SANCTION DES OBLIGATIONS DE L^ÉTAT

Cependant quand on y réflécliit, on hésite et on se demande si véritablement il y aurait là une houreuse institution. D'abord, comment serait composée cette haute juridiction et comment ses membres seraîent-ils nommés? S'ils sont nommés par le gouvernement ou par le parlement, il est à craindre qu'ils n'aient aucune indépendance. S'ils sont élus par le peuple, au suffrage direct ou à deux degrés, cette haute juridiction deviendra un corps politique et ne présentera pas l'impartialité qu'on lui demande. Si elle se recrute par cooptation, elle deviendra vite une sorte do iorps aristocratique incompatible avec la démocratie mo* derne.

Supposons cependant que cette haute cour existe. Comment serait-elle saisie? Si elle est saisie par le gouvernement, il est à craindre que celui-ci n'intervienne que pour faire disparaître une loi qtii lui déplaît. Si la haute juridiction peut intervenir t]*offico et annuler spontanément toute loi pour inconstituUoiinalité, elle devient un organe politique pouvant dt^ve* nir un organe trop puissant dans l'Etat. Enfin si Ton permet de la saisir à tout individu qui se prétend lésé par une loi inconstitutionnelle, on peut redouter que l'œuvre législative ne soit elle-même compte terne nt •entravée. On conçoit qu'un simple particulier puisse provoquer l'annulation d'un acte fait par une autorité administrative (recours pour excès de pouvoir). On comprend plus difficilement, ce nous semble, qu'un simple particulier puisse provoquer l'annulation d\ine loi qui, faite par les organes constitutionnels du pays, doit être présumée utile et conforme au droit.

Au reste, l'expérience qui a été faite en France même d'un sénat conservateur ^ chargé d'apprécier la constitutionnalité des lois, sous le consulat, le premier et le second empire, est à notre sens suffisante pour qu'on ne tente point de rétablir un pareil système,

Siéyès, dans son projet de constitution exposé à la Convention le 2 thermidor an III, au moment de la discussion de la cDJutilutîoa

dSS PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE IV

lie Tan HT, propos^aU la crèalion ô'une jurée cotisfiiulionnaire dont la mist^ion s^urail dt> Juger les réclam al ion s conlre loute alleinle portée h. k L'onslilulum {Moniteur, réimpression, XXV, p. 291 et suïv.). Lajutie cotislilulionnaire de Siéyès devient le sénat conservateur de la L*onslitulion de Tan Vlil, « qui maintient ou annule touË li's actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnels parle Iribiiiial ou par le t^^ouvernement » (Const. an VIII, art. 21), qui rcçoiL en outre iju -*énalusconsulte du 16 thermidor an X « le droit de régler tout t:iî cjiii n'a pas été prévu par la constitution et qui est nécessaire â sa marche et d'expliquer les articles de la constitution qui douiiejil lieu k difTérentes interprétations ».

L* sénat con.st'i valeur reparait dans la constitution de 1852. Dan» la procLiiualian du 2 décembre 1852 (les cinq bases), on disait au n<3 5 : 'L Une sf tond^ assemblée formée de toutes les illustrations du pavîi, pouvoir pondérateur, gardien du pacte fondamental et de» Ubertés publiques »\ et aux art. 25-27 de la const. de 1852 : « Le âénat eat le tnirdien ilu pacte fondamental et des libertés publiques. Aucune toï w* peut être promulguée avant de lui avoir été soumise. Le iétiîil îï*oppùse h. la promulgation : i«» Des lois qui seraient L'onlraire:^ ou qui porl^^raient atteinte &la constitution, à la i*eligion, h lu morale, à la ilberlé des cultes, à la liberté individuelle, à l'ègalilé liv^ cHoyi na desïuit la loi, à l'inviolabilité de la propriété et au principr- de ritiamovibililé de la magistrature; 2o de celles qui aeraienl ionlrûin^s fk hi défense du territoire. Le sénat règle par un siétiutui^t-oui^iille.,. 2" tout ce qui n'a pas été prévu par la constitution oL qui e^l îiéees^aire à sa marche; 3^ le sens des articles de la constitution qui donriii^nl lieu à différentes interprétations ». On sait qw par le sénatuscou nulle du 21 mai 1870 le sénat cessa d'être un Cûrpn conservateur pour devenir une seconde chambre législative.

