L'assemblée nationale de révision

Elle se compose de tous les sénateurs et de tous les députés réunis en une seule assemblée. Elle n'est pas une réunion de la chambre et du sénat, chaque chambre conservant son individualité; elle est une assemblée nouvelle, absolument distincte de la chambre et du sénat, composée seulement des mêmes individus qu'eux. Diverses conséquences vont résulter de celle proposition.

L'assemblée nationale se réunit de plein droit lorsque les chambres ont voté les résolutions de revision. Elle détermine elle-même la durée de la session, et le président de la république ne pourra point prononcer la clôture. Il possède, aux termes de Fart. 2, § i de la loi const. du 16 juillet 1875, le droit de prononcer la clôture de la session des chambres; mais il n'y a plus de chambres, elles sont absorbées en quelque sorte par rassemblée nationale. Pour la même raison le président de la république ne pourrait point, en exerçant le droit d'ajournement qui lui est donné par l'arU i, § 2 de la loi du 16 juillet 1875, empêcher l'assemblée nationale de se réunir. A forlion ne le pourrait-il pas en prononçant la dissolution de la chambre des députés conformément à Kart. 5 de la loi du 25 février 1875.

On s'est demandé si l'assemblée de re vision pourrait voler ucf loi ordinaire. Nous ne voyons pas pourquoi elle ne le pourrait pas. Sans doute plusieurs constitutions antérieures spécifiaient qw l'assemblée de revision ne pourrait que reviser. Aucune disposilioo de ce genre n'existe dans les lois de 1875. De plus, rassemblée nationale qu'elles ont créée présente un caractère tout à fait diffèrent de celui des assemblées de re vision antérieures. On a voula instituer une assemblée souveraine ayant tous les pouvoirs d^one véritable assemblée constituante (cf. § 149). Or les assemblétf* constituantes ont toujours eu le pouvoir de faire des lois ordinaires L'assemblée nationale le pourra donc elle aussi, en spéciRant la loi qu'elle vote n'a pas le caractère constitutionnel. On doit dire

l'assemblée nationale de bevision i099

cependant qaê )e 12 aoi^l 1884, sur la proposition de son bureau, rassemblée nationale a écarté de son ordre du jour une proposition, pour cette raison qu'elle n'avait pas pour objet une disposition constitutionnelle.

L'assemblée nationale a évidemment le droit de voter son règlement. Le 19 juin 1879, l'assemblée nationale adopta, sur la proposition de son président, le règlement de l'assemblée nationale de 1871. Le 4 août 1884, l'assemblée nationale à aussi adopté ce règlement en modifiant cependant Tart. 14 et en supprimant les art. 55-57.

Bureau. — L'assemblée nationale ne nomme pas son président, ses vice-présidents et secrétaires. En effet, aux termes de Tart. il, § 2 de la loi const. du i6 juillet 1875, « lorsque les deux chambres se réunissent en assemblée nationale, leur bureau se compose des président, vice-présidents et secrétaires du sénat ». 11 n'est rien dit des questeurs. L'assemblée nationale aurait donc le droit de nommer ses questeurs. En fait les fonctions de questeurs de rassemblée nationale sont remplies par les questeurs du sénat.

Le bureau de l'assemblée nationale n'existe que lorsque l'assem blée nationale s'est constituée par sa réunion. Auparavant le bui^eau du sénat ne pourrait pas délibérer comme bureau de l'assemblée nationale. Cela a été reconnu après de longues conférences entre les bureaux des deux cbambres en 1879 lors de la première réunion. Mais on admet qu'avant les réunions de rassemblée nationale, le président du sénat, agissant comme président de l'assemblée nationale, peut faire des communications au président de la chambre et indiquer notamment le jour et Theure de la réunion. Cf. Pierre, UroH polit, et parlem., 2« édiU, 1902, p. 35.

Siège de rassemblée nationale. — Elle ne se réunit pas à Paris, mais à Versailles, aux termes de Fart. 3, § 2 de la loi du 22 juillet 1879 relative au siège du pouvoir exécutif et des chambres à Paris. Le législateur a pensé que, la réunion pouvant provoquer une certaine effervescence dans le pays et surtout à Paris, il serait plus prudent que l'assemblée nationale siégeAt à Versailles. D'autre part, il n'y a pas à Paris de salle disposée à cet effet assez grande pour une assemblée de près de 900 membres. L'assemblée nationale aurait certainement le droit de désigner elle-même une autre ville et même de décider qu'elle siégera à Paris.

1100 DKUXlàMB PABnS. — GHAPITaS IV

Quorum. — L'art. 8, § 3 de la loi const. du 25 février 1875 exige pour la validité des décisions de rassemblée nationale un quorum spécial : elles doivent être prises à la majonté absolue des membres composant rassemblée nationale. Beaucoup de constitutions ont exigé une majorité exceptionnelle pour la revision. Le législateur de 1875 a exigé la simple majorité absolue; mais cette majorité absolue doit se calculer sur le nombre légal des membres de l'assemblée nationale, c'est-à-dire sur la totalité des sièges de sénateurs et de députés, sans déduction des sièges vacants par mort ou par démission ou autre cause.

Ainsi rassemblée nationale se composant de dilO sénatears et de 591 députés, en tout de 891 membres, une décision ne sera volée que si elle réunit au moins 445 voix, majorité absolue de Sdl, quel que soit, en fait, au moment où le vole a lieu, le nombre des sièges vacants. A la séance du 4 août 1884 cette inlerprétation a été très vivement discutée à rassemblée nationale, mais Gnalement cesi celle qui a été adoptée.

