L. Oppicniieim

A cette lettre le Foreign Office a répondu, le 27 mars 1911, en ces termes :

Monsieur, le secrétaire d’État sir E. Grey me charge de vous remercier d’avoir bien voulu, par votre lettre du 28 février, appeler son attention sur les conceptions erronées qui paraissent avoir si largement cours chez les auteurs de droit international du continent au sujet du sens et de l’effet de l’article 23h de la convention du 18 octobre 1907 concernant les lois et les coutumes de la guerre sur terre.

Il semble bien étrange que des jurisconsultes de valeur comme ceux dont vous avez cité les ouvrages aient attribué à l’article en question le sens et l’effet qu’ils lui ont donnés, s’ils ont étudié l’économie générale de l’instrument où il est contenu.

Le texte est inséré à la fin d’un article traitant des moyens de nuire interdits aux belligérants. Il fait partie du chapitre I de la section II du Règlement annexé à la convention. Le titre du chapitre I est « des moyens de nuire à l’ennemi, des sièges et des bombardements ». Si on examine l’article 23, on voit qu’il s’occupe de l’emploi du poison ou d’armes empoisonnées, du refus de quartier, de l’usage de moyens perfides, de la destruction injustifiée de la propriété privée. De même, tous les articles suivants (24- à 28) traitent des restrictions que, dans un esprit d’humanité, les nations acceptent d’imposer à la conduite de leurs armées, au cours des opérations militaires.

Le Règlement où figurent ces articles est lui-même annexé à la convention qui forme l’unique obligation contractuelle des parties ; et l’engagement que les parties contractantes ont accepté est (art. 1er) de donner « à leurs forces armées de terre des Instructions qui seront conformes au Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre ».

Il est dès lors tout à fait manifeste que l’objet et le but du Règlement sont limités à la conduite des armées en campagne ; ces armées sont sous les ordres de

L’ARTICLE 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

leurs chefs, et les gouvernements sont tenus de donnera ces chefs des I structions pour agir conformément au Règlement. Voilà tout. Rien dans la convention ni dans le Règlement n’a trait aux droits ou à la condition des non-combattants de nationalité ennemie ou domiciliés sur le territoire ennemi. S’ils habitent le théâtre de la guerre, ils sont, évidemment, touchés par les dispositions du Règlement, par cela même qu’ils le sont par les opérations militaires : dans un certain sens, la règle qui interdit à un chef militaire d’empoisonner une source donne à l’habitant non-combattant le droit ou le quasi-droit de ne pas avoir sa source empoisonnée ; mais ses droits vis-à-vis de ses voisins, ses relations avec les personnes privées, de sa nationalité ou de la nationalité ennemie, ne sont nullement affectés par les règles édictées pour la poursuite des hostilités continentales.

En ce qui concerne le texte de l’article 23, on voit qu’il commence par les mots « de déclarer » : il est notamment interdit « de déclarer éteints, etc... ».Ces termes visent nécessairement une proclamation ou notification tendant à abroger ou à changer des droits antérieurs qui, autrement, auraient continué d’exister ; et, conformément à l’article 1er de la convention, pareille proclamation doit être de celles que le chef militaire pourrait faire ; par conséquent, entendu largement, l’article 23*» a pour effet d’interdire au chef d’une armée en campagne de chercher à terroriser les habitants du théâtre de la guerre en les privant des occasions qui existent pour eux d’obtenir la réparation à laquelle ils ont droit en matière de réclamations privées.

Sir E. Grey vous sait très grand gré d’avoir attiré son attention sur le passage que vous avez cité du Livre blanc allemand. Ce passage peut être traduit de la manière suivante: « ... (V. ci-dessus, p. b). »

Le texte original de l’addition proposée à l’article 23 par les délégués allemands était ainsi conçu : « de déclarer éteintes, suspendues ou non recevables les réclamations privées des ressortissants de la partie adverse » (V. le procès-verbal de la 2e séance de la lre sous-Commission de la 2e Commission, du 10 juillet 1907).

