Critique des doctrines démocratiques

La substance même de la doctrine démocratique est passée dans la législation politique de la France moderne, et deux articles de la législation de 1789-91 en ont nettement formulé le résumé : « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation. l\ul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément •>■> (Déclaration des droits de 1789, art. 3). « La souveraineté est une, indivisible^ inaliénable et imprescriptible. Elle appartient à la nation ; aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice » (Const. 1791, tit. III, pr., art. 1). Ces dispositions sont devenues, pour une certaine école politique, des dogmes intangibles à l'égal des articles d'une religion révélée et elles forment toujours assurément un principe positif de notre droit politique. Malgré cela, comme nous n'admettons aucun dogme, nous devons en discuter la valeur. Or il n'est pas difficile de montrer qu'elle est nulle et que le prétendu dogme de la souveraineté nationale est une hypothèse gratuite, et de plus un postulat inutile.

D'abord, la souveraineté de la collectivité implique que la collectivité possède une personnalité, une volonté distincte de la personne, de la volonté des individus qui la composent. Or cela est indémontré et indémontrable. Pour établir l'existence d'un moi commun, d'une personne collective, Ilobbes, J.-J. Rousseau et tous ceux qui adoptent la même idée ont eu recours à l'hypothèse du contrat social. Mais ce n'est qu'une hypothèse vaine. C'est un cercle vicieux d'expliquer la société par le contrat, car l'idée de contrat n'a pu naître dans l'esprit de l'homme que du jour où il a vécu en société. D'autre part, y aurait-il un contrat tacite entre tous les membres du corps social, qu'une volonté générale et commune, qu'un moi commun n'en naîtrait pas. Par le contrat social, les membres d'une même collectivité veulent une même chose; mais rien ne prouve que de ce concours de volontés

naisse une volonté distincte des volontés individuelles concourantes.

Celte volonté commune existerait-elle, on n'aurait point démontré par là qu'elle peut légitimement s'imposer aux individus. En admettant que la puissance politique appartienne à la collectivité personnifiée, on n'a point démontré que cette puissance publique est légitime. La volonté de la collectivité est, dit-on, supérieure <à la volonté individuelle. Pourquoi? Pour être collective, la volonté du groupe n'en est pas moins une volonté humaine, et on ne démontre pas qu'une volonté humaine puisse s'imposer à une autre volonté Immaine. On a dit que la Uévolulion avait substitué le droit divin du peuple au droit divin des rois ; c'est vrai ; car l'affirmation que la collectivité a le pouvoir légitime de commander parce qu'elle est la collectivité, est une affirmation d'ordre métaphysique ou religieux de même que l'affirmation du droit divin des rois.

J.-J. -Rousseau a cru résoudre la difficulté en écrivant : « Enfin chacun se donnant à tous ne se donne à personne ». Qui ne voit que c'est un pur sophisme? En vérité, quoi qu'on fasse, cette prétendue volonté générale ne s'exprime jamais qu'au moyen d'une majorité et la puissance publique, le pouvoir de commander appartient à une majorité qui impose sa volonté à une minorité. Or on ne démontre pas, on ne peut pas démontrer qu'une majorité ait légitimement le pouvoir d'imposer sa volonté, cette majorité serait-elle l'unanimité moins un. La puissance de commander reconnue à une majorité peut être une nécessité de fait; elle ne peut pas être un pouvoir légitime.

