en vigueur, excepté les localités où les conditions géographiques et ethnographiques rendent impossible l'application de ces administrations autonomes et où les libertés locales se réaliseront conformément à des principes différents. Cette exclusion de certaines localités n'offre pas un caractère d'arbitraire : elle est dictée par une impossibilité d'ordre matériel, mais, en principe, toute différence doit disparaître entre les pays à zemstvos et les pays sans zemstvos.

Il" semblerait au premier abord que le nombre des représentants à la Chambre haute dût être le même pour toutes les assemblées de zemstvos, car tous les zemstvos ont les mêmes droits et la même compétence, abstraction faite de l'importance de leur population. C'est ce que nous voyons aux Etats-Unis, où les Etats particuliers envoient au Sénat deux représentants. Cette procédure est conforme à l'idée fédérale, mais une pareille égalité de représentation en Russie n'esl guère possible, car la différence entre

les gouvernements au point de vue de la population est trop grande. Il vaut mieux établir une certaine corrélation entre la population du gouvernement et le nombre de ses représentants. Par exemple, les gouvernements d'une population inférieure à 5oo.ooo habitants auront un seul représentant ; ceux dont la population va de 5oo.ooo habitants à 1.000.000 en auront deux; de 1.000.000 à 2.000.000, trois; de 2.000.000 à 3.ooo.ooo, quatre. Les gouvernements dont la population dépasse 3 millions en auront cinq. Il est naturel qu'on déduise de la population du gouvernement celle des grandes villes pour lesquelles une représentation distincte au Grand Conseil des zemstvos est organisée. L'égalité dans la représentation des villes est encore moins possible. Elles sont trop distinctes les unes des autres, elles sont trop inégales par leur importance numérique et économique. Pour elles aussi, il devient inévitable de proportionner leur représentation à l'importance de la population. Nous voudrions qu'on accordât aux villes une représentation proportionnellement plus grande que celle attribuée aux populations rurales. Les représentants des villes seront toujours la minorité dans les Chambres. Actuellement, la vie en Russie marche vers l'extension des villes qui prennent une importance de plus en plus grande par la création d'une classe de gros commerçants, industriels, par le développement de l'intelligence, par la formation et le développement des classes ouvrières. Pour toutes ces raisons, il est nécessaire de donner aux villes une représentation distincte dans la vie politique russe. Oue les intérêts agricoles et les intérêts fonciers

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ne seront pas négligés, c'est ce que garantit la prépondérance incontestable de la population rurale en Russie, prépondérance qui est d'ailleurs parfaitement justifiée.

Toutes les considérations qui viennent d'être développées répondent à ceux qui reprochent à la Chambre haute d'être contraire au principe démocratique.

L'existence même d'une Chambre haute n'est nullement contraire à l'idée démocratique ; tout dépend de son organisation, de son recrutement. Il est impossible de mettre sur le même rang la Chambre des Communes en Angleterre, leReichstag allemand, et, enfin, le Sénat français qui, en dernière analyse, est issu du suffrage universel, quoique indirect. Parfois, la Chambre haute et la Chambre basse se présentent comme deux commissions d'une seule assemblée plus grande, comme c'est le cas du Storting en Norvège, qui se décompose en Lagting et Odelsting. Et pourtant, on ne sait pas pourquoi l'idée est répandue que le système des deux Chambres implique l'existence de privilèges corporatifs et héréditaires.

La question se pose de savoir quel caractère doit revêtir la Chambre haute qui représente plus spécialement les administrations municipales et gouvernementales. Il est certain que le droit électoral en vigueur est excessivement étroit et défectueux, et, plus on souligne l'importance de leur développement et de l'extension de leur compétence au point de vue des libertés politiques en Russie, plus s'impose la nécessité de réformer le droit électoral sur lequel reposent les organisations locales. Elles ne peuvent

se recruter qu'au suffrage universel. Pour nous, la réforme électorale en vue du nouveau recrutement des administrations locales est la condition indispensable préalable à l'organisation d'une Chambre haute. Si cette condition n'est pas remplie, il serait difficile de réfuter les objections des adversaires du système des deux Chambres. Nous sommes absolument contraires à ceux qui s'imaginent qu'on peut garder le système électoral restreint pour les élections locales, tout en adoptant le suffrage universel pour les élections générales.

Rien que la résidence crée déjà entre l'habitant et la localité un lien suffisant pour qu'il ne puisse pas rester indifférent aux intérêts économiques et moraux de la localité qu'il habite. La question des impôts ne nous embarrasse pas. On pourrait argumenter avec autant de force contre l'idée de conférer le droit électoral à ceux qui ne paient pas d'impôts, même quand il s'agit des élections générales. L'expérience de l'Europe occidentale a démontré péremptoirement que l'extension du droit électoral aux non-censitaires n'entraîne pas avec elle des conséquences néfastes pour les finances locales. Et d'autre part les budgets de nos zemstvos, malgré la représentation des classes qui les caractérise, s'y développent avec une grande rapidité pour cette simple raison que les conditions économiques du pays et de la vie régionale suivent une progression encore plus rapide. Les administrations locales n'auront une force et une autonomie réelle, ne jouiront d'une autorité morale suffisante qui leur permettra d'équilibrer l'influence envahissante de la représentation centrale que si elles s'appuient

sur le suffrage universel et sur la participation de toutes les couches de la population locale. Une fois le principe du suffrage universel admis pour le recrutement des administrations locales, il est certain qu'on ne pourra leur reprocher leur caractère oligarchique. Mais, nous dira-t-on toujours, quel que soit le système des élections, les gros propriétaires fonciers, les classes les plus entreprenantes joueront toujours un rôle décisif. Nous estimons que c'est s'inspirer trop de la crainte exagérée de l'élément bourgeois et nous ne trouvons rien d'injuste à ce que la classe foncière et industrielle obtienne la faculté de représenter ses intérêts à côté des autres couches de la population. Ce qui est condamnable au point de vue moral et politique, ce sont les privilèges. Mais si le suffrage universel doit devenir la base inébranlable de toute organisation politique en Russie, il ne faut pas céder à cette crainte pusillanime qui nous ferait croire que les éléments cultivés seront noyés, submergés par la masse innombrable des paysans russes. Il ne faut pas non plus craindre que les classes cultivées et aisées puissent jouer un rôle actif au détriment des classes populaires. La vie d'un pays est la résultante de toutes les forces variées dont se compose la société : leur plénitude, leur variété, l'ampleur de leur action est le gage de la force et de la sécurité de la Russie.

— Des rapports entre les pouvoirs exécutif et legislatif

Les rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif prêtent à de nombreuses controverses. Pendant de longues années, la société russe eut à subir la domination du régime de la bureaucratie fondé sur la toute- puissance de l'exécutif. Dans la pratique, il n'y eut jamais de limite tracée entre le privilège légal et les abus que le pouvoir exécutif pouvait commettre. On peut dire que le mépris de la légalité est entré dans les habitudes des mœurs de l'administration russe qui, dans chaque loi, ne voyait qu'une entrave et exigeait son abrogation pour se sentir les coudées plus franches.

Un ordre de l'Empereur suffisait pour abroger les lois fondamentales de l'empire. Des ministres omnipotents écartaient complètement, et plus d'une fois, le Conseil d'État, dont les avis, très souvent, n'étaient pas pris en considération quand ils contrariaient les désirs ou les velléités de ceux qui, à un moment donné, dirigeaient les rouages de la machine bureau- . cratique. Les notions mêmes de la loi étaient obscurcies par une implantation incessante de règlements provisoires et des arrêtés ministériels relatifs aux

points les plus importants de la vie politique et sociale. Les limites de l'ordre légal, pourtant si mal délimitées par le code des lois de l'empire russe, parurent toujours trop étroites pour l'action envahissante des représentants du pouvoir.