Rien ne montre qu’une explication ait été fournie établissant que l’addition proposée à l’article était conçue de manière à avoir une signification supérieure à celle qu’impliquent nécessairement ses termes ; dans le procès-verbal de la lre séance de la lre sous-Commission de la 2e Commission, du 3 juillet, il y a eu bien, de la part d’un délégué allemand, un exposé se référant selon toute probabilité à cet amendement particulier, mais le procès-verbal ne permet pas d’en saisir clairement le sens ; d’ailleurs, cet exposé n’est pas exempt d’ambiguïté. A la seconde séance, un amendement fut proposé et accepté, tendant à ajouter les mots « en justice » après les mots « non recevables », et, dans cette forme, l’alinéa fut pris en considération par un Comité d’examen, accepté et inséré dans l’article 23, présenté à la Conférence et adopté par elle dans sa 4e séance plénière du 17 août 1907.

Le changement apporté ultérieurement à la rédaction du texte doit avoir été opéré par le Comité de rédaction, mais il n’a pas pu être fait avec le dessein de modifier le fond de la disposition. A la 10e séance plénière du 17 octobre 1907, le rapporteur du Comité de rédaction, parlant des amendements de forme faits à cette convention, s’est borné à dire : « En ce qui concerne le Règlement luimême, je n’appelferai pas votre attention sur les différentes modifications de style sans importance que nous y avons introduites ».

l’article 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE 7

Rien non plus, dans le rapport sur le projet de convention présenté à la Conférence en séance plénière (annexe A au procès-verbal de la 4e séanqe plénière;, n’indique une interprétation aussi large que celle du Livre blanc allemand. Le rapport dit simplement que l’addition est considérée comme précisant en termes très heureux l’une des conséquences des principes admis en 1999.

Il en résulte, pour sir E. Grey, que ni les termes, ni le contexte de la disposition de l’article 23h, ni les circonstances de son adoption ne confirment l’interprétation donnée par les auteurs que vous citez, et acceptée par le Livre blanc allemand.

Sir E. Grey fait observer que, dans le passage cité par vous, après avoir indiqué sa manière d’interpréter l’article, M. Politis remarque qu’il est complètement étranger à l’hypothèse de l’occupation de territoire et qu’il doit être distrait du Règlement pour être placé dans une convention nouvelle. Si l’interprétation de M. Politis était correcte, son observation serait certainement vraie ; mais le fait que le texte est placé là où il se trouve aurait dû amener M. Politis à penser qu’il ne comporte pas l’interprétation qu’il lui assigne.

Sir E. Grey ne croit pas non plus que la disposition contredise le principe du droit commun anglais d’après lequel le sujet ennemi n’est pas admis à ester en justice pour faire respecter un contrat, car le commerce avec les sujets ennemis est illégal.

Ce principe s’applique automatiquement dès l’ouverture de la guerre. Pour recevoir application, il ne requiert aucune déclaration, ni du gouvernement, ni, encore moins, du chef d’une année en campagne. Il vaut aussi bien dans la guerre maritime que dans la guerre terrestre, et devant toutes les Cours de justice et non seulement dans les limites du théâtre des opérations des chefs militaires.

Il sera peut-être nécessaire de soumettre à un nouvel examen toute la question de l’effet de la guerre sur le commerce des particuliers. Les anciennes règles semblent difficilement conciliables avec les exigences ou les conditions du commerce moderne. Mais la modification de ces règles est une question que le gouvernement de S.M. ne saurait résoudre sans un examen attentif et soigné. Si elle doit être résolue, elle ne pourra l’être qu’au moyen d’une convention applicable aussi bien à la guerre maritime qu’à la guerre terrestre.

Le gouvernement de S. M. n’a certainement pas adhéré à pareille réforme en contractant une convention qui a uniquement trait aux Instructions à donner aux commandants de ses forces armées et dont l’efTet est limité à la guerre sur terre. — Je suis, etc. . .

* F. A. Campbell.