Le principe de la souveraineté nationale est non seulement indémontré et indémontrable, mais il est encore inutile. Plus que personne nous croyons qu'il est bon et équitable que la plus grande quantité possible d'individus soient associés à la puissance politique dans un pays donné, et nous estimons que

^ 12. — cnninuE des doctrines démocratiql'es 21

le progrès consiste avant tout à élever le degré de culture générale et à faire participer à la puissance politique un nombre toujours plus grand d'individus. En un mot, le suffrage universel réglementé et organisé est Tidéal vers lequel nous désirons que tendent tous les Etals. Dès lors, on comprendrait que Ton défendît le principe de la souveraineté du peuple, s'il avait pour conséquence nécessaire, logique, le suffrage universel. Or il n'en est rien. La souveraineté en effet n'est pas dans cette conception la somme des volontés individuelles; elle est une volonté générale dans laquelle viennent se fondre, se perdre en quelque sorte les volontés individuelles. Quand Rousseau dit (Liv. m, chap. i) que si l'Etat est composé de 10.000 citoyens, chacun d'eux a la dix-millième partie de l'autorité souveraine, il se met en contradiction avec lui-même. Car après avoir affirmé que la souveraineté est indivisible, il la fractionne en autant de parts qu'il y a de citoyens; après avoir dit que le 7noi commun est titulaire de la souveraineté, il la donne par indivis à la somme des citoyens. La vérité logique est que dans la doctrine de la souveraineté nationale, c'est la personne collective qui possède la souveraineté et que les citoyens pris individuellement n'en ont pas la plus petite parcelle; ils n'ont donc aucun droit à participer à l'exercice de la souveraineté. Par conséquent le suffrage universel ne dérive aucunement, en bonne logique, du principe de la souveraineté nationale. La seule conséquence qui en découle, c'est qu'il faut trouver le meilleur système pour dégager la volonté nationale; mais rien ne prouve que ce soit le suffrage universel. Cela est si vrai que l'Assemblée de 1789 n'a pas eu un moment la pensée qu'en établissant le suffrage restreint et à deux degrés, elle violât le principe de la souveraineté nationale qu'elle avait solennellement promulgué. La Convention elle-même, après avoir établi le suffrage politique universel et direct dans la constitution inappliquée de 1793, rétablit

INÏRODUCTIO.N

le suffrage restreint et à deux degrés dans la constitution de Fan III, et n'en proclame pas moins énergiquement, dans l'art. 17 de la Déclaration des droits, que « la souveraineté réside essentiellement dans l'universalité des citoyens ». Les auteurs de la constitution de l'an Vlll suppriment complètement le droit électoral; ce qui ne les empêche pas de proclamer « que la dévolution est Ilxée aux principes qui l'ont commencée » (Proclamation des consuls, 24 frimaire an VIII). Le dogme de la souveraineté du peuple ne peut donc même pas donner un fondement solide à la participation de tous à la puissance politique.

i^e sophisme de Rousseau écrivant : « Chacun se donnant à tous ne se donne à personne » (liv. I, chap. vi) et « quiconque refusera d'obéir à la volonté générale y sera contraint par tout le corps, ce qui ne signifie pas autre chose sinon qu'on le forcera d'être libre » (liv. I, chap. vji), a fait pénétrer dans beaucoup d'esprits cette erreur néfaste qu'un peuple avait conquis sa liberté du jour où il avait proclamé le principe de la souveraineté nationale et que notamment le suffrage universel et ses élus pouvaient tout faire et imposer leur volonté quelle qu'elle fût, qu'ils formaient celte autorité qui, suivant l'expression de Jurieu, « n'a pas besoin d'avoir raison pour valider ses actes ». Il importe d'affirmer qu'il n'en est rien. La Révolution, faite pour protéger l'individu contre l'absolutisme monarchique, fondé sur le droit divin des rois, fut au premier chef légitime. Qu'on prenne garde de lui substituer l'absolutisme démocratique, fondé sur le droit divin du peuple. Qu'on comprenne que des garanties doivent être prises contre le despotisme des assemblées populaires, plus énergiques encore peutêtre que celles établies contre le despotisme des rois. Une chose injuste reste telle, alors même qu'elle est ordonnée par le peuple ou ses représentants, aussi bien que si elle était ordonnée par un prince. Avec le dogme de la souveraineté populaire on est trop enclin à l'oublier.