Observation. — 11 importe de noter que malgré la similitude de nom et de composition, Tassemiblée nationale réunie aux termes de Tnrt. 2 de la loi du 25 février 1875 et rassemblé nationale réunie pour faire la revision sont des choses absolument différentes. La première n'est pas une assemblée délibérante, mais simplement un collège électoral et devrait être appelée congrès; la seconde est une assemblée constituante. Cf. S 136.

151. Pouvoirs de rassemblée nationale de révision* — A notre avis, elle a tous les pouvoirs d'une assemblée constituante ; elle peut faire une révision partielle ou totale; elle peut même changer la forme du gouvernement. Gela résulte clairement des conditions dans lesquelles a été voté Tart. 8 de la loi du 25 février et qui ont été expliquées au § 149. Cependant ce point a souleyé beaucoup de discussions. De bons esprits, notamment M. Ësmein [[hoit const., A* édit., 1906, p. 907 et suiv.) soutiennent qu au moins depuis la loi du 14 août 18H4 l'assemblée nationale de

§ 151. — POUVOIRS DE l'aSSBMBLi£e de REVISION HOl

revision n'a que des pouvoirs limités. Pour résoudre la question, il faut distinguer deux hypothèses différentes, qu'on a eu souvent le tort de ne pas nettement séparer.

/'• hypothèse, — Les résolutions des chambres portent seulement ce dispositif : « Il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles ». Nous estimons qu'en pareil cas les pouvoirs de l'assemblée sont certainement illimités, qu'elle peut faire une revision totale et qu'elle peut même changer la forme du gouvernement. Nous donnons cette solution parce que nous avons montré au § 149 que l'art. 8 fut inséré dans la loi du 25 février 1875 précisément pour permettre aux chambres à tout moment d'abolir la république et de constituer la monarchie. L'art. 8 était la concession faite par la gauche au centre droit qui consentait à voter la république.

Cela a d^ailleurs élé dit en termes formels le 3 février 1875 par M. Paris, membre de la commission des Trente, répondant à une question de M. Paul Gottin : « Le texte que nous venons de vous proposer, disait M. Paris, répond suffisamment à la question posée à celte tribune. Mais puisque Ton désire une déclaration plus complète, plus catégorique, nous ajoutons, au nom de la commission, à la rédaction qui nous paraissait très claire qu'en disant : Il pourra être procédé en totalité ou en partie à la revision de la constitution, nous entendons formellement que toutes les lois constitutionnelles, dans leur ensemble, pourront être modifiées, que la forme même du gouvef^nefnent pourra être l'objet d'une révision. Il ne peut, il ne doit y avoir à cet égard aucune équivoque » (Ann. Assemblée nat., 1871, XXXVl, p. 421).

Mais on soutient que depuis 1884 l'assemblée de revision ne pourrait point changer la forme du gouvernement, parce que la loi const. du 14 août 1884 contient un art. 2 ainsi conçu : « Le § 3 de l'art. 8 de la loi du 25 février 1875 est complété ainsi qu'il suit : <( La forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de revision... ». « Désormais donc, dit M. Esmein, la portée possible de la revision est limitée sur ce point » {toc. cit. y p. 908).

Nous estimons que cela n'est point certain et que la

question ne peut être résolue par une simple affirmation. D'abord on fait observer que cette disposition a été votée par une assemblée nationale de revision, et que par conséquent elle peut être modifiée ou abrogée par une autre assemblée de revision, que par conséquent, si tant que ce texte existe l'assemblée nationale ne peut pas changer la forme du gouveroeoieot, elle n'a qu'à l'abroger, et la chose faite, elle pourra très consUtutionnellement changer la forme du gouvernement.

D'autre part, il nous parait certain que la disposition de l'art. 2 de la loi du 14 août 1884 n'a pas pour but et pour effet de limiter les pouvoirs du congrès, mais bien les pouvoirs de chaque chambre. En effet îl est dit que la forme républicaine du gouvernement ne peut être l'objet d'une proposition de revision. Or les propositions de revision sont faites devant les cham. bres conformément à l'art. 8. C'est ainsi l'interdiction adressée aux chambres^de discuter une proposition de revision tendant à changer la forme du gouvernement. Ainsi comprise, la disposition est très logique ; elle est l'affirmation que la république est la forme constitutionnelle du gouvernement français; il importait qu'une loi constitutionnelle le dtt, puisque les lois const. de i875 ne le disaient pas. La république étant la forme constitutionnelle du pays, il en résulte que les assemblées législatives ordinaires ne peuvent pas mettre en question cette forme constitutionnelle. Mais l'assemblée nationale qui a voté cette règlepeutévidemment toujours l'abroger.

LMnterprélation que nous donnons de l'art. 2 de la loi const. da 14 août 1884 nous parait confirmée par le passage suivant de V Exposé des motifs du projet de revision déposé par M. Jules Ferrr, président du conseil, le 24 mai 1884 : « Si nous nous proposons de soumettre à la revision Tart. 8, c'est dans Tlntention de demander au congrès de faire cesser, par une distK)siUon claire et formelle, un équivoque qui a trop duré. S'il fallait conclure de Tart. 8 qu'à tout moment, dans chacune des deux chambres la délibéraUon régulière peut s'ouvrir sur la forme même du gouvernement, notre constitution ne ressemblerait à aucune autre » (Année polUi^ue^

§ 151. — POUVOIRS DE L*ASSKMBLâE DE REVISION 1103

1884, p. 102). Ou*a donc pour but d'interdire cette disposition? Seulement ceci: qu'il puisse :» 'ouvrir, dans les chambres, des délibérations sur la forme même du gouvernement.