Il ne semble pas que les arguments développés par le Foreign Office soient de nature à faire changer d’avis ceux qui ont vu dans l’article 23h

LARTICE 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

une règle de droit général touchant les effets de la guerre sur les rapports privés. Pour dégager le sens de cette disposition, il leur a suffi d’en rapprocher le texte des précédents historiques et de tenir compte du but poursuivi par ses promoteurs. Aux autorités citées dans ce sens par le professeur Oppenheim, on peut ajouter notamment :

Pour le continent, le rapport des délégués helléniques à la Conférence (Livre blanc grec, La deuxième Conférence de la Paix de 1907, t. I, p. 48); Nippold, Die Zweite Haager Friedenskonferenz, dans la Zeitschrift fur internationales Privat-und Oeffentliches Recht , t. XIX, 1909, p. 388 ; Despagnet, Cours de droit international public, 5e édit., par de Boeck, Paris, 1910, p. 825 ;

Pour les États-Unis, J. B. Scott, The Hague Peace Conférences, Baltimore, 1900, t. I, p. 526;

Pour l’Amérique latine, De Bustamante y Sirven, La deuxième Confèrence delà Paix, trad. franc., par G. Scelle, 1909, n. 224, p. 256-257 ;

Pour la Grande-Bretagne enfin, Coleman Phillipson, The effect of war on contracts, Londres, 1909, p. 46; A. Pearce Higgins, The Hague Peace Conférences and other international Conférences concerning the laws and usages of war, Cambridge, 1909, p. 263-265, et surtout, Lawrence, Principes of international law , 4e édit., Londres 1910, p. 358-360.

A cette opinion unanime de la doctrine, on ne peut opposer qu’un seul avis : celui d’un éminent militaire, qui n’est pas jurisconsulte. Se fiant aux apparences, le général Davis a présenté la disposition nouvelle comme ayant la même valeur que les autres paragraphes de l’article 23. Mais il n’a pas motivé son opinion. L’importance de l’innovation n’a pas, au contraire, échappé à la science profonde et avertie du professeur Holland. Il s’est étonné qu’une si grande réforme ait pu être réalisée par le texte final d’une énumération se rapportant à un tout autre ordre d’idées, et sans toutefois le faire sien, ü a suggéré l’avis que peut-être après tout l'article 23h n’a trait qu’à la conduite des armées en campagne.

C’est principalement sur cet argument de texte que le Foreign Office base aujourd’hui son opinion : l’article 23h se trouve dans un Règlement indiquant les Instructions que les États en guerre doivent donner à leurs armées ; il fait partie d’une énumération d’actes interdits aux belligérants sur le théâtre des hostilités ; il a dès lors la même portée que les autres dispositions du Règlement, le même sens que les autres paragraphes de l’article 23; il vise la conduite des chefs militaires, il n’a nullement trait aux obligations des États eux-mêmes.

l’article 23 DU RÈGLEMENT DE LA RAYE

Apparemment logique, le raisonnement manque au fond de base. C’est une règle de bon sens que V interprétation qui rendrait un acte nul et sans effet ne peut pas être admise ; il faut l'interpréter de manière qu'il puisse avoir son effet, quil ne se trouve pas vain et illusoire (Vattel, Le droit des gens , liv. II, chap. XVII, §283). Or si l’article 23h ne vise à établir qu’une règle de conduite pour les armées en campagne, il n’a pas de sens : les chefs militaires n’ont ni l’occasion ni le moyen de faire ce que le texte a pour but d’interdire. Une armée d’invasion trouve les sujets de l’ennemi chez eux, sous l’empire de leurs lois, sous l’autorité de leurs tribunaux ; ces lois, elle doit les respecter ; ces tribunaux, elle doit les laisser fonctionner, à moins de besoin absolu imposé par le souci de sa sécurité ou le succès de ses opérations (art. 43 du Règlement de la Haye de 1907). On ne voit pas par suite de quelle nécessité de guerre elle pourrait proclamer l’extinction, la suspension ou la non-recevabilité en justice des créances des particuliers. Elle doit, au contraire (art. 46 du Règlement), respecter la propriété privée, sous quelque forme qu’elle se présente, mobilière ou immobilière, corporelle ou incorporelle. Le général Davis, qui a raisonné dans la même hypothèse, n’a en vue que les réclamations des habitants du territoire occupé contre la conduite des militaires, il n’a pas et il ne pouvait pas songer aux procès ordinaires relatifs à l’exécution des contrats privés.