;; 13. — KORMATION NATIRELLE nE l'ÉTAT 23

13. Formation naturelle de l'Etat. — Les développements qui précèdent oui montré Tinanilé des doctrines quelles qu'elles soient, qui veulent donner une justification philosophique de la puissance politique. La vérité est que la puissance politique est un fait qui n'a en soi aucun caractère de légitimité ou d'illégitimité. Il est le produit d'une évolution sociale dont le sociologue doit déterminer la forme et marquer les éléments. Il ne peut être question d'étudier ici en détail cette évolution; mais on peut en indiquer les principales étapes, en déterminer les facteurs les plus actifs.

Dans tous les groupes sociaux qu'on qualifie d'Etats, les plus primitifs et les plus simples, comme les plus civilisés et les plus complexes, on trouve toujours un fait unique, des individus plus forts que les autres qui veulentetqui peuvent imposer leur volonté aux autres. Peu importe que ces groupes soient ou ne soient pas fixés sur un territoire déterminé, qu'ils soient ou ne soient pas reconnus par d'autres groupes, qu'ils aient une structure homogène ou difierenciée; le fait est toujours là identique à lui-même : les plus forts imposent leur volonté aux plus faibles. Cette plus grande force s'est présentée sous les aspects les plus divers : tantôt elle a été une force purement matérielle, tantôt une force morale et religieuse, tantôt une force intellectuelle, tantôt (et cela bien souvent) une force économique. La puissance économique n'a pas été le seul facteur de la puissance politique, comme l'enseigne l'école marxiste (théorie du viatérialisme historique); mais elle a joué assurément dans l'histoire des institutions politiques un rôle de premier ordre. Enfin cette plus grande force a été souvent et aujourd'hui tend à être presque partout la force du nombre eu attendant qu'elle soit la force des groupes sociaux organisés.

Ainsi, dans tous les pays et dans tous les temps, les plus forts, matériellement, religieusement, économi-

quement, moralement, intellectuellement ou numériquement, ont voulu imposer et ont imposé en fait leur volonté aux autres. Les gouvernants ont toujours été, sont et seront toujours les plus forts en fait. Us ont bien essayé souvent, avec le concours de leurs fidèles, de légitimer cette plus grande force ; mais ils n'ont pu inventer que deux explications aussi artificielles Tune que l'autre et qui ne doivent tromper personne. Souvent, ils se sont présentés comme les délégués sur la terre d'une puissance surnaturelle. L'idée tht''ocratique a eu une grande force aux époques et dans les pays de foi profonde ; elle a été un moyen commode pour justifier toutes les tyrannies. Mais aux époques de tiédeur religieuse comme la nôtre, elle est devenue insuffisante. De plus, on l'a déjà dit, pour tout esprit positif, elle ne vaut même pas la peine dune discussion. On a imaginé alors la fiction de la volonté sociale : le chef qui commande, roi, empereur, protecteur, président, les chefs qui délibèrent ou ordonnent, majorité d'un parlement ou d'une assemblée du peuple, ne sont, dit-on, que les organes de la volonté collective qui s'impose aux volontés individuelles, précisément parce qu'elle est la volonté collective. On a déjà montré (§ 12) que l'idée démocratique est aussi vaine que l'idée théocratique et que le droit divin du peuple n'a pas plus de réalité que le droit divin des rois.

Droit divin, volonté sociale, souveraineté nationale, autant de mots sans valeur, autant de sophismes dont les gouvernants veulent leurrer leurs sujets et se leurrent souvent eux-mêmes. Assurément, ces conceptions ont, à certaines époques, pénétré profondément la masse des esprits; à ce titre, elles sont des faits sociaux qui ne doivent pas échapper à l'observateur ; mais ils forment ces croissances artificielles que connaît bien le sociologue et dont il importe de dégager le fait simple et irréductible ; ce fait, c'est la distinction positive des gouvernants et des gouvernés ; c'est la

§ 14. — LE Ul'T ET LES KO.NCTIONS DE l'ÉTAT 25

possibilité pour quelques-uns de donner aux aulres des ordres sanctionnés par une contrainte matérielle; c'est cette contrainte matérielle monopolisée par un certain groupe social; c'est la force des plus forts dominant la faiblesse des plus faibles.