Ainsi, les gouverneurs avaient à leur disposition un régime exceptionnel, celui de la sûreté générale, qui permettait de traiter les gouvernements, même les plus pacifiques, de l'empire russe, en pays conquis. Le résultat ne se fit pas attendre. Il s'ensuivit, de la part de la société russe, non seulement une vive hostilité à l'égard des titulaires du pouvoir, mais même un profond sentiment de défiance envers l'autorité, quelle qu'elle soit. Il s'est développé en outre un véritable sentiment de scepticisme qui nie psychologiquement l'existence d'un gouvernement capable de s'enfermer dans des cadres régulièrement déterminés. Le résultat d'une pareille psychologie sociale ne s'efface pas en quelques années, et sans doute cet état intime survivra même à l'agrément du régime constitutionnel en Russie. D'autre part, l'expérience pratique de l'Europe occidentale prouve, elle aussi, avec une évidence suffisante, la persistance des traditions des classes dirigeantes, et la difficulté qu'elles éprouvent à rompre avec l'usage d'un pouvoir sans contrôle ni limites.

Les mesures administratives de l'ancien régime survécurent à la grande Révolution ; les mesures du .régime napoléonien s'épanouissent encore sous la Troisième République. Pour toutes ces raisons, il est important de résoudre d'une façon précise la question de la responsabilité du pouvoir exécutif. Mais, d;autre

part, il est néanmoins indispensable d'assurer à l'exécutif une certaine autonomie dans ses rapports avec le pouvoir législatif; il faut qu'il jouisse d'une certaine confiance qui, naturellement, fait défaut quand le pouvoir est irresponsable, mais qui peut se réaliser si la société trouve dans sa vie politique des garanties solides contre les abus possibles du pouvoir.

Il est évident que la forme la plus parfaite des rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif nous est offerte par le régime parlementaire, dans le sens strict du mot, c'est-à-dire par un régime où le pouvoir des ministres repose en fait sur la confiance de la majorité des représentants de la nation. Quand l'assemblée nationale refuse sa confiance à un ministère déterminé, il n'a qu'à se retirer ou à faire appel à la nation par la dissolution du Parlement, à condition que les nouvelles élections fixent définitivement le sort de la lutte engagée et si elles sont défavorables déterminent la retraite du ministère en question. Il est difficile de nier que les principes de la liberté politique ne soient pas plus facilement assurés dans les pays qui pratiquent franchement le régime parlementaire que dans ceux qui se contentent d'appliquer le régime constitutionnel. Il suffit de mettre d'un coté l'Allemagne et l'Autriche-Hongrie et leur opposer, d'autre part, la France, l'Angleterre et l'Italie. Tout en prenant en considération tous ces faits et en ne tenant nullement compte des critiques légères d'après lesquelles le régime parlementaire aurait déjà vécu, convaincus au contraire que des destinées brillantes lui sont réservées dans les Etats européens et même en dehors de l'Europe, nous ne

croyons pas pourtant possible d'incorporer en bloc les principes du régime parlementaire dans le texte de la constitution russe.

A la rigueur, il n'y a pas de constitution « parlementaire », aucune constitution n'impose au pouvoir exécutif l'obligation d'être l'organe de la majorité de l'assemblée législative. De pareilles dispositions ne se reneontrent ni en Angleterre, ni en France, ni en Belgique, ni dans aucun des pays où le régime parlementaire a reçu son application, la plus complète, car le parlementarisme est plutôt le produit des mœurs, des habitudes politiques que celui d'un texte constitutionnel.

Le premier ministre en Angleterre qui aurait eu la prétention de gouverner le pays contre le gré de la majorité aurait vite fait d'encourir une condamnation sévère au point de vue de la morale politique. Mais il ne serait pas blâmé moins vivement s'il essayait de gouverner contre l'opinion publique : il serait vite obligé de quitter le pouvoir, quand même la lettre de la loi aurait été respectée. Le régime parlementaire régulier est subordonné à l'existence des grands partis ; quand l'un subit une défaite, l'autre lui succède. L'idéal d'une pareille organisation est réalisé par l'Angleterre avec ses deux grands partis plusieurs fois séculaires. En France, ce dualisme des partis n'existe pas encore, mais son absence est remplacée par la tendance des groupes à se former en deux fractions importantes, en deux blocs, bloc gouvernemental, bloc de l'opposition. Il est évident qu'une pareille dualité serait possible en Allemagne, si le régime parlementaire parvenait à s'y implanter ;

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au contraire, il est difficile de concevoir l'Autriche- Hongrie ainsi organisée avec l'extrême éparpillement des partis et des nationalités avec lesquelles se distribue sa représentation politique. Nous croyons que la Russie acquerra très rapidement les conditions nécessaires pour le bon fonctionnement d'un régime parlementaire, et nous sommes loin de partager les appréciations pessimistes du célèbre jurisconsulte russe, B. Tchitclierine, autour de La Russie à la veille du XXe siècle, d'après lequel il ne peut même être question en Russie d'un régime parlementaire. Mais nous nous empressons d'ajouter encore une fois que l'introduction du système parlementaire n'est pas l'effet d'une disposition constitutionnelle, mais d'une certaine pratique de la constitution. Ainsi, d'après nous, la monarchie constitutionnelle est un régime qui peut convenir à la Russie. L'empereur aura l'exercice du droit de veto contre les projets adoptés par les * Chambres. Il nommera les ministres, il déclarera la guerre, négociera la paix. Il exercera le commandement suprême des forces de terre et de mer. Il aura la représentation extérieure de la Russie dans ses rapports avec les puissances étrangères. Par son droit de veto, le monarque participe à l'exercice du pouvoir législatif : un pareil droit est reconnu en faveur du prince dans toutes les constitutions monarchiques de l'Europe, même dans les constitutions où ce droit n'est plus exercé en fait. Si on prend l'Angleterre moderne, au point de vue formel, le roi exerce encore son droit dont, il est vrai, il ne fait plus usage. A notre avis, il faut laisser à l'empereur l'usage du veto comme découlant de la conception même du pouvoir monar-

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chique. Seule, la Norvège, dont la constitution n'est qu'un emprunt fait à la constitution française de 1791, s'est bornée à donner au monarque un veto d'ajournement (chaque projet peut être frappé du veto royal trois fois: si, malgré cette opposition, le projet est encore adopté par la majorité de l'Assemblée, il reçoit force de loi).

Le chef de l'État aura ensuite le droit de dissoudre l'Assemblée (en cas, par exemple, de conflit entre les pouvoirs exécutif et législatif, la voie est ouverte à une consultation nationale).

Le ministère est responsable devant le Parlement et devant le pays de l'exercice du pouvoir exécutif. Pour éviter un certain chaos, une contradiction dans la gestion des affaires de l'Etat par la bureaucratie russe (nous en avons eu des exemples aussi tristes que nombreux surtout pendant les dernières années), il est nécessaire qu'une solidarité plus ou moins complète existe entre les différents membres du ministère, que ce dernier soit dirigé par le premier ministre ou le chancelier de l'empire. Cette solidarité peut se réaliser si chaque ministre est responsable, non seulement de ses actes personnels, mais aussi de ceux de ses collègues. C'est ainsi que l'article 6 de la constitution française de i8^5 dispose : « Les ministres sont responsables devant les deux Chambres pour leur politique générale et individuellement pour leurs actes personnels. » Nous avons d'ailleurs certaines applications de cette responsabilité collective dans quelques-unes de nos institutions. Ainsi, la pratique et la loi organisent, dans une faible mesure il est vrai, la responsabilité collective des administrations des

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zemstvos. Les deux Chambres auront le droit d'interpeller le ministre sur tous les points de la politique intérieure et extérieure. Si les ministres, pour des raisons quelconques (surtout diplomatiques et dans leurs relations extérieures), ne jugent pas opportun de répondre, ils doivent obtenir à cet effet l'autorisation de la Chambre. — La question de la responsabilité des ministres et des fonctionnaires publics d'une façon générale est une des plus grosses questions qui se posent quand il s'agit d'élaborer une constitution, surtout pour la Russie, là où se fait sentir si vivement l'absence de toute responsabilité. Seule, l'organisation solide d'une pareille responsabilité peut mettre un frein à l'arbitraire bureaucratique qui communique sa contagion à tous les hommes ayant goûté du pouvoir. La difficulté pour ainsi dire insurmontable et surtout l'impossibilité complète d'arriver à se faire rendre justice et à annuler les actions illégales exercent une influence corruptrice sur les milieux administratifs en Russie. Mais il ne faudrait pas s'imaginer que les représentants de cette administration, même placés dans de nouvelles conditions, privés légalement du droit de commettre des abus de pouvoir, obligés de s'appuyer sur l'opinion publique, pussent se modifier d'un seul coup. Il suffit de se rappeler, sans remonter bien loin, le fait suivant : la composition primitive de notre personnel judiciaire après la grande réforme judiciaire, l'exemple de ces hommes qui, pour la plupart, ont reçu leur éducation bureaucratique dans les anciennes institutions judiciaires, et qui, grâce au changement radical de la législation, surent s'adapter aux nouvelles institutions.