2* hypothèse. — Les chambres ont spécifié, dans le dispositif des résolutions votées, les articles sur lesquels doit porter la revision. L'assemblée de revision est-elle alors liée par ces résolutions? Ne peut-elle reviser que les articles visés dans les résolutions des chambres ou au contraire môme dans celte hypothèse, peut-elle faire une revision totale ?

Nous n'hésitons pas à répondre que l'assemblée n'est point liée par les résolutions antérieures des chambres. En effet, si nous avons établi que le congrès, toutes les fois qu'il est réuni pour faire la revision, est une assemblée constituante, il est certain qu'il Test et le reste alors même que les résolutions des chambres aient spécifié les points sur lesquels doit porter la revision. D'autre part si l'on admet la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires, il paraît très difficile de comprendre comment le législateur ordinaire peut limiter les pouvoirs du législateur constituant. Tout au plus peul-on admettre que le législateur ordinaire prenne l'initiative de la revision. Sans doute la const. de 1791 (tit. VII, art. 7 et 8) et la const. de Tan III (art. 342) décidaient que l'assemblée de revision devait se borner à reviser les seuls articles constitutionnels visés par le corps législatif. Mais dans les lois de 1875 on ne trouve aucune trace d'une disposition semblable. Les auteurs des constitutions de 1791 et de l'an III avaient voulu soumettre la revision à toute sorte de conditions restrictives. Les constituants de 1875 ont voulu que la revision illimitée fût toujours possible. On ne peut donc invoquer les précédents de 1791 et de l'an III. Le caractère de notre congrès est totalement différent de celui qu'on attribuait en 1791 et en Fan III à l'assemblée de re vision.

M. Goblet disait très justement, à la séance de la chambre du 12 mars 1894, « que limiter l'œuvre du congrès, c'était interpréter

ii04 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE !>'

l'arl. 8 de la consUlulion el que le droit d'interpréter laconstilolion ne pouvait appartenir qu au congrC-s lui-même ». C est doue au congru» qu'il appartient, nonobstant toute résolution anlérienre des chambres, de déterminer les points sur lesquels il fera perler la revision.

M. Esmein (p. 908) enseigne la solution contraire. Il invoque d^abord une raison de principe. Le consentement préalable dts deux chambres, dit-il, est nécessaire pour ouvrir la révision et permettre à rassemblée nationale de se réunir; si ce consenteroeol n'est donné que sur certains points, sur certains articles, quant à tous les autres celte condition nécessaire manquant, la révision n'est pas ouverte. Ce raisonnement est un cercle vicieux ; saos doute le consentement-dés deux chambres est nécessaire pour que le congrès se réunisse ; mais M. Esmein ajoute quMl est aussi ^éce:^saire pour que le congères puisse délibérer sur un point déterminé; or c'est précisément cela qu'il faut démontrer.

M. Esmein invoque les précédents de 1791 et de Tan III, el l'exemple de beaucoup de pays étrangers qui pratiquent le système de là revision limitée. Les précédents de 1791 et de Tan Ul n*ont pas de valeur, on vient de dire pourquoi. Quant à Texeropie des pays étrangers, ce n'est certainement pas une raison sérieuse. Noire droit public se suffit à lui-même. M. Esmein invoque enfin les précédents de 187^ et de 1884. Ils ne sont guère démonstratifs.

En 1879 la question ne se posa même pas. On voulait seulement abroger l'art. 9 de la loi consl. du 25 février 1875, pour permettre le retour des chambres à Paris. Au mois de janvier 1882, en défendant son projet de revision, Gambetla soutint énergiquement la thèse des pouvoirs limilés du congrès. La chambre des députés ne le suivit pas (cf. § 149) ; mais il est vrai qu'elle avait plutôt en rue de renverser Gambetta, dont la haute valeur lui portait ombrage, que de résoudre une question de droit constitutionnel. Le 24 mai 1884, M, Jules Ferry demandait bien aux chambres d'indiquer, et les chambres indiquèrent en effet dans le dispositif de leurs résolu^ lions, les articles & re viser; mais le président du conseil se gardait bien de résoudre la question de droit. Il semblait bien reconaaitre au congrès des pouvoirs illimités; mais il demandait aux chambres de déterminer d'avance par un acte de sagesse politique l'étendue et le sens de la revision. V. l'exposé des motifs du projet. Année politique, 1884, p. 99 et suiv. Le congrès prit d'ailleurs plusieurs décisions qui semblent certainement indiquer quMI ne se considérait point comme lié par le vole antérieur des chambres. C'est ainsi qoll vota l'inéligibilité à la présidence de la république des membres des familles ayant régné sur la France (L. const. 14 août 1884, art. 2. § 3), disposition qui n'avait été annoncée ni dans les résolutions ni dans l'exposé des motifs. D'autre part l'assemblée discuta et rejeta au fond une proposition de M. Andrieux tendant à l'abrogation de» art. 1 à 7 de la loi const. du 24 février 1875, disposition qui avait

§151. — POUVOIRS DE l'assemblée ub revision li05

été écartée d'avance par ]es chambres, dont les résolutions portaient qu'on ne discuterait sur ces articles que la question de leur déconsUtutionnalisalion. Si donc on peut tirer un argument du précédent de 1884, c'est en faveur des pouvoirs illimités du congrès.