. L’article 23h ne peùt avoir un sens que si on le rattache aux effets de la guerre et aux obligations qui incombent aux belligérants sur leur propre territoire. Il devient très clair et d’une portée très pratique s’il a en vue ce moyen de nuire qui, survivance de la vieille doctrine de l’interdiction de commerce, consiste à fermer l’accès des tribunaux aux sujets de l’adversaire venant revendiquer les droits que des contrais antérieurs à la guerre ont fait naître à leur profit. Déjà tous les États civilisés ont renoncé à ce moyen de nuire vis-à-vis des ennemis qui, malgré la guerre, demeurent sur le territoire. Et s’il en est qui le tiennent toujours en réserve dans leurs lois contre les ennemis habitant hors du territoire, il est peu probable qu’ils en fassent usage dans les guerres de l’avenir. L’enchevêtrement des rapports internationaux a fait perdre à cette mesure toute efficacité. Il l’a rendue plus nuisible qu’utile à qui la prend. Sa condamnation, réclamée par les nécessités de la vie économique des peuples, s’imposait dans le droit moderne de la guerre, qui proscrit toutes les rigueurs inutiles.

C’est bien dans cet esprit que la délégation allemande avait proposé en 1907 l’addition faite à l’article 23. Le Foreign Office soutient, il est vrai, que nulle explication précise n’a été fournie à cet égard à la Confé-

l'article 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

rence ; il estime que l'exposé présenté par le délégué allemand, M. Goppert, à la première séance de la première sous-Commission de la deuxième Commission, le 3 juillet 1907, est ambigu et que le procès-verbal de la séance ne permet pas d’en saisir le sens exact. Mais, pour en juger, il suffit de reproduire la teneur du procès-verbal (Actes et documents de la Conférence , t. III, p. 103) :

Sur l’invitation du Président,

« Le major-général de Gründeil, délégué militaire d’Allemagne, donne lecture des propositions de sa délégation (annexe 2) » [ibid., t. III, p. m\.

Parmi ces propositions, au nombre de cinq, se trouvait celle qui avait trait à l’alinéa h de l’article 23.

« M. Gôppert, délégué-adjoint d’Allemagne, explique que cette proposition (1) tend à ne pas restreindre aux biens corporels l’inviolabilité de la propriété ennemie et qu’elle vise tout le domaine des obligations en vue de prohiber toutes les mesures législatives qui, en temps de guerre, mettraient le sujet d’un État ennemi dans l’impossibilité de poursuivre l’exécution d’un contrat devant les tribunaux de la f( partie adverse ».

Les termes de cette déclaration, que j’ai soulignés à dessein, me paraissent établir jusqu’à l’évidence l’intention de la délégation allemande. Elle entendait proposer une règle de droit obligatoire pour les États belligérants eux-mêmes, puisqu’elle visait formellement, pour les interdire, certaines mesures législatives. Elle n’avait pas du tout en vue l’hypothèse imaginée depuis par le général Davis, ni celle du Foreign Office , d’un commandant militaire cherchant à terroriser la population du pays envahi, puisqu’elle demandait pour les sujets de l’ennemi la liberté d’ester en justice, non dans leur pays, mais devant les tribunaux de la partie adverse.

Il est permis de penser qu’après cet exposé il ne pouvait pas y avoir de méprise sur la portée véritable du texte proposé. Il est sans doute fâcheux que la proposition allemande n’ait pas fait l’objet d’un plus large débat. Mais cela ne suffit pas pour remettre en cause une réforme régulièrement adoptée. Si elle n’a pas été contestée devant la Conférence, c’est qu’elle n’a pas paru contestable. Si la Grande-Bretagne avait quelque

(1) C’est ici sans doute qu’il y a l’ambiguïté reprochée à l’exposé par le Foreign Office. Il y avait cinq propositions allemandes. M. Gôppert parle de cette proposition. Quelle proposition vise-t-il ? La suite de l’exposé montre très nettement qu’il a en vue la proposition relative au nouvel alinéa de l’article 23.

l’article 23h DU RÈGLEMENT DE LA HAYE

répugnance à l’accepter, elle aurait dû signaler ses objections avant le vote ou tout au moins formuler des réserves avant la signature de la convention. On ne peut pas faire à ses représentants l’injure de penser qu’ils ont donné leur suffrage à un texte dont le sens leur échappait.