Gomme tous les fonctionnaires publics, les ministres sont responsables conformément au droit commun. Cette responsabilité est mise en mouvement par les particuliers qui peuvent la poursuivre devant les tribunaux de droit commun, sans avoir à solliciter à cet effet l'autorisation de l'autorité hiérarchique. Une pareille autorisation est incontestablement un des principaux obstacles à la réalisation efficace de la responsabilité. L'autorité hiérarchique responsable des agissements de ses subordonnés, même quand elle ne peut les prévoir et que par conséquent elle est indemne de tout reproche, est tentée de voir dans la proclamation publique de ces illégalités une cause d'affaiblissement de son propre prestige. Enfin, il y a une solidarité corporative peut-être insconsciente entre les représentants de la bureaucratie toujours rebelle à toute tentative du contrôle public.

Mais nous estimons qu'il faut établir, en outre, la responsabilité particulière des ministres devant les Chambres en dehors de celle de droit commun à laquelle ils sont subordonnés comme tous les autres fonctionnaires publics. Dans les pays à régime parlementaire la forme principale de la responsabilité, c'est la responsabilité morale. Cette subordination des ministres au vote des Chambres, dans la vie politique russe, nous ne pouvons pas la prévoir, au moins pour le début. C'est une raison de plus pour armer les Chambres du droit de poursuivre les ministres. Une pareille poursuite peut émaner de l'initiative de chacune des Chambres ; demander l'assentiment des deux assemblées à cet effet, c'est, semble-t-il, compliquer la procédure. Les ministres peuvent être pour-

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suivis, non-seulement pour violation de la constitution, mais pour des préjudices graves portés aux intérêts de l'État, quand même ils n'impliquent pas une infraction formelle au texte de la constitution. L'élasticité de cette responsabilité ne doit effrayer personne. Les obligations des ministres ne sont pas limitées à l'observation stricte de la lettre de la loi. Ils doivent se pénétrer du sentiment de l'intérêt général à servir et, par là même, les Chambres doivent conserver le droit de juger à ce point de vue l'utilité des actions des ministres. Il est difficile d'admettre qu'elles soient portées à faire abus de leur droit de contrôle. Si des ministres sont poursuivis sur l'initiative de l'une des Chambres, ils sont jugés par le Tribunal suprême complété par l'adjonction de plusieurs membres de la Cour de cassation.

Le droit électoral

Nous avons dit que nous adoptons, à la base du régime électoral, le suffrage universel.

Ce principe peut évidemment, dans certains pays, soulever des difficultés ; aussi faut-il en expliquer la raison d'être. Contrairement à ceux qui s'imaginent que le suffrage universel est chez nous d'une réalisation impossible, nous estimons que c'est chez nous l'unique moyen d'organiser une autorité assez puissante, assez compréhensive pour refléter les vrais besoins de la nation. Si, parfois, on allègue les conditions de la vie réelle en Russie, qui seraient contraires à l'introduction du suffrage universel, nous répétons que ce sont précisément ces conditions de la vie russe qui rendent indispensable et indubitablement pratique l'introduction du suffrage universel. Peu de personnes formuleront contre le suffrage universel des objections de principe. Si nous l'admettons comme mode de recrutement des pouvoirs de la future Constitution russe, c'est parce que nous estimons fermement qu'aucune réforme libérale ne peut se réaliser et trouver un terrain solide au point de vue légal, au point de vue logique, si elle repousse le suffrage universel. Tout écart de ce

principe est une atteinte portée à l'égalité et à la liberté générales. Tous ceux qui se placent au pohll de vue de la liberté et de l'égalité doivent admettre comme une conséquence logique inévitable, le vole universel. Quelles sont donc les objections pratiques ?

Avant d'entrer dans la discussion des arguments qui nous sont opposés, nous allons demander à tous ceux qui ne sont pas d'accord avec nous sur ce point, s'ils ont suffisamment pesé l'importance pratique du suffrage universel au point de vue du développement pacifique des destinées ultérieures de la Russie constitutionnelle. Notre pauvre patrie sort d'une dure épreuve après avoir subi l'oppression de l'écrasant joug bureaucratique le moins capable d'habituer la société au respect de la légalité et de l'ordre. Nous avons déjà dit et nous répétons qu'une des conséquences les plus graves des abus passés consiste dans une méfiance indéracinable envers le pouvoir, un certain ferment révolutionnaire, résultat de ces troubles que le régime bureaucratique avait entretenus dans la vie politique en lui servant un aliment constant. Il a contribué à entretenir un sentiment révolutionnaire, non pas seulement dans les éléments extrêmes, mais aussi dans les fractions relativement modérées et libérales de la société russe. Quand les besoins urgents ne reçoivent pas de satisfaction immédiate, forcément ils choisissent une autre voie pour s'affirmer et se manifester. Quel remède apporter à cette situation? Il est simple. C'est de laisser aux manifestations légales de la vie politique un champ aussi vaste, aussi large que possible; il faut, d'un seul coup, par une mesure déci-

sive, provoquer les manifestations, l'explosion même de tous les besoins étouffés, comprimés, qui se cachent dans les tréfonds de la vie ; qu'ils s'affirment librement, franchement, qu'ils cherchent à s'imposer au pouvoir par leur expression légale ; et, pour cela, il n'y a qu'un moyen, c'est d'introduire le suffrage universel. Est- il nécessaire de rappeler l'initiative hardie de Bismarck qui par l'introduction du suffrage universel, a fondé et consolidé l'unité allemande. Puisse la Russie, elle aussi, se rénover et réaliser son unité en imposant le suffrage universel à toutes les tendances particularistes. Nos oppositions sont déjà trop fortes pour qu'on puisse les traiter à la légère. Ce n'est pas en les niant, en les déliant qu'on peut les désarmer; seule, la confiance pleine et entière envers la société peut mettre tin à cet état de choses que nous traversons.

Mais, dira-t-on, l'Europe occidentale n'a pas commencé par le suffrage universel, elle a subi des évolutions, et la Russie ne doit-elle pas traverser la même filière en s'engageant, par des transactions successives, dans la voie démocratique? Est-ce que ce changement brusque, ce passage du régime autocratique et bureaucratique vers la liberté démocratique ne sera pas un saut trop risqué, impossible, contraire à l'histoire et aux besoins réels du moment? — Si grave que soit cette objection au premier abord, elle repose sur un malentendu; il faut bien comprendre que le suffrage universel actuellement ne doit pas être jugé comme il l'a été au moment de son introduction dans les Etats constitutionnels. Les anciens préjugés contre lui se sont dissipés ; il est

entré actuellement si profondément dans la vie et dans la conscience des peuples qu'il peut être considéré comme une vérité élémentaire professée par le libéralisme moderne. La Russie fait son entrée dans la famille des États constitutionnels au moment où le suffrage universel a déjà reçu, non seulement sa justification théorique, mais aussi sa justification pratique. Gomme le prouve d'une façon évidente l'exemple de l'Allemagne, ce principe ne tend pas à submerger tous les éléments dans la masse ; au contraire, avec ce système, se concilient les divergences sociales, car, tous, ils trouvent une représentation au Parlement, et, au contraire, disparaît la prépondérance artificielle de certains groupes quand elle ne se justifie pas par leur importance réelle, comme cela arrive avec le régime censitaire. Nous savons que le jury ne s'est pas créé de toutes pièces dans son pays d'origine, mais, une fois introduit dans notre pays, aussitôt après l'abolition de l'ancien système de servage, il a vite fait de devenir l'axiome d'une bonne justice appliquée par la Russie.