Promulgation des lois portant révision. — Bien qu'il ne soit rien dit dans la constitution^ elles doivent certainement être promulguées par le président de la république; les lois du 21 juin 1879 et du 14 août 1884 portant revision de lois constitutionnelles ont été promulguées en la forme ordinaire (cf. § 139).

Mais nous croyons que Tart, 7 de la loi const. du 16 juillet 1875 est ici sans application. En effet, cet article est relatif au système d'équilibre et d'action réciproque que la constitution a voulu établir entre le président de la république personnifiant le gouverne* ment et les chambres. Or, cela n'a rien à faire ici, puisque le président de la république se trouve en présence du pouvoir constituant. En conséquence, le président de la république ne peut pas user du délai de huit jours ou d'un mois qui lui est accordé par l'art. 7 pour les lois ordinaires. 11 devra promulguer la loi portant revision dans le plus bref délai possible. Il ne peut point user du. droit de veto suspensif qui lui est conféré par le même article 7, § 2 : il ne pourrait point demander à l'Assemblée nationale une nouvelle délibération. Le texte lui-môme s'y oppose. Il porte, en effet, que le président de la république peut demander aux detix chambres une nouvelle délibération; ici, la seconde délibération devrait être demandée à l'assemblée nationale. .

Dans la séance du 24 février 1875, TÂssemblée nationale a repoussé une proposition de M. Raudot tendant à donner au président de la république un droit de veto suspensif h Tégard des lois de re vision {Ann, Ass. nat. de 1871, XXXVI, p. 529).

Observation. — L'assemblée nationale de revision, constituée conformément à l'art. 8 de la loi du 25 février, pourrait certainement se déclarer dissoute et ordonner la convocation d'une assemblée nationale

il06 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE IV

constituante qui, elle, ferait la revision. En effet, en agissant ainsi, rassemblée de revision ne ferail que modifier les dispositions de Tart. 8. Or, elle peut certainement le faire, puisqu'elle peut faire une révision illimitée.

Pour la même raison, l'assemblée de revision pourrait décider que la revision qu'elle fera ou que fera rassemblée constituante dont elle ordonne rélection sera soumise à un référendum populaire. On a montré au § 51 que, très probablement, le législateur ordinaire prendrait une décision inconstitutionnelle en décidant qu'une loi votée par lui serait soumise à un référendum. Mais l'assemblée de revision a le pouvoir constituant et pourrait incontestablement prendre une pareille décision.

La commission de re vision nommée par la chambre en 1889 pour examiner plusieurs propositions de revision concluait, par l'orgui^ de son rapporteur, M. Tony Révillon, que la re vision devait être l'aile par une assemblée constituante spécialement élue à cet effet et le projet de loi sorti de ses délibérations soumis & la ratificalioD populaire. A Tobjection qu'une constituante pourrait rétablir la monarchie, le rapporteur répondait en rappelant ce qui avait été dît dans l'exposé des motifs du projet de résolution présenté par M. Floquel, président du conseil : « La république est la forme nécessairt du suffrage universel » et il ajoutait : « Les constitutions ne peuvent faire la république ni la défaire ; en la proclamant, elles reconnaissent le droit » (Rapport de M. Tony Hevillon lu à la chambre des. députés, le 9 février 1889). Il ne fut point donné suite à ce projet de revision.

Conclusion. — On voit, par tout ce qui précède, que dans le système actuel la revision totale est toujours possible par les députés et les sénateurs réunis en congrès. A chaque élection, les électeurs doivent savoir qu'en nommant députés et sénateurs, ils nomment peut-être les membres d'une assemblée nationale constituante. Théoriquement un pareil système semble dangereux pour la stabilité des institutions politiques. Il réduit au minimum la portée de la distinction des lois constitutionnelles et des lois ordinaires. Il est à l'opposé du système admis par nos consti-

§ 151. — POUVOIRS DE l'assemblée DE REVISION iiOl

tutîons antérieures, qui entouraient la revision de toute sorte d'obstacles. Et cependant, depuis trenlcet-un ans, notre constitution n'a reçu que des modifications de détail et le gouvernement fondé en 1875 a notablement dépassé la durée moyenne des gouvernements de la France au xix® siècle, sans que la lettre de la constitution ait été violée une seule fois !

Séparation des églises et de VEtat, — Le ministère Clemenceau, conslilué le 25 octobre 1S06, s'est trouvé en face de graves difficultés nées de rinterdiclion, faite aux catholiques par l'encyclique Gravissimo (10 août 1906), de former des associations cultuelles.