Il est peut-être regrettable que la nouvelle disposition ait été placée là où elle se trouve. Etrangère à l’hypothèse de l’invasion ou de l’occupation du territoire ennemi, elle n’aurait pas dû figurer dans un Règlement relatif à la conduite des armées en campagne. Il y a là un défaut de méthode certain. Mais il n’est pas sans précédent. La Conférence de 1899 avait inséré dans ce même Règlement, sur la condition des belligérants internés et des blessés soignés chez les neutres, des textes (art. 57 à 60) qui y étaient fort mal placés : il n’y a aucun rapport entre la situation des neutres et les instructions à donner aux troupes. Ce n’était pas cependant par pure inadvertance. Au début, la codification des lois et coutumes de la guerre devait faire l’objet d’an instrument unique. Ce fut sous cette forme que la deuxième Commission de la Conférence arrêta tout d’abord ses résolutions (v. le rapport de M. Ed. Rolin, Conférence internationale de la Paix , nouvelle édition, lre partie, p. 34 et suiv.). Mais après coup, pour donner satisfaction à certaines susceptibilités, il a paru « préférable de ne pas incorporer dans la convention elle-même le texte des 60 articles adoptés relativement aux lois et coutumes de la guerre, et de leur donner la forme d’un Règlement séparé qui serait annexé à la convention » (Rapport oral de M. Renault sur les travaux du Comité de rédaction, ibid., p. 153). Par suite de cette division, les articles 57 à 60 auraient dû, logiquement, être distraits du Règlement. Néanmoins, on les y a maintenus, parce qu’on ne savait pas où les mettre. Ils ne pouvaient pas figurer dans la convention, et on ne voulait pas les supprimer tout à fait. Il aurait fallu les insérer dans une convention spéciale sur les droits et les devoirs des puissances neutres. Impraticable, faute de temps, en 1899, cette solution a été adoptée en 1907. Une aventure analogue est arrivée au sujet de l’article 23h . Le texte proposé par l’Allemagne a été ajouté à l’article 23, parce qu’on ne lui a pas trouvé une place meilleure. Disposition de détail, il ne pouvait pas prendre rang parmi les dispositions générales de la convention. Un lien artificiel a paru le rattacher à l’article 23 traitant des moyens de nuire interdits aux belligérants : on l’y a inséré. Logiquement, il aurait dû être compris dans une convention nouvelle, portant sur l’ensemble de l'importante matière des effets de la guerre sur les contrats privés. La Conférence de 1907 ne pouvait pas improviser cette vaste étude. Une prochaine Conférence pourra l’entreprendre. En la faisant aboutirai lui sera

12 l’article 23h du règlement de la haye

possible d’alléger le Règlement concernant les lois et coutumes de la guerre d’un texte qui lui est étranger.

Si l’on peut, au point de vue de la belle ordonnance des textes, regretter ces accidents de rédaction, on ne doit pas toutefois en exagérer l’importance. Car il est certain que la forme, si défectueuse soit-elle, ne saurait compromettre le fond des dispositions. Après 1899, nul n’a pu songer à tirer argument de la place donnée aux articles 57 à 60 pour soutenir qu’ils n’établissaient pas des règles obligatoires pour les États. Il n’est pas plus admissible aujourd’hui de prétendre interpréter l’article 23h uniquement d’après sa forme, sans tenir compte de l’idée libérale qui, manifestement, a présidé à son adoption.

Tel n’est pas cependant l’avis du Foreign Office. Me prenant personnellement à partie, il me reproche de n’avoir pas vu dans le fait que l’article 23h est placé là où il se trouve la preuve qu’il ne comporte pas l’interprétation que je lui ai donnée avec la quasi-unanimité de la doctrine. Qu’il me soit permis de répéter, en me couvrant encore de l’autorité de Vattel, qu’ « il faut interpréter un acte de manière qu’il puisse avoir son effet » et que si, dans l’espèce, la forme devait emporter le fond, l’article 23h se trouverait « vain et illusoire ».

Il reste à souhaiter que le dissentiment qui vient de se manifester conserve, grâce au maintien de la paix, une portée purement doctrinale et qu’il fournisse à la troisième Conférence de la Paix l’occasion de régler la question des effets de la guerre sur les rapports privés.

Quant à présent, on doit enregistrer avec plaisir la déclaration du Foreign Office « que les anciennes règles semblent difficilement conciliables avec les exigences du commerce moderne » et savoir gré à notre éminent collègue, M, Oppenheim, de l’avoir provoquée.

Imp. J. Thevenot, Saint-üizier (Haute-Marne)