De même le suffrage universel est une institution qui par sa nature, peut s'adapter immédiatement quand même le peuple auquel on l'applique n'aurait pas commencé par traverser toutes les phases préalables qui y ont conduit les autres peuples. D'ailleurs, pour ce qui concerne la société russe, il a une autre signification. Notre opinion publique est foncièrement démocratique ; chez elle la tendance à l'égalité est peut-être plus forte que dans les autres pays; fonder un régime constitutionnel sur le principe d'inégalité en écartant de la participation aux élec-

lions la grande masse de la population, c'est tenter d'asseoir le régime sur des bases chancelantes qui contribueraient à rouvrir une ère de lutte pour l'égalité et la justice. Toute hésitation à cet égard ne fera qu'aggraver et prolonger la lutte, et, au lieu de donner à la Russie la paix, ne fera que provoquer de nouvelles secousses. Pour que le régime constitutionnel puisse reposer sur des régimes stables, il faut qu'il ait derrière lui un terrain solide. Ce terrain, c'est l'assentiment de la masse populaire. C'est seulement slls s'appuient sur le peuple, sur l'élection populaire, que les futurs représentants de la Russie seront les interprètes des besoins du peuple. D'ailleurs, si Ton ne s'appuie pas sur la masse populaire, il sera difficile de trouver une autre force capable d'offrir un programme progressif et ayant une autorité quelconque. La noblesse, envisagée comme une force distincte, a déjà perdu depuis longtemps toute signification propre, et, dans la personne de ses meilleurs représentants, elle est venue se placer à la tète du mouvement démocratique des zemstvos. La bourgeoisie n'a pas encore eu le temps de se former, elle n'a pas encore de programme propre et elle trouvera difficilement les chances d'agir en groupe solidement constitué. En tout cas, son avènement au pouvoir est l'affaire d'un avenir lointain. Les classes « intelligentes » sont entièrement et profondément pénétrées de principes démocratiques et désirent avant tout servir les intérêts du peuple. On peut dire que notre société n'a comme base solide rien en dehors de la masse populaire; les classes intermédiaires offrent une telle bigarrure dans leur

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composition et leurs intérêts que, véritablement, il est difficile de les concevoir comme unies dans le même but, et ce qui est surtout important, ces classes n'ont pas, parmi les éléments les plus cultivés de la population, les défenseurs de leurs intérêts qui, ainsi privés des interprètes qui voudraient se charger de les incarner et de les exprimer, ils ne peuvent pas servir à l'élaboration d'un programme unique et précis ; seule, la masse populaire représente des unités fortement constituées dont les intérêts et les besoins sont mis en avant par la vie même et qui trouvent un écho dans les classes éclairées de la société. Seule, une alliance entre le peuple et les éléments progressifs de la société peut fournir une solution des problèmes que soulèvera le développement des destinées politiques de la Russie.

Admettons que l'organisation politique de la Russie ne soit pas fondée sur le suffrage universel, et voyons les résultats qui vont en découler. Quel est le régime censitaire qu'on pourrait adopter à la base du droit électoral? Celui qui repose sur le système des ordres, sur les degrés d'instruction ou sur les fortunes? Inutile d'insister pour démontrer que le cens avec le système des classes à sa base est un archaïsme parfait, partout abandonné, et absolument contraire à toutes les exigences de la vie et de la justice. Mais les deux autres cens ne sont pas non plus d'un usage possible en Russie, avec le très insuffisant développement de l'instruction en Russie, et étant donnée l'extrême misère qui y règne. Le cens, si peu élevé qu'il soit, aura pour effet d'écarter des élections une très grande majorité de la masse populaire et de

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créer une couche supérieure ayant un caractère oligarchique. Fondé sur cette classe supérieure, distribuée d'une façon très inégale entre les différents partis de l'État, un régime politique stable est impossible, et cela d'autant moins, que nous vivons dans un siècle, où les questions touchant aux intérêts des classes laborieuses se posent à l'esprit du législateur avec une insistance particulière. La Russie entre dans une période de son histoire où elle a à résoudre les problèmes les plus difficiles de la vie des classes rurales. Pour que toutes ces questions soient résolues avec la maturité et la profondeur nécessaires, il est indispensable que les représentants du peuple se sentent dans un lien profond avec les masses pour lesquelles ils auront à légiférer. Si le problème agraire doit être résolu dans tous ses détails après une mûre et longue réflexion, la seule voie, à cet effet, c'est le travail parlementaire où les représentants auront à prendre en considération tous les intérêts et toutes les aspirations. Si cette voie n'est pas choisie ou si on s'y engage avec témérité, si les besoins si urgents et si pressants ne reçoivent pas prompte solution, la Russie est exposée pour longtemps à des secousses et des bouleversements qui empêcheront son développement. Si, pour toutes ces raisons, il faut écarter le régime censitaire parce qu'il n'appelle au vote politique qu'une partie minime de la population russe, n'y a-t-il pas encore d'autres moyens d'atténuer les inconvénients du suffrage universel, en optant pour le système des curies où, à côté du suffrage universel, les villes, les propriétaires fonciers et les communes rurales ont une représentation distincte? C'est le

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système employé en Autriche : mais, hélas, nous savons que les résultats produits ne sont pas encourageants. Chez nous, le système des élections par curies aurait pour effet déplorable de pousser vers la lutte et l'antagonisme des classes. Une pareille séparation légale des classes offrirait de grands dangers; déjà, sans cette base légale, nos paysans sont presque entièrement privés de tout contact avec les autres classes, et on sait le sentiment de métiance qu'ils nourrissent à l'égard de tous les représentants. Peut-on fermer les yeux sur l'extension de cet état d'esprit dans les classes rurales, quand il se manifeste brusquement par des désordres et menace d'une véritable terreur agraire.

Il faut se hâter de détruire les barrières qui séparent chez nous la classe paysanne de toutes les autres couches de la population. Il faut inculquer le sentiment de l'unité civile et politique et de la solidarité avec les autres fractions du pays. Les représentants nommés uniquement par des paysans ou par des propriétaires fonciers ne peuvent pas se soucier des intérêts de tout le pays envisagé dans son ensemble. Or, c'est précisément le rôle des représentants. Le système des élections par curies n'aurait qu'un seul effet, c'est d'exploiter, d'accentuer la lutte des classes en les opposant les unes aux autres.

On objecte contre l'introduction du suffrage universel en Russie ce fait que le peuple russe est en grande majorité illettré et que son sentiment politique n'est pas développé. Gomment pourrait-il, dans ces conditions, essayer d'influer sur les destinées de L'État? Ne vaut-il pas mieux commencer par songer

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à développer l'instruction, et, après la propagation des lumières, lui donner le droit du vote et, en attendant, contier l'exercice du droit électoral à une faible élite ou, en tout cas, introduire un correctif quelconque au suffrage universel en l'atténuant, par exemple, par l'élection à deux degrés? Faudra-t-il, dit-on, contier l'exercice du droit électoral à des populations comme les Samoyèdes, les Kalmouks, les Kirghiz, les Votiaks, les Yakoutes, etc., etc.? Et comment enfin peut-on organiser le droit électoral dans des régions si peu peuplées, qui sont presque des déserts, comme les gouvernements d'Arkhanghelsk, de Yakoutsk, quand le fait de se déplacer à une distance de plusieurs centaines de verstes pour exercer le droit électoral paraîtra plutôt comme une corvée que comme un privilège politique?

Ces dernières objections portent surtout sur l'organisation technique des élections et non sur le principe même. Nous tâchons de remédier à ce mal par notre loi électorale d'où, comme nous verrons, il résultera que toutes ces difficultés se ramènent tout simplement à la distribution de l'arrondissement électoral en une série de sections peu nombreuses.

Là où ces difficultés sont insurmontables, nous croyons possible d'admettre quelques dérogations à la règle générale. Ces dérogations seront légitimes parce qu'elles ne visent pas les personnes, mais seulement certaines localités. Il va sans dire que les personnes qui habitent ces régions, par exemple certaines parties de la Sibérie du nord, venant à fixer leur résidence dans une autre région, reprendront

immédiatement l'exercice du droit électoral conformément au droit commun.