Cf. Duguit, L'Elal, le droit objectif et la loi positive, VM\, p. 229 el suiv., 320 el suiv. ; Le droit social, le droit individuel et les traiisf'onnations de l'Etat, 1W8, p. 25 et suiv.; Traité de droit constitutionnel, 1911, 1, p. 38 el suiv.; Les transformations du droit public, 1913, p. 12 el suiv.

14. Le but et les fonctions de l'Etat. — La puissance politique étant chose de fait, on a compris, du jour où on a eu la notion du droit, que les ordres de cette puissance n'étaient légitimes que s'ils étaient conformes au droit et que l'emploi de la contrainte matérielle par la puissance politique n'était légitime que s'il était destiné à assurer la sanction du droit. C'est une idée qu'il importe, plus que jamais aujourd'hui, de mettre tout particulièrement en relief. Nul n'aie droit de commander aux autres : ni un empereur, ni un roi, ni un parlement, ni une majorité populaire ne peuvent imposer leur volonté comme telle; leurs actes ne peuvent s'imposer aux gouvernés que s'ils sont conformes au droit. Dès lors, la question souvent discutée de savoir quel est le but de l'Elat, ou plus exactement de la puissance politique, se résout de la manière suivante : la puissance politique a pour but de réaliser le droit; elle est obligée par le droit de faire tout ce qui est en son pouvoir pour assurer le règne du droit. L'Etat est fondé sur la force; mais cette force n'est légitime que lorsqu'elle s'exerce conformément au droit. Nous ne disons pas avec Ihering que le droit est la politique de la force, mais bien que la puissance politique est la force mise au service du droit.

l^e but de l'Etat étant essentiellement un but de droit, son activité ne pouvant se manifester que conformément au droit et dans le domaine du droit, les

actes qu'il fait doivent être logiquement classés d'-iprès lefTet qu'ils produisent dans le monde du droit. C'est ainsi qu'on arrive naturellement à distinguer les fonctions suivantes de l'Etat : la fonction législalive, la fonc[\on jiiridiclionuelle, la fonction adminislralive.

Par la fonction trgislalive, l'Etat formule le droit objectif ou règle de droit; il fait la loi qui s'impose à tous, aux gouvernants et aux gouvernés, parce qu'elle est l'expression du droit objectif qui. on l'a vu, oblige tous, gouvernants et gouvernés. Far la fonction j«r/dictionnelle, l'État statue sur la violation du droit objectif ou sur les contestations relatives à l'existence ou à l'étendue d'une situation juridique subjective ; il ordonne la réparation, la répression ou l'annulation suivant les cas, quand il y a eu violation du droit objectif; il ordonne les mesures nécessaires pour assurer la réalisation de la situation juridique subjective, dont il a reconnu l'existence et l'étendue. Par la fonction administrative, TEtat fait des actes juridiques proprement dits, c'est-à-dire qu'intervenant dans les limites du droit objectif, il crée des situations juridiques subjectives ou fait des actes qui sont la condition de la naissance d'une situation légale ou objective.

15. Construction juridique de l'Etat. — Ainsi donc les hommes qui détiennent le pouvoir sont soumis au droit et liés par le droit. L'Etat est soumis au droit; c'est, suivant l'expression allemande, un Etat de droit, un Rechtsstaat (cf. 1" partie, cliap. lY). Du jour surtout où on a-compris cette notion de l'Etat de droit, le besoin s'est fait très énergiquement sentir à tous les esprits d'édifier la construction juridique de l'Etat. C'est sous l'empire de ce besoin, très légitime au reste, qu'est née la théorie qui compte encore aujourd'hui beaucoup de partisans et qu'on peut appeler la théorie de l'Etat sujet de droit ou théorie de la personnalité juridique de l'Etat.