Dans la déclaration lue aux chambres le 5 novembre 1906, il disait : « Notre tâche immédiate sera d'assurer à tous les citoyens par le régime nouveau de la séparation des églises et de TEtat, hautement ratifié par le pays aux dernières élections, le plein exercice de la liberté de conscience... En même temps que nous assurerons la liberté des cultes, nous appliquerons la loi dans toutes ses dispositions... » (/. off",, 1906, chambre, p. 2386-87). Ainsi dès son arrivée au pouvoir, le nouveau ministère annonçait son intention d'assurer le libre exercice du culte et en môme temps l'application de la loi de séparation malgré sa non-acceptation par le Saint-Siège. Répondant aux diverses interpellations sur les afTaires religieuses, M. Briand, ministre de Tinstruction publique et des cultes, dans un grand discours prononcé à la chambre le 9 novembre 1906, précisait les intentions du gouvernement. Après avoir très justement montré que la loi de décembre 1905 était essentiellement une loi de liberté, et que l'église était mal venue à repousser les associations cultuelles quand elle avait accepté la libre nomination des évoques et les pensions ecclésiastiques, le ministre annonçait que, conformément au principe de liberté inscrit dans l'art. 1 de la loi, le culte catholique pourrait pour le moment s'exercer librement dans les églises conformément à la loi du 30 Juin 1881 sur les réunions publiques. II ajoutait que des associations cultuelles pourraient encore se former avec vocation à la dévolution des biens jusqu^au 11 décembre 1907 et cela en vertu du* règlement d'administration publique du 17 mars 1906 (art. 11), faisant corps avec la loi. Rapp. le second discours de M. Briand à la chambre, séance du 13 novembre 1906. Ces déclarations furent approuvées par un ordre du jour de confiance adopté par 416 voix contre 163 (séance du 13 novembre 1906;.

IHO ADDITIONS

Le l^' décembre 1906, le ministre de l'inslnictian publique et des cultes adressait aux préfets une circulaire « relative aux conditions d'exercice du culte public à défaut d'associations cultuelles ». L'esprit de liberté et de tolérance qui inspirait cet acte apparaît nettement dans les premières lignes, où il est dit : « La loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des églises et de TEtal est toute entière dominée par le principe de la liberté de conscience, d'où dérive le libre exercice du culte. Celte double liberté proclamée par l'art. 1*' n'a pas d'autres limites que celles qui sont posées parla loi elle-même dans l'intérêt de Tordre public. Dès lors si les adeptes d'une religion, membres du clergé et fidèles, renoncent à former des associations cultuelles..., ils ne sont pas pour cela privés du droit de pratiquer la religion. Indépendamment de la faculté qui leur appartient de recourir au culte privé, ils peuvent, sans s'unir par les liens d'un contrat d'association, subvenir à l'exercice public du culte par des réunions tenues sur initiatives individuelles, et bénéflcier ainsi, à défaut de la liberté d'association dont ils ne veulent pas user..., de la liberté de réunion •. Le ministre rappelait en outre que le conseil d'Etat s'était prononcé en ce sens par un avis du 31 octobre 1906.

En conséquence, il était dit, dans la circulaire, que des réunions publiques cultuelles pourraient avoir lieu conformément à la loi du 30 juin 1881, qui devait toutefois recevoir « par la force des choses certains accommodements pour s'adapter aux cérémonies religieuses ». Ainsi la constitution d'un bureau, exigé par l'art. 8 de la loi de 1881, ne sera point exigée pour les réunions cultuelles et, k défaut de ce bureau, les organisateurs seront responsables daai les termes de l'art. 8. D'autre part, la déclaration exigée par FarL S de la loi de 1881 pour toute réunion publique devra être nécessairement faite; mais donnant une interprétation très large de cette disposition, le ministre décidait « qu'une seule déclaration suffirait pour toutes les cérémonies religieuses publiques, dont les jours et heures pourraient être facilement déterminés à l'avance •.

La circulaire déterminait de plus en détail le sort des biens ecclésiastiques après le 11 décembre 1906. Pour les églises, le ministre déclarait que « jusqu'à décision contraire, elles coosenreraient, avec les objets mobiliers les garnissant, leur affectatioa antérieure, qu'il résulte en effet de l'art. 13 que pour libérer lt% églises... appartenant à l'Etat et aux communes, de l'aflèctatioD dont elles sont grevées, un décret ou une loi, suivant les circonstances, est nécessaire ». Pour la situation qui devait être faite aux biens des fabriques, menses, chapitres et séminaires, et aux évè» chés, presbytères et séminaires, cf. la suite de la circulaire insérée au J, o/f., 2 décembre 1906. — Happ. seconde circulaire du minis^ tre de l'instruction publique et des cultes visant spéctalemeot les séminaires, 7 décembre 1906, J. o/f., 10 décembre, circulaires du garde des sceaux, ministre de la justice et du ministre de l'instmc-

ADDITIOiNS mi

lion publique et des cultes, relatives aux infractions commises à Toccasion de Texercice publie du culte, 10 décembre 1906, Le Temps, 11 décembre, une circulaire du ministre des finances aux préfets, relative à Tattribution ou mise sous séquestre des biens des établissements publics du culte supprimés et une circulaire du ■même ministre aux trésoriers payeurs généraux sur le même objet, 12 novembre 1906, J. off., 4 déceml)re 1906, et enfin un arrêté du ministre des finances suivi d'instructions relatives au séquestre des biens des établissements publics du culte supprimés, l*'* décembre 1906, J. off.y 7 décembre 1906.