îrfi le séuat conservateur de la constitution de Tan VIU eut quelque LULlependance an début du consulat, il devint bientôt entre Ici mains du premier consul et de l'empereur un instrument docile pour niodirier la t:oii.^titution, pour la suspendre, et pour annuler ou maintenir au gré du maître les actes législatifs, judiciaires et admiuiEjlrulifs, surtout quand les art. 63 et suiv. du sénatUiïConsulte du 28 tloréal an XII lui eurent donné des attributions particulUTiia en matiire de liberté individuelle et de liberté de la presse ;cf. ^ 75 et 80 , Le sénat du second empire ne fut pas plus indépendant, et >ion rôle se borna à modifier la constitution de 1852 au gré du prince.

Malgré celte double expérience, quelques bons esprits demandent actuellement la création d'une haute juridiction chargée de juger kcoQrîitilnUonnalilé des lois. Cf. en ce sens une proposition dépoîièe par MM. -ï. Hoche, Charles Benoist, Audiffred, le 28 janvier 1*.HI3 à 1» rhambrc' el qui tend à ajouter à la loi const. du 25 février 1875 un article D qui serait ainsi conçu : « Il est établi une cour «uprème chargée de statuer sur les réclamations des citoyens pour

§ 94. — SANCTION DES OBLIGATIONS DE l'ÉTAT fiîîT

violftiioD (le leurs droits conslitulUmoels par le pouvcjïr lég:Ulalir ou par le pouvoir exécutif » {J. o^., doc. pari., 1903, ^f^^i^. onl, p. 97). Les auteurs de celte proposition demandent aus?-i ([u'il suit ajouté à l'art. 1 de la loi const. du 19 février 1875 un parag. visanL la Déclaration des droits de 1789 et se terminant par ce? mo\s : « Le pouvoir législatif ne peut faire aucune loi qui porle alleiuiir tl mette obstacle à l'exercice de ces droits ». Rapp. propo:siLioii di^ loi de M. Charles Benoist tendant à instituer une cour supiO me pourconnaître des atteintes portées aux droits et aux liberté» de* citoyens {J, o/f., doc. pari., chambre, sess. ord., 1903, p. 9*.*}.

Les Etats-Unis d'Amérique pratiquent un système qui compte en France beaucoup de partisans et qui peut se résumer ainsi. Devant tout tribunal où Ton invoque l'application d'une loi, relui coiilro lequel on l'invoque peut opposer l'exception d'inconstittittonmiUié ; le tribunal peut alors apprécier la constitutionnalité de U loi, et s'il juge qu'elle est inconstitutionnelle refuser de l'appliquer. Ce droit appartient à toute cour, toute cour fédérale ou d'Etal, el non pas seulement, contrairement à ce qu'on dit quelquefois, h la haute cour fédérale. D'autre part, le tribunal, même la haute cour fédérale, qui juge que la loi est inconstitutionnelle, n'annuln point la loi; il n'a pas ce pouvoir; il se borne à refuser de fain; uppUcalinn de la loi à l'espèce qui lui est soumise. Ce droit des courj* amt^ri* caines est impliqué par l'art. III, sect. 2 de la constitution, dont la formule assez vague a toujours été interprétée en ce séria. Il esL tout à fait analogue à celui des tribunaux français qui, en vertu de Part. 471, n» 15 du code pénal, peuvent recevoir l'excepliuii irillégalité soulevée à l'occasion d'un règlement, même d'un rriîli^rrierit émané du chef de l'Etat et refuser d'appliquer, dans l'espèce i eujt soumise, le règlement qu'ils jugent illégal.

Sur le jugement de la constitutionnalité des lois par les tribunaux américains, cons. la longue et intéressante communication faite par M. Lamaude à la Société de législation comparer^, Builelin, 1902, p. 175 et suiv., et la discussion qui a suivi, p. 240 et suvv. M. Larnaude donne une analyse détaillée de quelques atTaircï* intéressantes où la question de constitutionnalité s'e^t posée, notamment l'afTaire Poîlock, dans laquelle la cour suprême n déclaré inconstitutionnel l'acte fédéral du 15 août 1894 établissant aux Xiiai^- Unis l'impôt sur le revenu ou Income lax. M. Larnaude montre très justement par l'analyse de cette affaire « qu'on ne fait pasj directement le procès à la loi, qu'on ne le fait qu'indir^-etement à propos de la solution qu'il faut donner à un litige parliculierv aolulim qui exige que le tribunal prenne parti sur la conslilulionnslilè de la loi »> (ibid., p. 197).