L'Etat est un sujet de droit. Les éléments qui constituent celte personnalité sont la collectivité et le

,^ l'i. — CONSTRUiMlO.X .[IjRlDKjrE DE l'kTAT 27

îerriloire sur lequel vit celle colleclivilé, el aussi le gouvernement, qui exprime la volonté de celte collectivité territoriale. Le gouvei^nement a-l-il lui-même une personnalité juridique et doit-il être considéré comme le mandataire de la collectivité territoriale? Ou au contraire n'y a-l-il qu'une seule personnalité, FEtat, ou plutôt la collectivité territoriale organisée, le gouvernement étant Torgane juridique de l'Etat? Pour le moment, la chose est sans intérêt. Il suffit de dire que dans cette théorie, les Etats sont considérés comme des personnes juridiques, des sujets de droit, el que les éléments qui constituent cette personnalité sont une colleclivilé, un territoire, un gouvernement.

Comment cette personnalité juridique s'expliquel-elle? D'après les uns, il y a là une simple fiction admise pour faire la construction juridique de l'Etat el déterminer un sujet, support de la puissance publique, conçue comme droit subjectif. Pour d'autres, l'Etat ou plutôt la collectivité, qui est l'élément fondamental, est bien réellement une personne douée de conscience et de volonté, et quand on déclare que l'Etat est une personne juridique, on ne fait que constater la réalité. Pour d'autres enfin, la personnalité de l'Etat n'est point une fiction; on ne peut non plus affirmer que la collectivité soit une substance personnelle; en efï'el, le sujet de droit, la personne juridique, n'est point une substance; c'est une certaine capacité créée et concédée par l'ordre juridique et la logique n'exige point que cette capacité ne soit concédée qu'à l'individu humain. L'Etal est un fait réel ; c'est un groupe social, une unité collective; cette unité n'est point une fiction. Les unités collectives ne sont pas moins susceptibles que les individus humains d'être des personnes juridiques, sujets de droit. L'Etat groupe social, unité collective, est un sujet de droit.

Quoiqu'il en soit, l'Etat serait une personne juridique et serait titulaire d'abord de la puissance publique, de Vimperium [Herrschaft] conçue comme droit

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subjectif: c'est le droit de donner des ordres et d'en imposer l'obéissance par la contrainte Dans la terminologie du droit public français, ce droit est communément appelé la souveruinelc, expression qui a l'inconvénient, on le verra plus tard, de donner lieu à quelque confusion.

L'Etat, compris comme personne juridique, est titulaire non seulement du droit de puissance publique, mais encore de droits patrimoniaux. L'étendue et le nombre de ces droits patrimoniaux à l'époque moderne grandissent chaque jour davantage; cela tient naturellement à l'extension constante du rôle de l'Etat dans tous les domaines de l'activité humaine. L'Etat, sujet de droits patrimoniaux, est, par là même, sujet de dettes patrimoniales; et l'ensemble des droits et des charges forme un patrimoine dont l'Etat, personne patrimoniale, est le titulaire. L'Etat, personne juridique patrimoniale, l'Etat fisc, a-t-il une personnalité distincte de celle de l'Etat, sujet du droit de puissance publique? C'est un point que l'on discute encore.

Cons. sur la personnalité collective en général et spécialement la personnalitéde l'Etat, Michoud, Théorie de la personnalité morale, l"' partie, 1906, et 2' partie, l'J09; Saleilles, De la personnalité juridique, 191(1; Hanriou, Principes de droit public, 1910, p. 639 et suiv., et 2« édit , 1916, p. 41 et suiv.