L'esprit libéral et tolérant du gouvernement paraissait devoir assurer, au moins provisoirement, Texercicc paisible du culte catholique public. Plusieurs évêques avaient déjà prescrit à leurs prêtres de faire la déclaration de la loi de 1881 dans les conditions déterminées par la circulaire précitée du ministre des cultes. Le cardinal Lecot, archevêque de Bordeaux, notamment, dans une lettre-circulaire aux prêtres de son diocèse, écrivait : « La loi de 1905 étant condamnée par l'Encyclique et le Saint-Père nous ayant invités à recourir au droit commun pour sauvegarder les intérêts et les libertés de l'Eglise de France, nous chercherons dans la loi de 1881 nos droits et nos garanties. Or, cette loi demande que vous fassiez deux jours & l'avance une déclaration... Cette déclaration n'étant qu'une formalité administrative qui n'implique ni renonciation à aucun droit, ni l'intervention d'une ingérence étrangl^re dans l'exercice du culte, n(ms ne voyons aucun molif tVimpor lance qui nous empêche de la signer » {l/Aguilainet semaine religieuse de Bordeaux, 7 décembre 1906). Mais, à la surprise générale, le 7 décembre 1906, le cardinal Richard, archevêque de Paris, adressait à tous les membres de l'épiscopat français, la note-circulaire suivante : « A la question posée par plusieurs évêques à la suite de la récente circulaire ministérielle, le Saint-Père répond : Continuer le culte dans les églises; s'abstenir de toute déclaration. Communiqué par ordre de Sa Sainteté pour assurer l'uniformité des décisions de l'épiscopat » {Le Temps, 10 décembre 1906).

11 y avait là un acte d'hostilité caractérisé, que ne pouvaient évidemment ni justifier ni même expliquer les principes de la discipline ecclésiastique invoqués par le pape dans les encycliques Vehemenler nos et Gravissimo, un acte d'hostilité qui répondait mal aux intentions conciliantes, aux dispositions libérales du gouvernement et qui, partant, ne pouvait le laisser indifTérent. Dès le 10 décembre, M. Clemenceau, président du conseil, répondant à une question de M. Gronsseau, disait à la chambre (2« séance) : « Nous vous offrons le droit de réunion, tel qu'il a été établi il y a déjà longtemps, avant qu'il fût question de la séparation. Si vous voulez vous conformer à une loi qui a été faite pour tous les Français et au respect de laquelle aucun Français ne peut se soustraire, la paix est possible ; nous vous l'offrons loyalement dans ces conditions. Au

iii2 ADDITIONS

contraire, si vous voulez la guerre, vous l'aurez el si vous nous cherchez, vous nous trouverez ». En fait, dans beaucoup d'églises, le culte public a pu être exercé régulièrement grâce à des déclarations faites par de simples citoyens.

Néanmoins le gouvernement a saisi les chambres d'un projet de loi destiné à régler la situation d'une manière précise (lu à la 2« séance de la chambre, 15 décembre 1906). D'après ce projet, la loi de 1905 reste en vigueur dans toutes ses parties, sauf en ce qui concerne les biens dont les associations cultuelles qui pouiraieot se former ont désormais perdu le bénéfice. Mais les fidèles reçoivent le droit d'assurer l'exercice public du culte par d'autres moyens que Tassocialion cultuelle : ils peuvent pour cela se servir de l'association telle qu'elle est réglée par la loi du l*' juillet 1901, combinée avec celle de 1881 sur la liberté de réunion. L^arl. 1 du projet est ainsi conçu : « Indépendamment des associations soumises aux prescriptions des art. 18 et suiv. de la loi du 9 décembre 11^ l'exercice public d'un culte peut être a^uré tant au moyen d'associations régies par la loi du i«r juillet 1901, art. 1, 9 et 12, que par voie de réunions qni continueront à pouvoir être tenues sur initiative individuelle, en vertu de la loi du 30 juin 1881 et selon les prescriptions de l'art. 25 de la loi du 9 décembre 1905 ». En ce qui concerne les églises, le projet nouveau laisse subsister intactes les règles établies par la loi de 1905 (art. 13). Mais l'art. 2, §§ 1 et 2. porte que « les édifices affectés à l'exercice du cuite, ainsi que les meubles les garnissant, continueront à être laissés jusqu'à leur désaffectation régulière & la disposition des fidèles et des ministres du culte pour la pratique de leur religion, que la jouissance gratuite en pourra être accordée soit à des associations (formées suivant la loi de 1901), soit aux ministres du culte ». Pour la liquidation des biens des établissements ecclésiastiques, le projet nouveau, considérant que devant la prohibition du pape, il n'y a pas lieu de prévoir la formation d'associations cultuelles, supprime le délai d'un an fixé par l'art. 11 du règlement du 17 mars 1906. On ne saurait méconnaître que ce projet respecte entièrement le principe de la liberté religieuse, en assurant aux catholiques le libre exercice de leur culte, sous la garantie de la loi. Espérons que malgré l'intransigeance aveugle de Pie X, il donnera la paix religieuse & notre pays. Le projet a été voté par la chambre avec quelques légères modifications le 21 décembre.

On a prêté en outre {Le Temps, 15 décembre 1906) au gouvernement l'intention de demander aux chambres le vote d'une loi d'après laquelle les ecclésiastiques qui se conformeraient aux ordres du Saint-Siège seraient considérés comme ayant accepté des fonctions publiques d'un gouvernement étranger et perdraient de ce chef la qualité de Français, conformément à l'art. 17, n« 3 du code civil. Si pareille loi était volée, elle serait assurément une atteinte direete à )a liberté de conscience, une véritable loi de proscription el en

outre une flagrante contradiclion. En efTet, de deux choses l'une, ou le Saint-Siège est un gouvernement, et alors il faut négocier avec lui; ou au contraire il n*est pas un gouvernement, dès lors le citoyen français qui, en vertu de ce qu'il considère comme un devoir de conscience, obéit à ses injonctions, ne peut en aucune façon être traité comme un fonctionnaire étranger. Le gouvernement parait d'ailleurs avoir renoncé à ce projet.