Quant à la première objection, notre réponse esl la suivante : partout où les masses populaires ont conquis le droit électoral, elles ont manifesté une rare aptitude à s'en servir avec intelligence, si peu élevé que fût le niveau de leur instruction. Les députés du tiers-état élu en France aux États généraux de 1789 étaient précisément issus d'une élection au suffrage universel, quoique à deux degrés, et pourtant c'est à eux que revient le mérite d'avoir réorganisé la France, et non aux députés des classes privilégiées. Est-il possible que le peuple français ait été à cette époque plus développé et plus cultivé que la masse russe en ce moment? Mais l'exemple de la Bulgarie sera plus convainquant, parce qu'elle est beaucoup plus près de nous. Dans ce pays, les masses populaires ont obtenu le droit électoral, à peine affranchies du joug turc qui avait pesé sur elles pendant cinq siècles. Chez nous, on semble croire que les principes de la liberté politique n'y sont pas développés, mais ce sont des bruits qui reposent sur des opinions mal fondées et des suppositions abstraites. Ceux qui connaissent la vie politique en Bulgarie (voir sur ce point l'article de Milukoff, ancien professeur d'histoire à l'Université de Sophia, dans la Richesse russe) sont d'accord pour affirmer que pendant les 25 dernières années le sentiment public de la Bulgarie s'est entièrement modifié jusqu'à devenir méconnaissable. Tous les défauts de la pratique électorale qui s'expliquent par la pression brutale de l'administration n'ont pas empêché le

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développement progressif de la conscience publique et on peut affirmer dès maintenant comme certain que la liberté politique est en Bulgarie un bienfait entièrement acquis. Pourtant nous sommes enclins à admettre, même d'une façon générale, qu'au moins au début, chez les peuples qui ne font qu'entrer dans la voie de la liberté, se manifeste certainement une certaine inaptitude à manier ces formes perfectionnées de la vie politique. La transition vers un nouveau régime politique ne peut pas s'opérer sans une adaptation préalable, et cela est inévitable, mais ce sont précisément les élections qui constituent la meilleure éducation, et si l'on veut attendre pour l'application de la réforme que le peuple devienne assez cultivé pour pouvoir l'appliquer, c'est ajourner indéfiniment l'introduction d'une réforme politique en dehors de laquelle la Russie ne peut trouver son salut. Il ne faut pas oublier non plus que la vie contemporaine, avec l'extrême mobilité de ses formes, met toutes les couches de la population, y compris la masse, en contact avec les institutions les plus variées, et, par là, élargit leur horizon, excite un intérêt très vif pour tous les problèmes politiques. Le suffrage universel sera le pas définitif dans cette voie où le pays est poussé par l'irrésistible mouvement qui fait l'éducation du peuple.

La seule objection contre l'idée du suffrage universel qui nous paraisse vraiment sérieuse, c'est la présence d'un certain nombre de peuplades comme les Samoyèdes, les Chouktches, les Tounghouses, les Yakoutes qui, loin de s'assimiler les éléments de la culture russe, n'ont même pas conscience d'appartenir

au même organisme étatique et présentent une sorte d'excroissance extérieure. Il est facile d'admettre que, s'ils obtiennent le droit de vote, ou ils négligeront d'en profiter, ou ils s'en serviront à tort et à travers. Il serait difficile pourtant d'ériger les régions qu'ils habitent en territoires, comme le font les États-Unis pour les tribus nomades, et cela, parce qu'ils sont trop mêlés à la population russe elle-même. Ensuite, en les dépouillant du droit électoral, on porte atteinte au principe du suffrage universel. Comme nous repoussons l'idée du cens, le critérium d'une résidence prolongée et l'exigence d'une instruction élémentaire, nous ne pouvons trouver un moyen formel d'écarter ces populations de l'exercice du droit électoral sans prêter le flanc à des critiques et à des abus. Pour toutes ces raisons, nous aimons mieux les inconvénients qui résultent de l'octroi du suffrage universel, de l'attribution du droit du vote à toutes les populations si peu cultivées qu'elles soient, que d'apporter des restrictions arbitraires au régime du suffrage universel. D'ailleurs, au point de vue numérique, ces peuplades sont si peu denses que leur indifférence politique ou le mauvais usage qu'elles feront du droit électoral ne pourra pas peser beaucoup sur les résultats des futures élections. Ajoutons que l'usage du droit politique est, comme nous l'avons dit, la meilleure école pour l'éducation de n'importe quelle population. Les Bouriates et les Kirghizes ont déjà depuis longtemps l'habitude de s'administrer par des « anciens » issus d'une élection et par conséquent ont l'habitude de se servir du droit électoral. Quant aux Bouriates, ils ont tout

récemment montré, par le choix prudent et habile d'une députation envoyée à St-Pétersbourg, leur aptitude à désigner des représentants pour défendre les intérêts de la population.

Disons maintenant un mot des exceptions inévitables que nous admettons au droit du suffrage universel.

Pour ce qui concerne les hommes qui font partie de l'armée, nous leur refusons la capacité électorale et l'éligibilité, conformément à l'exemple de la majorité des constitutions européennes, pour les raisons qui suivent. Si l'armée prend part aux luttes électorales, si on y introduit l'agitation politique et si les officiers ont droit de prendre part à cette agitation, il est à craindre que l'on ne se serve de l'armée pour exercer par son intermédiaire une pression illégale sur les élections. Cette raison est encore plus décisive pour les agents qui font partie du service de la police. Ces derniers doivent être absolument dépouillés de toute possibilité de prendre part à l'agitation politique. Un discours prononcé au cours d'une campagne électorale par un ispravnik (chef de la police du district) peut avoir une plus grande importance sur l'orientation des élections qu'un discours prononcé par un particulier quelconque. L'intervention de ces agents constitue moins un moyen de persuasion qu'un procédé d'intimidation et de pression. Tous ces expédients doivent être prévenus, et pour cela il est indispensable d'enlever à ces personnes le droit d'éligibilité, ce qui les met dans l'impossibilité de prendre une part active aux luttes électorales.

Nous nous sommes contentés de frapper d'exclusion les deux catégories ci-dessus visées, sans vouloir aller aussi loin que le droit constitutionnel français qui enlève ce droit aux fonctionnaires d'une façon générale (sauf quelques catégories comme les présidents des tribunaux, les professeurs, les préfets, etc., etc.).

D'une part, nous ne voyons pas de raison de principe pour adopter cette règle, car les considérations d'ordre bureaucratique qui ont inspiré les auteurs des constitutions françaises, ayant eu peur avant tout d'affaiblir la discipline hiérarchique, nous sont étrangères.

Nous estimons qu'il n'y a nulle contradiction possible entre l'attitude du fonctionnaire qui exprime librement ses convictions et les intérêts de son service professionnel, puisque ce dernier a toujours pour but la défense des intérêts généraux. Même quand nous frappons d'exclusion les officiers, ce n'est pas l'incompatibilité de la discipline militaire avec le mandat de député qui nous dicte notre solution ; ce sont les considérations que nous avons formulées. D'autre part, nous craignons que l'exclusion radicale des fonctionnaires en Russie ne menace de tarir le petit contingent d'hommes intelligents capables d'entrer au Parlement. Ce n'est pas tout. A l'exemple de la constitution allemande, nous avons cru utile de garantir le droit du fonctionnaire de participer à l'activité parlementaire en édictant en sa faveur un congé pour toute la durée de la session législative. La nécessité de cette mesure en Russie est imposée par les exemples de refus d'accorder un

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congé aux fonctionnaires qui sont élus députés aux assemblées des Zemstvos. Pour éviter, d'autre part, la possibilité de la corruption d'un député fonctionnaire par la promesse d'avancement, notre projet contient une règle d'après laquelle un député ayant reçu un avancement perd de plein droit son mandat et pour le recouvrer doit se soumettre à une nouvelle élection.