La vraie ihéorie de VElal. — La théorie de l' Etatpersonne a un vice irrémissible. Elle repose sur une conception métaphysique a priori ; elle est une construction juridique reposant sur les vieux concepts scolastiques, sans valeur, de substance et d'attribut; elle est ainsi extrascientifique. Sans doute, il faut faire la construction juridique de l'Etat; mais il faut la débarrasser de tout le fatras métaphysique qui l'encombre. Une construction juridique n'a de valeur que dans la mesure où elle est la synthèse des faits réels; ou si Ton veut, une formule juridique n'a de valeur que dans la mesure où elle exprime en langage abstrait une réalité sociale, fondement d'une règle de conduite ou d'une institution politique. La construction

§ 15. — CONSTRUCTION JURIDIQUE DE l'kTAT 29

juridique de l'Etat n'aura donc de valeur que si elle est l'expression en des foi-mules abstraites de réalités concrètes. La théorie de TEtat-personne et de la souveraineté-droit ne répond nullement k ces conditions, puisqu'elle implique que l'Etat est une personnalité di^incte des individus qui la constituent et que celte personnalité est douée d'une volonté supérieure par son essence à toutes les volontés individuelles et collectives se trouvant sur un territoire donné, cette supériorité de volonté constituant la souverainetédroit. Or, ce sont là purs concepts de l'esprit dénués de toute réalité positive.

Le fait, c'est d'abord le groupement social dont nous ne méconnaissons point la réalité, mais auquel nous ne pouvons attribuer une conscience et une volonté distinctesdesconsciences et des volontés individuelles. Le fait, c'est dans le groupement social une distinction entre les forts et les faibles, ceux-là imposant leur plus grande force à ceux-ci et prenant le nom de gouvernants La réalité, c'est l'interdépendance sociale saisissant les gouvernants comme les gouvernés et imposant aux gouvernants l'obligation d'employer leur plus grande force à la réalisation du droit. La réalité, c'est l'obéissance due aux règles formulées par les gouvernants quand et dans la mesure où ces règles sont l'expression ou la mise en œuvre d'une règle de droit; c'est l'emploi légitime de la force pour assurer le respect des actes même unilatéraux voulus par les gouvernants ou leurs agents, conformément à la règle de droit et en vue d'assurer l'accomplissement de la mission que la règle de droit leur impose; c'est enfin le caractère propre des institutions destinées a assurer l'accomplissement de cette mission, institutions que nous désignerons, pour nous conformer à l'usage, sous le nom de services publics.

En résumé, notre construction juridique de l'Etat suivra d'aussi près que possible les faits. Rejetant les concepts métaphysiques de personne collective et de

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souverainelé, elle se composera de six éléments d'ordre parement positif : i" une collectivité sociale déterminée; 2° une diflerenciation dans cette collectivité entre les gouvernants et les gouvernés, ceux-là étant gouvernants parce qu'ils monopolisent une plus grande force; 3° leur obligation juridique d'assurer la réalisation du droit; A° l'obéissance due à toute règle générale formulée par les gouvernants pour constater ou mettre en œuvre la règle de droit; 5*^ l'emploi légitime de la force pour sanctionner tous les actes conformes au droit; O" enfin le caractère propre de toutes les institutions tendant à assurer l'accomplissement de la mission obligatoire des gouvernants ou services publics.

Ainsi l'Elat ne doit point être conçu comme une collectivité personnifiée inveslie d'une puissance souveraine qui commande; mais il est ce fait que dans une collectivité déterminée il y a une ditrérenciation telle que le groupe des plus loris formule le droit, le sanctionne, organise ei conirôle les services publics.

Notre doctrine est ainsi rralisle et posilice. Pour nous l'Etat est un simple fait. Nous sommes tenté de dire que de même que la conception de Tl'^tat-personne s'est substituée à la conception de lEtat-patrimoine, de même la conception de l'Etat-fait doit se substituer à la conception de l'Etat-personne.

Dès lors, il ne faudrait parler ni des pouvoirs, ni des obligations de l'I^tat, mais des pouvoirs^des ol)ligâtions des gouvernants et de leurs agents. Pour nous conformer à l'usage et parce que c'est com^Tiode, nous emploierons souvent le mot Etal; mais il est bien entendu que dans notre pensée ce mot désigne, non point cette prétendue personne collective et souveraine qui est un fantôme, mais les hommes réels qui en fait détiennent la force.