Sur les rapports de l'église catholique et de la troisième république, outre les ouvrages cités à la page 620, cons. Despagnet, La République et le Vatican (1870-1906), 1906, avec préface d'Hanotaux; Debidour, L'église catholique et VElat sous la troisième République (1870-1906), 1906; Odin et Reynaud, La loi du 9 décembre 1905, 1906.

Babouvisme. — Outre les ouvrages cités à la page 639. cens. Buonarroti, Conspiration pour l'égalité dite de Babeuf, Bruxelles, 1828; Ad vielle, Histoire de Graccus Babeuf et du Babouvisme, 1884 ; Deville, Thermidor et Directoire, lome V, de V Histoire socialiste publiée sous la direction de M. Jaurès, p. 302-336.

Responsabilité de VElat. — Outre les arrêts du conseil d'Etat cités à la page 670, cf. cons. d'Elat, 30 mars 1906 {Rec, p. 277) et 6 avril 1906 {Bec, p. 339). Cons. aussi Tirard, La responsabilité de la puissance publique, 1906.

La question de la responsabilité de l'Etal législateur vient de se poser devant le sénat (4 décembre 1906) pendant la discussion du projet de loi tendant à interdire l'emploi de la céruse dans les travaux de peinture. Malgré l'opposition du gouvernement, le sénat a volé un art. 3, d'après lequel les fabricants dont l'industrie sera atleinle par la prohibilion de la loi nouvelle auront droit h une indemnité fixée par le tribunal civil. Nous n'avons pas à rechercher s*il y avait des considérations de fait de nalure à justifier cette indemnité, mais seulement à poser et à résoudre la queslion de savoir si l'Elat qui établit par la loi une prohibition entraînant un préjudice pour certaines personnes est obligé, par le droit supérieur à lui, de payer \ine indemnité à ces personnes. Nous répondons non sans hésiter. Nous avons montré (p. 660) que l'Etal ne doil pas dMndemnité, alors même que sa loi viole le droit objectif. A fortiori, n'en doit-il pas quand la loi qu'il fait a pour but d'interdire, dans l'intérêt de la société, l'emploi d'un produit nocif, quand, d'une manière générale, il formule une règle conforme certainement au droit objectif. Mais, ont dit au sénal MM. Poulhierde Chaniaillard, Guillier, Prevet, l'Etat exproprie une propriété industrielle, il doil donc nécessairement une indemnilé. Il y a là une erreur que M. Viviani, ministre du travail, a justement relevée: il n'y a expropriation que lorsque l'Etal, par unedéclï^ion individuelle, porte atleinle à une situation juridique délerininéc; il n'y a pas expropriation

lors»que TElat, par nno loi nouvelle, modifie une siluttion légaie. Les fabricants de céruse se trouvaient dans une certaine situation légale; celle situation est moditiée par une loi nouvelle, ils nont point droit à indemnité. Il n'y aurait pas de réforme législative possible, si tous ceux qu'elle lèse avalent droit à une indemnité; car il n'y a pas une loi nouvelle qui ne profite à certains et ne Ifse quelques uns. V. la discussion au sénat, /. off., sénat, 5 déc. 1906.

ha Russie. — Sur le mouvement démocratique en Russie et les élections à la Douma (p. 710), cons. R. Récouly, Le tsar et la Doumat 1907; Kovalewsky, La crise russe, 1906.

Indemnité parlementaire, — L'indemnité des députés et des sénateurs, fixée à 9.000 francs par les lois du 30 novembre 1875 [art. 17) et du 2 aoiH 1875 (art. 26) (cf. p. 802), a été portée à 15.000 fr. par la loi du 13 novembre 1906. Quelques jours après la promulfralion de cette loi, en présence de la fâcheuse impression qu'elle avait provoquée dans le pays, la chambre des députés fut saisie, à propos de la fixation de ses dépenses pour l'exercice 1907, d'une proposition de M. Jaurès tendant « à surseoir au vole sur la part des crédits de la chambre afTérenle à la loi du 23 novembre 1906 • jusqu'au dépôt, par la commission du suffrage universel, d'un projet complet sur la réforme électorale. La motion de M. JauKs fut repoussée par 346 voix contre 148; cl en votant par 290 voix contre 210 le chiffre proposé par sa commission de comptabilité, la chambre repoussa les amendements qui tendaient, malgré la loi nouvelle, à maintenir l'indemnité législative à 9.000 fr. (2* séance du 30 novembre 1906).

La loi du 23 novembre 1£06 porte : « Elle (l'indemnité légi>lativeest réglée par le 2" § de l'art. 96 et par l'art. 97 de la loi du 15 mars 1849, ainsi que par les dispositions de la loi du 16 février 1372 ». De cela il résulte que toutes les règles exposées au § 112 restent applicables, depuis la loi nouvelle, à l'indemnité parlementaire portée à 15.000 fr.