Nous n'avons pas cru possible d'insérer dans notre projet l'exigence d'une certaine durée de résidence pour l'usage du droit électoral, parce qu'une pareille condition serait une véritable négation du principe du suffrage universel. Nous avons pu aller très loin dans cette voie quand il s'agisssit des élections parlementaires, mais il n'était pas possible de nous montrer aussi larges pour les élections locales, pour lesquelles une durée si courte qu'elle soit est indispensable. Le lien entre l'Etat et l'électeur à l'assemblée nationale s'établit par ce fait qu'il appartient à l'État en sa qualité de citoyen, et ce lien est suffisant. Les personnes étrangères au pays ne peuvent pas exercer ce droit, cela va sans dire. Sont étrangers aux intérêts d'une ville ou d'un district dans le sens de ce mot, ceux qui y résident depuis seulement très peu de temps. Les habitants d'un coin très reculé de la Russie arrivés à Saint- Pétersbourg, y étant appelés par leurs affaires, et qui s'y trouvent par hasard le jour des élections, voteront aussi bien à Saint-Pétersbourg que dans la localité à laquelle ils sont attachés quand il s'agit des élections générales, parce que partout les mêmes questions se posent (relatives, par exemple, au sys-

tème des impôts, au libre échange ou au système protectionniste, à l'augmentation du contingent militaire, aux réformes scolaires, aux réformes portant sur les lois criminelles, etc., etc.). Les questions posées, les arguments mis en avant pour ou contre, les solutions adoptées sont les mêmes. Mais s'il s'agit des élections au conseil municipal de Saint- Pétersbourg, l'habitant accidentel de Saint-Pétersbourg n'est pas dans la situation d'un vieil habitant de la cité. La question de l'éclairage, le remplacement des moyens de communication par d'autres plus perfectionnés, l'extension de l'œuvre scolaire le préoccupent beaucoup moins que l'habitant de Saint-Pétersbourg. Il est mal renseigné d'ailleurs sur toutes les questions qui agitent les passions locales. Le même argument peut être retourné contre l'habitant de la capitale qui se trouve amené par hasard à résider momentanément dans un village où ont lieu les élections aux zeinstvos. Ainsi il résulte très clairement de tout ce que nous avons dit que pour les élections locales une certaine durée de résidence devient une condition indispensable, mais il va sans dire que cette durée doit être très courte : un délai d'un an est largement suffisant pour créer un lien entre l'habitant et la localité qu'il habite. Nous croyons que la condition de résidence ainsi délimitée n'est nullement contraire à l'esprit démocratique de cette institution. Quant à l'âge à partir duquel on peut participer aux élections, à l'exemple de la Grande-Bretagne, de la France et des États-Unis, nous croyons que l'âge de la majorité civile peut très bien coïncider avec l'âge de la majorité poli-

tique. Le suffrage universel de l'Europe occidentale a été le résultat d'une longue lutte entre deux systèmes fondés sur des considérations de classe ou de fortune. C'est pour cette raison que seulement dans un très petit nombre d'Etats il s'était manifesté sous sa forme nette et claire; dans d'autres pays, il est atténué par des correctifs qui en altèrent souvent le caractère fondamental, en tout cas, l'affaiblissent. C'est dans de pareilles catégories que nous rangeons l'inégalité du droit électoral qui résulte de l'attribution d'un vote double ou triple à certaines catégories d'électeurs, vote plural, comme en Belgique, ou du vote multiple résultant de l'attribution d'un droit aux mêmes électeurs dans plusieurs circonscriptions électorales dans lesquelles ils possèdent des biens, comme en Angleterre, ou quand il s'agit encore d'accorder des voix aux représentants de certaines classes groupés ainsi d'après l'importance de leur fortune : ce dernier procédé, permettant d'établir la prépondérance des classes riches, est emprunté à la Prusse par notre loi municipale de 1870. L'autre correctif à l'exercice du suffrage universel consiste dans la publicité du vote qui enlève aux classes indépendantes de la population toute sécurité pour l'usage de leur droit électoral. Le troisième, c'est l'introduction du vote à deux degrés où les électeurs au premier degré ne votent pas directement pour les députés, mais pour les électeurs qui seront chargés en dernier lieu de désigner les représentants. Enfin indiquons aussi, sinon une altération, mais dans tous les cas une restriction notable au droit électoral résultant du principe de la gratuité du mandat poli-

tique. En vertu de eette gratuité forcée l'accès au Parlement est défendu aux personnes ne jouissant pas d'une fortune suffisante. Inutile d'insister pour démontrer que toutes ces restrictions énumérées apportées à l'exercice du droit électoral ne sont pas admissibles dans notre projet, qui attache une grande importance à l'application logique et intégrale du suffrage universel. Quant à la publicité du vote, l'édictée, ce serait écarter des opérations électorales un grand nombre de fonctionnaires, d'employés d'entreprises privées et la masse des ouvriers. L'exemple de l'Allemagne est bien fait pour nous renseigner sur ce point, car nous constatons que les catégories ci-dessus énumérées d'électeurs qui se rendent en foule aux urnes électorales quand il s'agit des élections au Reichstag désertent les élections avec le même empressement quand il s'agit des élections au Landtag prussien, même si le parti politique dont ils partagent les idées leur recommande d'y participer activement (i).

(i) Aux élections du Reichstag allemand participent généralement 60 à 77% d'électeurs. Ce pourcentage tombe de 10% à3o% quand il s'agit des élections au Landtag prussien, et encore faut-il ajouter que c'est précisément la 3e curie composée des électeurs les plus pauvres et par conséquent les moins libres qui produit le chiffre le plus élevé d'abstentions. Gela s'est reproduit même en 1903, quoique le parti social-démocratique, qui s'était abstenu antérieurement de participer aux élections au Landtag, eût recommandé à ses partisans de renoncer à cette tactique. Cette recommandation diminua le nombre d'abstentions dans une mesure très faible. Gela prouve que même la discipline du parti social-démocratique n'était pas assez forte pour faire surmonter à ses électeurs la crainte que lui inspire l'idée de manifester publiquement ses convictions. La différence du taux dans le chiffre d'abstentions des différentes classes démontre très nettement que la publicité du vote répugne davantage aux classes pauvres qu'aux classes riches et ainsi contribue à conférer au droit électoral un caractère essentiellement privilégié.

Nous ne pouvons pas accepter non plus le système des élections à deux degrés qui fait du Parlement l'organe non élu de tout le pays, mais issu seulement d'un collège d'électeurs relativement restreint. Il en résulte le grave inconvénient qui consiste à rompre tout lien entre les élus et la masse populaire. Au contraire il s'ensuit la subordination étroite des députés aux collèges d'électeurs qui deviennent alors les « boss » de leur région respective. Que le système des élections à deux degrés répugne essentiellement au caractère des électeurs, cela résulte du nombre d'abstentions dans les élections conformes à ce système. Cela apparaît nettement en Russie quand il s'agit des élections aux zemstvos. Là où les élections se font au. premier degré on voit accourir au vote 22 °/0 et 32 des électeurs inscrits. Là au contraire où c'est le système des élections à deux degrés qui prévaut, les électeurs ne dépassent pas 17 et 9 °/0 des électeurs inscrits et parfois ce chiffre descend encore plus bas. Nous sommes parfaitement convaincus que le suffrage universel est un bien et non un mal, que tous les correctifs par lesquels on voudrait l'atténuer ne feront qu'en diminuer la portée au lieu de l'améliorer. Nous sommes sûrs qu'il n'y a à présent ni en Europe ni en Amérique un seul peuple qui ne puisse s'en servir utilement et lutter grâce à lui pour améliorer sa situation, et nous sommes convaincus que le peuple russe saura s'en servir consciemment et aussi bien que les autres nations et saura se débrouiller dans la foule des programmes proposés par les candidats, à condition que les élections puissent se produire dans des conditions sine qua non pour leur succès,

c'est-à-dire sous la liberté des discussions. C'est parce que nous avons cette conviction que nous demandons pour la Russie le vote universel, égal, direct et secret, dans toute sa pureté et que nous repoussons énergiquement tous les correctifs proposés.

Après avoir ainsi expliqué les idées fondamentales mises à la base de notre projet constitutionnel, nous allons passer au détail du système formulé dans notre projet de loi électorale. L'universalité du vote avec ses attributs nécessaires, le secret du vote et le vote direct sont loin d'avoir épuisé les particularités du système électoral. Nous n'avons pas cru utile d'incorporer dans notre projet de constitution la solution des importantes questions liées à l'organisation de la loi électorale, et cela avant tout parce que ces questions prêtent à des controverses. Autant nous sommes convaincus que le droit électoral doit repousser tout privilège, autant nous sommes portés à admettre que d'autres questions, notamment celle de savoir s'il faut opter pour le scrutin de liste ou le scrutin individuel, pour le système majoritaire ou pour la représentation proportionnelle, pour le mode de scrutin de ballottage d'après le système français ou d'après le système allemand, — que pour toutes ces questions on peut accepter une solution diamétralement opposée sans abandonner pour cela le terrain des principes démocratiques. Dans notre pensée, les solutions que nous avons suggérées sur tous ces points sont moins incontestables que celles que nous avons données à des questions de principe et à des questions vitales que nous avons examinées. Si les circonstances changent, les solutions proposées

peuvent se modifier et la nécessité de réformer se faire sentir ; pourquoi alors diminuer la liberté du législateur par des restrictions inscrites dans une constitution ?