16. L'Etat lié par le droit. — Si l'on conçoit l'Etat comme une personne, comme un sujet de droit, on doit admettre en nuMiie temps et parla même qu'il

§ 16. — l'état lik par le droit 31

tombe sous la prise du droit, que non seulement il est titulaire de droits subjectifs, mais encore qu'il est lié par le droit objectif, par la règle de droit, en un mol qu'il est, suivant l'expression allemande, un Etal de droit, un liechtsslaal.

En disant que l'Etat est lié par le droit, on veut dire, d'abord, que l'Elat législateur est obligé par le droit de faire certaines lois et de ne pas faire certaines lois. On veut dire ensuite que l'Etal ayant fait une loi, tant que celte loi subsiste, il est lié par la loi qu'il a faite : il peut la modifier, l'abroger, mais tant qu elle existe, il est obligé lui-même d'obéir à cette loi comme ses sujets ; ses administrateurs, ses juges et seslégislateurseux-mèmesdoivenl appliquer la loi et ne peuvent agir que dans les limites fixées par elle. C'est le régime de légalité.

L'Elat est obligé, disons-nous, par le droit de faire certaines lois et de ne pas faire certaines lois. Comment expliquer cette obligation? Comment fonder la limitation juridique de l'Etat par l'existence d'un droit non écrit supérieur et antérieur à lui?

Dans la doctrine des droits; individuels naturels, celle limitation juridique de l'Etal se conçoit aisément. L'homme ayant, parce qu'il est homme, des droits individuels naturels, antérieurs à la société elle-même, à l'Etal, ces droits individuels s'imposent au respect de l'Etat; et celui-ci ne peut faire aucune loi qui porte atteinte à ces droits. Le but même de l'Etal est la protection de ces droits (Décl. des droits, 1789, art. 2, et 1793, art. l«n. Faut-il aller plus loin et dire que l'Elat est obligé par le droit de faire des lois qui assurent la réalisation complète de ces droits ? En un mol la doctrine des droits individuels naturels fonde-t-elle non seulement, à la charge de l'Etat, das ^ obligations négatives, mais encore des obligations positives ? C'est une question qui sera discutée plus loin (cf. § 77).

Dans les pays qui pratiquent le système des cons-

Ululions rigides, des déclarulions el des garanties des droits, comme la France, les Elals-Unis de l'Amérique du Nord, celle obligaliou juridique de ne pas faire cerlaines lois a élé expressément reconnue. Mais ce ne sonl point les Déclarations des droits ou les constitutions, quelque solennelles, quelque expresses qu'elles soient, qui ont créé celte obligation; elles n'ont fait que la constater. Quoi qu'il en soit, il est vrai de dire que dans ces pays le législateur ordinaire ne peut faire aucunes lois contraires aux Déclarations des droits ou aux constitutions. C'est la formule du titre 1", § 3, de la constitution de 1791 : « Le pouvoir législatif ne pourra faire aucunes lois qui portent atteinte et mettent obstacle à l'exercice des droits naturels et civils consignés dans le présent litre etgarantis par la constitution ». Mais ces Déclarations et ces constitutions n'existeraient pas, il resterait vrai, pour tous les pays, d'après la doctrine individualiste, que l'Etat ne peut jamais faire une loi portant atteinte aux droits individuels naturels, qu'il ne peut apporter par la loi de restrictions aux droits de chacun que dans la mesure où cela est nécessaire à la conservation des droits de tous.