Des hommes politiques et des journalistes ayant dit que la loi du 23 novembre avait été irrégulièrement votée parce que, bien que contenant une création de dépense, elle avait été votée à mains levées et non au scrutin public, M. le président Brisson a très justement déclaré que la règle du scrutin public forcé ne s'applique qu'aux propositions tendant à modifier un budget en cours d'exercice et non point à celles augmentant les dépenses d'un budget non encore voté, que c'était précisément le cas de la proposition devenue la loi du 23 novembre 1906 (2« séance du 30 novembre 190G:.

Pouvoir réglementaire du président de la république. — Sur le pouvoir réglementaire du président de la république en matic re d'organisation des services publics (p. 1032), cf. arrêt cons. d'£lat.

4 mai 1906, qui le reconnaît formeliemeRt, et conclusions intéressantes de M. Romieu, commissaire du g^ouvernement {Rec, p. 362 et suiv.). Nous faisons cependant à certains égards nos réserves sur le fond et la forme des conclusions de M. Romieu ; nous ne saurions par exemple parler avec lui « du contrat entre Tadministralion et ses agents ».

Dans sa séance du 4 décembre 1906, le sénat a volé la prise en considération d'une proposition de M. Forgemol de Bostquénard, relative aux règlements d'administration publique.

Ministère du travail et de la prévoyance sociale. — La création de ce ministère, faite par décret du 25 octobre 1906, a été implicitement ratifiée par la loi du 16 novembre 1906 portant ouverture, sur Texercice 1906, d'un crédit supplémentaire de 35.998 fr. afférent au dit ministère. La môme loi ratifiait aussi implicitement, par l'affectation d'un crédit de 3.000 fr., la création d'un sous-secrétariat à la guerre (D. 25 oct. 1906).

TABLE ANALYTIQUE DES MATIERES

Les chiffres renvoient aux pages. Les chiffres marqués d*un astérisque indiquent Tendroit où la matière est particulièrement traitée (*).

Abrogation de la loi par le nonusage, 175.

Abstentionnistes, 361.

Abus de pouvoir, 274, 446, 447*, 448%5ft,671. — dudroit,6AA,

Actes juridiques (notion générale), 18, 43, 67, 68, 160, 182, 185, 208*, 282, 440, 446, 661.

V. Fonction. — administratifs, 43, 148, 158, 181% 182*, 185, 208* et s., 222* et s., 250, 251, 263, 272, 472, 661' et s., 925, 927, 1069, 1078. — d'autorité et de gestion, 222* et s., 428* et s., 432' et s., 669. — unilatéraux et contractuels, 223, 232* et s., 429,435,440,465,661. — d'autorité ou de puissance publique, 67, 106, 120, 222* et s, 413, 420, 423, 432, 435, 450, 613, 667. — discrétionnaires, 216, 466, 514.

— diplomatiques, 207*, 264, 667.

V. Traités. — juridictionnels, 43, 182, 206,237* ets.,472, 668.— législatifs.V, Loi, Règlements.

—poZi/içtte* (alias de gouvernement), 202* et s., 514, 517, 914.

— de volonté individuelle, iHO,

183, 212, 280, 430*, 435' et s. V.

Déclaration de volonté. — purement matériels, 185, 222, 223, 272, 278, 279, 282, 413. 420, 422, 440, 446, 661, 681. V. Puissance de contrainte.

Action de l'Etat (Domaine et fondement), 123, 186 et s., 214, 472, 473. V. Etat de droit, Légalité.

Adhésions concourantes à un même acte, 430.

Administration et arbitraire administratif, 207. V. Actes juridiques, Annulation, Recours pour excès de pouvoir.

Affichage (Liberté d'), 576, 580,

Affiches électorales, 581, 741*,

Agents, 170, 181, 185, 199, 277* et s., 286,384,413* et s., 724; catégories diverses, 336, 414 ; compétence, 170, 438* et s. ; institution, 425* et s. ; leur personnalité, 170, 203 ; révocation, 464* et s. ; situation : discipline el responsabilité, 448* et s., 457*

(1) Cette table a été faite par H. Delpech, professeur & la Faculté de droit d'Aix ; Dous lui en adressons nos plus cbaleureai remerciements.

TABLE ANALYTIQUE DES MATIERES

et S. ; volonté des — 213, 214, 413. — centralisés et décentralisés, 457. — disciplinaires, 451* et s., 454. V. Fonctionnaires.

Ajournement, clôture et convocation du parlement, 205, 401, 406, 410, «25, 828* et s., 830, 926,979*. — de projets ou proposition des lois, 899.

Aliénés, 517 et s..

Amendements et additions, 840, 876, 881, 899, 900, 917. V. Ordres du jour motivés.

Amnistie, 207% 326.

Anarchie, 271. V. Force.

Angleterre, 56, 58, 480% 508,

Annalité de Vimpôt et des dépenses, 159, 929, 930, 933* et s., 938, 942. V. Budget, Comptes, Douzièmes provisoires.

Annexion, 103. V. Territoire.

Annulation des actes faits en violation de la loi, 178, 252* et s., 442, 456, 470, 497, 654* et s., 662, 726. V. Cassation, Constitutionnalité des lois. Contentieux objectif, Fonction juridictionnelle. Juridiction objective, Hiérarchie, Recours pour excès de pouvoir. Socialisation du droit.

Appel nominal, 903.

Aristocratie, 40.

Armée, 198, 993, 996. V. Réquisition de la force publique.

Arrestations et détentions arbitraires (garanties contre les), 501, 510.

Arrêtés (de l'époque révolutionnaire), 1029.

Arrondissements (administratifs et municipaux), 352, 728, 760*.