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l’interprétation anglaise

DE L’ARTICLE 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

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Le Règlement annexé à la convention de la Haye concernant les lois «r* et coutumes de la guerre sur terre donne, dans son article 23, une liste énonciative des moyens de nuire à l’ennemi dont l’emploi est interdit aux belligérants. Sur la proposition de la délégation allemande, la deuxième Conférence de la Paix y a ajouté un nouveau paragraphe aux termes duquel il est interdit « de déclarer éteints, suspendus ou non recevables en justice les droits et actions des nationaux de la partie adverse ».

Le sens de cette disposition a paru tout d’abord très clair. Tous les auteurs y ont vu le développement heureux du grand principe de l’inviolabilité de la propriété privée ennemie dans la guerre sur terre ; l’extension aux biens incorporels de l’immunité des biens corporels ; les droits et actions des sujets ennemis devaient désormais être inviolables ; la guerre ne devait plus pouvoir, ni par elle-même, ni par la volonté des belligérants, affecter la validité ou l’exécution des contrats privés. La nouvelle formule a paru condamner d’anciens usages, conservés encore dans certains pays, comme en Angleterre, notamment celui d’interdire T’accès des tribunaux aux sujets ennemis.

; Les Étals dont la pratique était ainsi condamnée ne se sont pas tout ;de suite rendu compte de la portée de la réforme. Le 30 juin 1908, à peu . près tous les États représentés à la Conférence de 1907, y compris la ^Grande-Bretagne, ont signé la convention concernant les lois et coutu-

2 l’article 23h du règlement de la haye

mes de la guerre sur terre, sans faire la moindre réserve au sujet de la disposition de l’article 23h. Mais, à la réflexion, certains esprits se sont étonnés qu’une réforme de cette importance ait pu être réalisée aussi facilement ; ils se sont demandé si elle avait bien la portée qu’on lui a généralement assignée ; des doutes ont été émis. Dans le commentaire officiel de la convention, publié par le War Office anglais, le professeur Holland, après avoir dit {The laws of war on land, Londres, 1908, p. 5) que l’article 23h semble imposer aux puissances contractantes l’obligation de supprimer, dans leurs lois, l’incapacité des sujets ennemis d’ester en justice, a fait remarquer que si telle est la portée du texte, il est mal placé dans un Règlement d’ordre militaire, et il a suggéré l’avis que, tenant compte de la place où il se trouve, il est peut-être possible de ne donner à sa disposition que la valeur d’une règle pour la conduite des armées en campagne, comme aux autres paragraphes de l’article 23 [op. cit., p. 44). La solution simplement suggérée par M. Holland a été don» née comme certaine et comme allant de soi par un des délégués américains à la Conférence, le général G. B. Davis, d’abord dans un article de revue {American Journal of international law , t. II, 1908, p. 70), puis dans un ouvrage de fond ( Eléments of international law , 3e édit., 1908, p. 578, note 1). En Angleterre, le War Office s’est rallié à cette interprétation que le Foreign Office vient de faire officiellement sienne dans une correspondance qui, rendue publique, mérite d’être connue (1).

Le 28 février 1911, le professeur Oppenheim, de Cambridge, adressait au sous-secrétaire d’État pour les affaires étrangères la demande de renseignements que voici :

Monsieur, je prends la liberté de soumettre à votre examen la question suivante : Ayant eu, au cours de mes récents travaux, à m’occuper des lois et usages de la guerre sur terre, j’ai dû étudier l’interprétation de l’article 23h du Règlement annexé à la convention de 1907 concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre. Je trouve que l’interprétation qui prévaut chez les auteurs du continent et chez quelques auteurs anglais et américains est contraire à la vieille règle anglaise. Je demande respectueusement à connaître l’opinion du gouvernement de S. M. sur l’article en question.

(1) La correspondance traduite ici a fait l’objet d’une brochure, distribuée par le professeur Oppenheim à ses collègues de l’Institut de droit international, lors de la session tenue par l’Institut à Madrid, en avril 1911.