Ce droit des tribunaux d'apprécier la constitutionnalité des ]oi«9 existe aussi dans quelques pays de l'Amérique du Sud : UèpubliffUB argentine, const. 25 septembre 1860, art. 101 ; Brésil, roivsl. 24 février 1891, art. 59, § 1. Il est reconnu en Norvège par Jîi jurisprudence.

En France, les tribunaux ont-ils le droit, dans une affaire à eux i;oumise, de recevoir une exception d'inconstitutionnalité et de refuser d'appliquer une loi qu'ils jugent inconstitutionnelle? D'après une jurisprudence ancienne et suivant une doctrine traditionnelle, les tribunaux français n'ont point ce pouvoir d'appré- <;ier la constitutionnalité des lois. Gela résulte du principe formulé par Fart. 3 du chap. v du titre III de la constitution de 1791 et qui est encore la règle générale de notre droit public à cet égard : « Les tribunaux ne peuvent ni s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif, ou suspendre l'exécution des lois... ».

11 faut bien dire cependant que si l'ordre judiciaire forme un troisième pouvoir complètement distinct et indépendant du pouvoir Îéti;i9latif et son égal, il devrait avoir logiquement le droit de refuser d'appliquer une loi inconstitutionnelle. K2n effet, le pouvoir judi- <:iaire et le pouvoir législatif étant séparés, indépendants et égaux, n'ont qu'un supérieur commun, le pouvoir constituant. Imposer au juge l'obligation d'appliquer une loi inconstitutionnelle, c'est le déclarer inférieur au législateur, c'est le placer sous sa dépendance, •c'est violer le principe de la séparation des pouvoirs. — Ce sont évidemment ces considérations qui ont amené quelques auteur» modernes à soutenir que les tribunaux français, comme les tribunaux américains, avaient le droit, lorsqu'une question d'inconstitutionnalité était soulevée, de refuser d'appliquer la loi jugée par eux Inconstitutionnelle.

V. en ce sens Beauregard, qui estime que les tribunaux auraient !e devoir de ne tenir aucun compte d'une loi qui établirait le système du cadenas, parce qu'elle violerait le principe constitutionnel qu'aucun impôt ne peut être établi qu'en vertu d'une loi [Monde économique, 17 novembre 1894, p. 505) ; .Tèze, qui estime sans hésiter •que lorsque la loi contient une violation flagrante de la constitution, le tribunal ne peut pas l'appliquer, parce que se trouvant en présence de deux textes contradictoires, il doit assurer l'exécution de la loi en vigueur, qui est la loi constitutionnelle; l'auteur est plus hésitant quand la contradiction avec la constitution n'est pas flagrante ' Jèze, Du contrôle des délibérations des assemblées déli- ■bérujites, Revue générale d* administra lion, 1895, II, p. 411). Cf. Siignorel, Du contrôle judiciaire des actes du pouvoir' législatif, Revue poL et pari., juin 1904, p. 526.

La jurisprudence n*a jamais admis que les tribunaux françai:> puissent refuser d'appliquer une loi pour cause d'inconstitulionnaiité. En 1833, la cour de cassation a été saisie de la question dans les conditions suivantes : Le journal Le National ayant été con-

§ 94. — SANCTION DES OBLIGATIONS DE l'ÉTAT 65fr

damné en verlu de l'arl. 16 de la loi du 25 mars i822, un pourvoî en cassation fut formé, fondé sur ce qu'il ne pouvait être l'ail application ni de Tart. 16 de la loi du 25 mars 1822, ni de la loi du 8 octobre 1830 qui Tavait déclaré maintenu^ parce que ces Icxli^ étaient contraires à Tart. 69 de la Charte de 1830, déclarant it^ii délits de presse de la compétence du jury. La cour rejette le pourvoi : « Attendu que la loi du 8 octobre 1830, délibérée et promulgai^e dans les formes constitutionnelles prescrites par la Charte, luit la rè(?]e des tribunaux et ne peut être attaquée devant eux pour cause d'inconstitutionnalité » (Cass., 11 mai 1833, S., 33, I, p. 357;.