Le système du scrutin de liste consiste dans un mode d'élection d'après lequel les représentants sont élus non pas par des circonscriptions électorales relativement petites, dont le nombre répond à celui des députés, mais par de larges circonscriptions territotoriales adaptées généralement à la division par provinces, en France par départements (en Russie ce serait par gouvernements). Chaque province doit proportionnellement à sa population élire un certain nombre de députés, généralement de 5 à i5, et les électeurs sont appelés à voter non pas pour un représentant, mais pour toute une liste formée par les partis politiques. La liste du parti qui triomphe est celle qui réunit la majorité. En faveur de ce système on fait valoir un seul argument important. Le système des élections au scrutin nominal, disent les adversaires de ce dernier, favorise l'élection des candidats jouissant d'une autorité locale pour des services rendus dans les limites d'un certain rayon, mais qui souvent n'ont aucun rapport avec la grande question intéressant la vie publique. Ce système par conséquent favorise la politique de clocher et met en avant les intérêts étroits au détriment des grands intérêts généraux de la nation. Au contraire, le système des élections au scrutin de liste déplace la lutte, qui, au lieu de questions personnelles, de mesquines questions locales, se produit sur le terrain des larges principes politiques. Elle a lieu, alors,

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non pas pour ou contre les candidats A, pour ou contre le candidat B ou G, non pas sur la question de savoir si la construction de tel chemin vicinal sera entreprise, mais pour de grosses questions comme pour le conservatisme ou pour le libéralisme ; pour ce dernier ou pour le socialisme, pour le libre échange ou pour le protectionnisme, pour ou contre le pouvoir laïque, etc., etc. Le système du scrutin de liste, dit-on, anoblit la lutte politique et développe la science politique des électeurs beaucoup plus que les élections nominales. A notre avis, tous ces arguments ne trouvent aucune confirmation dans la pratique. La lutte électorale en Allemagne a pris certainement le caractère d'une lutte de principe plus peut-être que partout ailleurs, et pourtant en Allemagne c'est le scrutin individuel qui est adopté. On peut dire, en outre, que ce dernier système offre plus de garantie aux intérêts des minorités que le scrutin de liste. Avec le scrutin de liste triomphe une seule liste, celle du parti conservateur, libéral ou socialiste, et tous les autres électeurs qui n'ont pas vu triompher leur liste ne sont pas du tout représentés au Parlement ; et, pourtant, ces électeurs comptent par centaines de milliers. Sans doute, le système des élections par arrondissement n'est pas exempt de ces défauts, mais dans une mesure beaucoup moins grande que celui-ci. Le système des élections au scrutin de liste olfre des difficultés techniques beaucoup plus grandes que le système des élections par arrondissement, et les abus, toujours possibles au cours des opérations électorales, qui, dans le scrutin nominal, peuvent être réparés par une élec-

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tion complémentaire ordonnée dans un seul arrondissement, exigent, avec le scrutin de liste, des élections provinciales. Avec ce système, il peut parfaitement bien arriver chez nous que les élections cassées soient nombreuses et que dans différentes régions on ait à procéder à de nouvelles élections sur toute l'étendue du territoire, et ces renouvellements peuvent se répéter à l'infini. Enfin, le système des élections au scrutin de liste subordonne la masse électorale plus étroitement aux organisations des partis, car le scrutin d'arrondissement laisse une plus grande liberté aux électeurs pour juger le programme, non seulement dans son ensemble, mais dans ses détails, de même que pour apprécier de plus près les candidats mis en avant par les partis.

Pour toutes ces considérations, nous avons préféré le système qui triomphe en Allemagne, en Autriche, en Angleterre et en d'autres pays qui ont opté pour le scrutin du vote par arrondissement.

Adopter le système des élections proportionnelles ne nous a pas paru possible, car il n'a jamais été expérimenté dans un grand Etat (les cantons de Genève, de Tessin et d'autres cantons suisses où ce système a trouvé son application sont trop petits par leur étendue et ont derrière eux un passé politique trop récent pour que son exemple puisse servir d'enseignement à la Russie). Etant donnée l'immense étendue du territoire russe et de ses circonscriptions électorales, ce serait probablement le « Gouvernement » qui servirait de base aux élections proportionnelles ; les difficultés techniques seraient alors

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trop grandes, l'annulation des élections par suite des abus possibles dans des cas séparés serait trop fréquente. Quant à la question de savoir quel est le système préférable à adopter quand aucun candidat ne réunit la majorité absolue, faut-il admettre la pratique française, allemande ou anglaise? la question pour nous n'est pas douteuse. En Angleterre, on le sait, quand il y a une lutte dans une circonscription électorale entre trois candidats ou un plus grand nombre, on proclame élu celui qui a réuni sur son nom une majorité de voix, quand même le nombre des votes émis en sa faveur ne dépasserait pas le quart des voix. Avec ce système, il arrive souvent que des candidats de nuances voisines, ayant les mêmes principes sur les grandes questions secondaires, se présentent simultanément, contribuent à leur chute réciproque et fraient une voie à leur adversaire commun. Ainsi, en 1886, les libéraux gladstoniens dans un très grand nombre de circonscriptions s'étaient tendu eux-mêmes un piège qui avait assuré aux conservateurs un triomphe qui ne répondait pas du tout à l'état d'esprit du pays. Avec le scrutin de ballotage, un pareil résultat ne serait guère possible. Le système allemand du scrutin de ballotage a cette particularité que ce deuxième scrutin n'a lieu qu'entre les deux candidats qui ont réuni le plus grand nombre de voix. Le système français n'établit aucune limite pour le nombre des candidats qui se représentent au scrutin de ballotage, en laissant toute liberté de s'entendre soit aux candidats intéressés, soit aux électeurs. Si aucun accord n'intervient entre les électeurs et que les votes soient émis en faveur

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de trois ou un plus grand nombre de candidats, le candidat élu sera celui qui aura réuni une majorité relative de voix. Nous préférons le système français, car nous estimons qu'il est important et nécessaire délaisser une grande liberté aux électeurs.

L'immense étendue du territoire russe, sa population clairsemée créent des difficultés d'ordre technique pour les opérations électorales plus grandes que celles que rencontre sa réalisation en occident ; mais ces difficultés ne sont pas assez grandes pour être insurmontables ; dans les vastes pays de l'ouest et du sud de l'Amérique du Nord, la population est encore jusqu'à présent peu dense. Elle l'était moins encore autrefois, mais cela n'avait pas empêché le développement de leur autonomie, ni leur participation aux élections législatives et présidentielles. Dans les pays de population dense et dans de grandes villes comme Berlin, Paris et Londres, les circonscriptions électorales sont nécessairement divisées en sections, car un local électoral ne peut pas se prêter à l'émission d'un vote par dix, vingt, cent mille ou même un plus grand nombre d'électeurs. Chez nous, c'est au contraire l'immensité territoriale qui rend indispensable la division de l'arrondissement électoral en sections. D'après notre projet, les élections auront lieu dans des sections dont, en règle générale, le nombre d'habitants variera entre cent et mille, ce qui représente approximativement de 25 à a5o électeurs. En divisant la circonscription en sections électorales,

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il faut prendre garde avant tout que le trop petit nombre d'électeurs ne permette pas de violer le secret du vote et ensuite que le bureau électoral ne soit pas trop éloigné pour la majorité des électeurs. Naturellement, dans les villes et les localités les plus peuplées, le nombre d'habitants et d'électeurs qui peuvent se réunir en une section est beaucoup plus grand que dans certaines régions frontières avec une population peu dense, comme dans le gouvernement d'Yakousk, dans les parties du nord de Yentsesk, Tobolsk, où les populations sont extrêmement clairsemées.