L ARTICLE 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

Pour donner une idée de la manière dont l’interprétation généralement reçue de l’article 23h s’écarte de la vieille règle anglaise, je citerai un certain nombre d’auteurs français, allemands, anglais et américains dont je possède les ouvrages dans ma bibliothèque ; je citerai aussi le Livre blanc allemand sur les résultats de la deuxième Conférence de la Haye de 1907.

Bonfils, Manuel de droit international public , 5e édit., par Fauchille, 1908, discute (p. 651) la doctrine qui dénie aux sujets ennemis la capacité standi in judicio , mais ajoute : « L’article 23h décide qu’il est interdit de déclarer éteints, suspendus ou non recevables en justice, les droits et actions des nationaux de la partie adverse ».

Politis, professeur de droit international à l’Université de Poitiers, dans son rapport à l’Institut de droit international, session de Paris (1910), concernant les Effets de la guerre sur les obligations internationales et les contrats privés [ Annuaire de l'Institut de droit international, t. XXIII, p. 268], dit : « Un point hors de doute, c’est que la guerre ne peut, ni par elle-même, ni par la volonté des belligérants, affecter la validité ou l’exécution des contrats antérieurs. Cette règle fait désormais partie du droit positif. L’article 23h du nouveau Règlement de la Haye interdit formellement aux belligérants u de déclarer éteints, suspendus ou non recevables en justice les droits et actions des nationaux de la partie adverse ». Cette formule condamne d’anciens usages conservés encore, en partie, dans certains pays. Elle proscrit d’abord tous les moyens — annulation ou confiscation — par lesquels on chercherait à atteindre, dans leur existence, les droits nés avant la guerre. Elle exclut, en second lieu, l’ancienne pratique qui interdisait aux particuliers ennemis l’accès des tribunaux. Elle prohibe, enfin, toutes les mesures législatives ou autres tendant à entraver au cours de la guerre l’exécution ou les effets utiles des obligations privées, notamment le cours des intérêts. Il y a là un progrès incontestable. Et l’on doit être reconnaissant à la délégation allemande à la deuxième Conférence de la Paix de l’avoir provoqué. L’accueil empressé et unanime qu’a reçu cette heureuse initiative permet d’espérer que de nouveaux progrès pourront être réalisés dans cet ordre d’idées. On doit souhaiter que la disposition de l’article 23h, étrangère à l’hypothèse de l’occupation du territoire ennemi, soit distraite du Règlement de 1907 (comme les articles 57 à 60 l’ont été du Règlement de 1899) pour être mieux placée dans une convention nouvelle où d’autres textes viendraient la compléter ».

Ullmann, Vôlkerrecht , 2e édit., 1908, p. 474, dit : «Les rapports juridiques ne sont pas davantage rompus ou entravés par l’ouverture de la guerre. L’article 23h condamne le vieil usage du droit interne qui prive l’Etat ou les particuliers du droit d’agir en justice, à raison d’obligations privées, contre les sujets de l’ennemi ».

Wehberg, Bas Beuterecht im Land-und Seekriege, 1909, p. 5 et 6, dit : « L’article 46, alinéa 2, dispose : « La propriété privée ne peut pas être confisquée ». En conséquence de cette règle, l’article 23h> dû à une proposition allemande en 1907, de'cide que « il est interdit de déclarer éteints, suspendus ou non recevables en justice les droits et actions des nationaux de la partie adverse ».

Whittuck, International Documents , Londres, 1908, Introduction, p. XXVIII, dit :

» L’article 23h interdit de déclarer éteints.... etc. ; c’est un développement du principe que la propriété privée ennemie ne peut pas être confisquée. Si ce pays

l’article 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

accepte cette nouvelle prohibition, il sera nécessaire d’apporter des modifications à notre droit interne ».