Nous eslimons que dans l'état actuel de notre législation les tribunaux français ne peuvent point apprécier la constitutionnalité des lois; nous ne rattachons point cette solution à un prétendu principe de séprinition des pouvoirs (cf. § 53). Mais nous estimons que» dans un régime fondé comme le nôtre essentiellement sur le principe de légalité, il ne saurait être permis aux agents de TEtat d'apprécier la légalité de la loi qu'ils sont obligés d'appliquer. La loi est le fondement et la limite de leur compétence; leur permettre. d'apprécier la valeur de cette loi, ce serait leur permettre de s'insurger contre le principe même en vertu duquel ils peuvent agir, ce serait créer un véritable élément d'anarchie.

L*exemple des Etats-Unis ne saurait être invoqué; il y a là en effet des causes nombreuses et tout à fait particulières qui e\pU- (fuent le pouvoir spécial reconnu aux tribunaux américaine. Ce pouvoir a son origine à Tépoque coloniale pendant laquelle te» colonies ne pouvaient pas évidemment légiférer au delà des droits que leur reconnaissaient les chartes. Ce pouvoir s*est maintenu parce qu'il venait répondre à un besoin particulier propre aux EiaU fédéraux, le règlement des rapports du pouvoir fédéral et des Klalsmembres. Enfin Torganisaiion particulière des Etats-Unis, le prestige tout particulier qui s'attache spécialement à la haute cour fédérale, le rôle éminent qu^ont joué différents chiefs of justice ^ et loute une série de circonstances spéciales expliquent le d(^voloppement de ce pouvoir des tribunaux américains elles service.^ qu'il rend. Mais rien de tout cela n'existe en France. Enfin le rén^me politique de la France est sur bien des points essentiellement dilTérenl du régime américain; le parlement occupe chez nous une place qui ne saurait ôtre comparée à celle qui est faite au coniJ^ri'R américain, surtout depuis que le pouvoir présidentiel a pria 1^ développement et l'étendue que l'on sait (cf. § 59). Nous croyons donc qu'il n^y aurait aucun intérêt à importer en France le svâli^mc

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jimèricain, el que cela pourrait mèmepravoqner des conflilsT crtor UTie noijvpïïe cause li'agitaLion ni de division. VJ. en re sens Larnaude, loc. ciluL, Bulteiin jtociéié léffislation comparée ^ 1W2, p. ?£7-229.

De bons esprits eslimenl cepeiulanL qu'il faudrait donner eipreisùmenl aux li ibunaux Trançais le pouvoir d*apprécîer la çomliluiionnalUé des lors. Cf. nolainmenL le a opinions de M- Saleilte» (avec certainDs^ re^slriclionsi el précisions), de MM. Thaler, JaiaberL exprimées après la cummunicaiion de M. Larnaude, Buiîeiin modelé de léffislutwn comparée, 1902, p* 2^0 et suiv,

11 faut notf^r, du reste, que si nous refusons aux tribunaux le droit d'apprL^cier la conslilutionnalit^^ d'une loi, nous leur rcconûfiissons le droit et même Tobligation de n'appliquer qu'une loi régulièrement promulgu(k? par le clief de TElat. On établira au ^ J 39 que la promulgation est un acte législatif, un élément essentiel de !a loi ; tant qu'il n'y a pas promulgation, il n'y n pas loi et, par conséquent, les tribunaux: ne doivent point appliquer un acte qui, constitutionnellemenl, n'a pa.s le caractère de loi. Si, par exemple, les présidents de.^ clîamÏM'es transmettaient aux tribunaux un texte de loi voté par les deux chambres, mais non promulgué par le président de la république, iïs ne devraient point &\i faire application.

11 ne faut pas d'ailleurs aller plus loin : les tribunaux ne pourrafent point, par exemple, refuser d'appliquer un texte promulgué par le préïjiident de la république^sous prétexte qu'il n'aurait point été régulièrement délibéré el voté par les chambres. Les tribunaux ne sont point compétents pour examiner la régularilé de la procédure parlementaire; et, du moment que le texte est réj^uïièrement promulgué comme loi, ils n'ont qu'à l'appliquer. iNouB ne donnerions pas? rependant la même solution si le président iie la république promulguait comme loi un texte qui n'aurait point été voté par les deux chambres* Alors, malgré le nom de loi donnée au texte, il n'y aurait qu^un simple décret réglementaire dont, d'après une opinion qui devient unanime^ les tribunaux peuvent apprécier la légalité. Il est vrai de dire que la dernière bypo-