Nous ne croyons pas utile de justifier toutes les dispositions particulières que nous avons cru devoir incorporer dans notre loi constitutionnelle : le sens, pour la plupart, en est très saisissable. Nous croyons pouvoir nous dispenser également d'expliquer certains chiffres que nous avons adoptés quand il s'agit de régler les détails de la loi électorale ; toutes ces normes sont évidemment subordonnées à des exigences contingentes et laissent beaucoup de place à l'arbitraire. Pourquoi, par exemple, avons-nous accepté la base de 200.000 et non celle de 25o.ooo, ni celle de 260.000 pour l'élection du député? Avec notre loi, la Chambre des représentants comprendra 65o membres et, par son importance numérique, égalera presque la Chambre des communes en Angleterre, qui en a 670 et qui est le plus nombreux de tous les corps législatits du monde entier. Augmenter leur nombre nous paraît offrir des inconvé-

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nients, car, la pratique le démontre, la Chambre anglaise souffre quelque peu de sa composition. Agrandir les circonscriptions électorales nous a paru également trop incommode, car elles sont déjà assez étendues. Les mêmes raisons peuvent être mises en avant pour la durée des différentes opérations qui constituent la procédure électorale. Beaucoup plus importante est la question de savoir à quelle administration il faut laisser l'organisation des élections, le contrôle de la régularité et le droit d'annuler les élections. La solution théorique de la question ne laisse aucune difficulté. Sauf certains points relatifs à la vérification des pouvoirs et à l'annulation des élections, sauf aussi quelques points et notamment la fixation des élections qui généralement résulte d'un ukase impérial contresigné naturellement par les ministres responsables devant le Parlement ou en cas d'élections complémentaires par le ministre de l'intérieur ou parfois par le bureau électoral luimême, tout le reste doit être concentré entre les mains des personnes et des organes auxquels incombe la responsabilité de la gestion locale. De la sorte, la procédure électorale sera confiée aux administrations autonomes. Mais nous devons songer, non seulement aux élections générales de l'avenir, quand la Russie vivra d'une vie politique régulière et quand l'autonomie constitutionnelle régionale et locale sera en vigueur sur toute l'étendue de ce territoire ; nous devons songer aussi aux élections au premier Parlement, et même à l'assemblée constituante, qui doivent avoir lieu dans un avenir prochain et se produire dans un pays qui vient de rompre avec le régime auto-

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cratique, qui n'a pas d'organisation locale solidement assise ou, sinon, issue d'une loi à laquelle reste étrangère la majorité de la population. Mais même dans ce cas, nous nous trouvons obligés de laisser l'organisation des élections à l'administration locale ou à l'administration bureaucratique qui les remplace momentanément, quoique nous jugions ces dernières comme fort peu capables de remplir des fonctions politiques, même dans le sens le plus étroit de ce mot. Il faut s'attendre à ce que les administrations nommées par le gouvernement fassent tous leurs efforts pour altérer la volonté des électeurs. On mettra en avant une certaine géométrie électorale, c'est-àdire une certaine distribution artificielle des arrondissements qui permettra au parti au pouvoir d'avoir toutes les chances d'accaparer le plus grand nombre de mandats. On mettrait en avant tous les procédés possibles pour remplir les listes électorales de personnes qui n'ont pas le droit de voter, mais qui promettent de donner leur bulletin en faveur du candidat gouvernemental. D'autre part on effacera des listes électorales les personnes connues pour leur esprit d'opposition. On mettra en jeu pendant la campagne électorale tous les procédés d'intimidation. Pendant les élections même, on usera de tous les procédés propres à atteindre le but voulu. On peut s'attendre à tout cela, et malgré cela on est bien obligé de laisser à ces administrations le soin de dresser les listes électorales et de diriger les opérations, car on n'en a pas d'autres à ce moment qui conviendraient mieux à cette tâche. Des institutions plus appropriées ne peuvent pas être créées par le

système autocratique, mais par l'exercice libre de la représentation nationale; c'est un cercle vicieux. . . . mais nous sommes sûrs que le cercle vicieux finira par être rompu sous la poussée populaire et ce sera alors la faillite de l'autocratie et l'aube d'une vie nouvelle.

La vérification des pouvoirs est attribuée par nous non pas au Parlement, comme cela a lieu dans la plupart des constitutions européennes, mais au tribunal suprême comme en Angleterre. La vérification des pouvoirs par le Parlement lui-même offre des inconvénients, parce que dans ce cas cette fonction importante est confiée à une autorité qui comprend des personnes dont le droit à la participation aux travaux législatifs n'est pas encore reconnu, et ensuite parce que la discussion de la régularité de la question ne peut pas être impartiale, touchant de trop près aux intérêts des partis. L'histoire parlementaire donne de nombreux exemples de l'usage de ce pouvoir par les partis triomphants en vue d'écarter du Parlement les membres les plus dangereux de l'opposition. La perfection n'est pas d'icibas, mais la justice, gardienne des lois, est dans tous les cas plus impartiale et convient mieux à la vérification des pouvoirs que le Parlement issu d'une lutte des partis politiques.

— Le Tribunal suprême

Quand on élabore une constitution, il est tout naturel de se préoccuper de l'organe chargé de la maintenir. Un travail législatif régulier n'est possible que si les organes législatifs sont pénétrés d'un sentiment de respect pour les lois et les principes constitutionnels. Nous connaissons des exemples d'une violation brutale des lois fondamentales et des droits les plus élémentaires de la personnalité humaine, consacrés par la constitution, violation due aux assemblées législatives. Ce serait sans doute mal raisonner que d'en conclure que les libertés peuvent être assurées même en l'absence d'une représentation nationale qui est la condition sine qua non de la liberté et de l'inviolabilité personnelle. Mais les passions politiques sont parfois capables d'étouffer la voix de la conscience législative des élus du peuple. C'est pour cela qu'il importe tant d'inscrire dans la constitution des droits comme ceux de l'inviolabilité humaine, de la liberté de conscience, de la presse, des réunions, et de les soustraire à l'atteinte d'une assemblée législative avec leur composition modifiable. Sans doute on peut atteindre ce résultat par des distinctions entre des lois constitutionnelles et

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les lois ordinaires, en exigeant pour les premières une procédure plus compliquée. Mais, pour que cette distinction aboutisse à un état précis, il faut en outre établir une institution capable d'arrêter les lois inconstitutionnelles. Si par exemple la loi fondamentale dispose que les représentais de tous les cultes jouissent de la même égalité et que l'organe législatif, sans nier formellement ce principe, édicté des lois qui limitent les droits de certains citoyens pour des raisons tirées de leur confession, l'organe chargé de veiller sur la constitution doit avoir la possibilité d'arrêter l'application de cette loi. C'est précisément le rôle du Tribunal fédéral aux Etats-Unis. Nous jugeons extrêmement importante et désirable la création d'une pareille organisation judiciaire dans la Russie libre de l'avenir. On peut dire que quelques départements (i et 2) du Sénat qui existe chez nous offre une certaine ressemblance, quoique lointaine, avec le tribunal suprême, en veillant sur la légalité et les actes des organes administratifs. Il en résulte que la création de l'institution dont il s'agit ne sera pas dans notre système législatif une nouveauté complète sans aucun précédent dans le passé. Il faut avec tout cela éviter une certaine confusion. Le tribunal suprême n'aura pas le droit d'opposer son veto aux lois contraires à la constitution ; ce n'est que sur la plainte de particuliers qu'il pourra abroger des décisions judiciaires prises en vertu d'actes, soit législatifs, soit administratifs, anti-constitutionnels.

Le tribunal suprême doit en outre, d'après nous, être chargé des litiges relatifs aux opérations électorales. Ces litiges ne peuvent pas, cela est évident,

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être laissés à la compétence des Chambres qui se laisseront guider par des considérations politiques, mais non juridiques. Si par exemple il est nécessaire d'établir le principe qui condamne « la géométrie électorale » (qu'il faut un député pour un certain nombre d'électeurs), il faut aussi que les élections faites par une circonscription qui ne remplit pas cette condition puissent être annulées par le tribunal suprême. Ce dernier encore, comme gardien des bases de la constitution, doit être chargé de la solution des litiges résultant de l'interprétation de la constitution. Enfin, comme organe suprême de la légalité, il doit avoir le droit de juger les ministres mis en accusation par les Chambres. Nous savons que dans ce dernier cas il est complété par l'adjonction de certains membres du Tribunal de cassation.