Rolland, The laws of war on land , 1908, p. 5, dit : « L’article 23h semble imposer aux puissances contractantes l’obligation de prendre des mesures législatives pour supprimer l’incapacité de l’ennemi d’être une persona standi in judicio » (V. aussi Holland, op. cit ., p. 44, où il émet des doutes sur l’interprétation de l’art. 23h).

Bordwell, The law of war between belligerents , Chicago, 1908, p. 210, reconnaît que, d’après l’article 23h, un étranger ennemi doit désormais être admis à ester en justice chez un belligérant.

Gregory, professeur à l’Université d’Iowa, rendant compte dans Y American Journal of international law , t. 111 (1909), p. 788, de l’ouvrage de Bordwell partage la même opinion.

Le seul auteur qui interprète l’article 23h d’une manière différente est Je géné ral Davis. Dans ses Eléments of international law , 3e édit., 1908, p. 578, note 1. il dit (1) : « [L’article 23 indique un certain nombre d’actes dont l’emploi est interdit aux belligérants au cours de leurs opérations militaires. Le but certain de la convention de 1899 a été d’imposer à l’autorité des généraux et de leurs ubordonnés, sur le théâtre des hostilités, un certain nombre de restrictions raisonnables et utiles]. Il est très probable que cet excellent but humanitaire serait manqué si un chef militaire croyait avoir le droit de suspendre ou d’annuler l'effet de ces prescriptions ou de faire dépendre leur application, dans certains cas, de son pouvoir discrétionnaire. Il en est spécialement ainsi lorsqu’un officier refuse d’accueillir des griefs bien fondés ou des demandes de réparation, en raison des actes ou de la conduite de ses troupes, de la part de personnes soumises à la juridiction de l’ennemi fonctionnant sur le territoire occupé militairement. Pour prévenir cette éventualité, il a paru sage d’ajouter aux prohibitions de l’article 23 une clause à ce appropriée » .

Il est fort regrettable que l’ouvrage du général Davis ne soit pas du tout connu sur le continent et que, dès lors, les auteurs continentaux n’aient pas su qu’un auteur américain donne à l’article 23h une interprétation différente de la leur.

Il est de même regrettable que ni le Livre bleu anglais relatif à la deuxième Conférence de la Paix de la Haye (V. Parliamentary Papers, Miscellaneous, n° 4, 1907, p. 104), ni les procès-verbaux officiels des travaux de la Conférence, publiés par le gouvernement hollandais, ne fournissent sur la portée de l’article 23h des renseignements propres à permettre à un jurisconsulte de se faire, à cet égard, une opinion exacte.

Il est toutefois important de noter que l’article 23h est une addition à l’article 23 proposée par l’Allemagne, et que l’Allemagne donne à cet article une interprétation qui paraît concorder avec celle des auteurs du continent. C’est ce qui résulte du Livre blanc allemand, Ueber die Ergebnisse der im Jahre 1907 in Haag abgehaltenen Friedenskonferenz- , qui contient, p. 7, le passage suivant : « L’article 23 a de même reçu, sur une proposition allemande, deux importantes additions. Par la première, le principe fondamental de l’inviolabilité de la propriété

(1) Je traduis en entier le passage cité en partie seulement par M. Oppenheim, pour mieux faire saisir la pensée de l’auteur.

LARTICLE 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

privée est reconnu aussi en matière d’obligations. D’après la législation de certains États, la guerre doit avoir notamment pour effet d’éteindre, de suspendre provisoirement ou tout au moins de rendre non recevables en justice les droits de créance de l’État ou de ses nationaux contre les nationaux de l’ennemi. Désormais, en vertu de l’article 23, alinéa 1er, litt. h, les dispositions de cette nature sont déclarées inadmissibles ».

Quoiqu’il en soit, les renseignements qui précèdent montrent assez que l’interprétation de l’article 23'» admise sur le continent, et adoptée par un certain nombre d’auteurs anglais et américains, est contraire à la vieille règle anglaise. C’est pourquoi je voudrais savoir si le gouvernement de S. M. considère la vieille règle anglaise comme étant toujours en vigueur. — Je suis etc.