Dans notre doctrine, la limitation juridique du pouvoir législatif de l'Etat se conçoit aussi aisément. Il est vrai qu'elle s'applique aux individus qui détiennent le pouvoir, et non à l'Etal considéré comme une personne. Mais celle limitation n'est pas moins rigoureuse, et c'est même pour cela qu'elle est particulièrement rigoureuse. Comme les individus, les gouvernants ont des devoirs juridiques fondés sur l'interdépendance sociale; ils sonl comme tous les individus obligés de mettre leurs aptitudes propres au service de la solidarité sociale. Les gouvernants possèdent, par définition, la plus grande force existant dans une société donnée; ils sont donc obligés, par la règle de droit, d'employer la plus grande force dont ils disposent à la réalisation de la solidarité sociale. Ils doivent ainsi faire

§ 16. — l'état lié par le droit 33

toutes les lois nécessaires pour obtenir ce résultat; et a fortiori ils ne peuvent faire aucunes lois contraires au développement même de la solidarité sociale. Le droit impose aux gouvernants non seulement des obligations négatives, mais aussi des obligations positives.

L'Etat, ayant fait la loi, est obligé de respecter cette loi tant qu'elle existe. Il peut la modifier ou l'abroger; mais tant qu'elle existe, il ne peut faire un acte de contrainte, un acte administratif ou juridictionnel que dans la limite fixée par cette loi, et en cela encore l'Etat est un Fiat de droit. L'Etat, en vertu de la même idée, est le justiciable de ses propres tribunaux. Il peut être partie à, un procès, il peut être condamné par ses propres juges et il est tenu comme un simple particulier d'exécuter la sentence prononcée contre lui. Il reste à expliquer comment l'Etat peut être lié par la loi qu'il a faite.

Les anciens auteurs enseignaient que le roi était lege 5o/«/u5, c'est-à-dire que le roi avait le pouvoir de dispenser de l'application des lois dans des cas particuliers (cf. notamment Domat, Le droit public, liv. I, lit. II, sect. Il, §§ 6 et 13. p. 10 et 11, Paris, 1713). C'est depuis la Révolution qu'on a compris et affirmé que l'Etat administrateur et juge est tenu d'appliquer, tant qu'elle existe, la loi qu'a faite l'Etat législateur. Cette affirmation est en effet une conséquence logique de la théorie des droits individuels naturels. Dans cette doctrine la loi est loi, non pas parce qu'elle est voulue par l'Etat, mais parce que, étant voulue par l'Etat, elle est présumée avoir pour but la protection des droits individuels, qui s'imposent non seulement à l'individu, mais encore à l'Etat; et par conséquent si l'Etat est tenu de respecter la loi, c'est parce qu'il est tenu de respecter les droits individuels. Toute atteinte à la loi doit être présumée une atteinte aux droits individuels, et comme telle est formellement interdite. C'est le devoir du législateur d'organiser les pouvoirs publics de telle sorte que le danger de la Manuel de dr. const. 2

violation de la loi soit réduit au minimum et que toute infraction à la loi par les pouvoirs publics soit énergiquement réprimée. Aucun organe de l'Etat ne peut violer la loi, tant qu'elle existe, pas même l'organe plus spécialement chargé de faire la loi.

Si l'on n'accepte pas la théorie des droits individuels et si l'on se rallie à la doctrine de la solidarité sociale, telle que nous avons essayé de l'exposer, on aboutit aussi logiquement à la même conclusion. La loi puise sa force obligatoire, non pas dans la volonté des gouvernants, mais dans sa conformité à la solidarité sociale. Par conséquent, elle oblige les gouvernants aussi rigoureusement que les sujets, puisque comme ceux-ci les gouvernants sont obligés par la règle de droit fondée sur la solidarité sociale. Lorsqu'un organe quelconque de l'Etat ou, pour parler plus exactement, lorsqu'un individu, investi à un titre quelconque de la puissance politique, gouvernant ou agent des gouvernants, viole la loi, il est présumé porter une atteinte au droit objectif fondé sur la solidarité sociale, puisque cette loi n'a de force que si elle est l'expression de ce droit objectif. Encore dans cette doctrine, c'est une obligation qui s'impose aux gouvernants de créer une organisation telle que soit réduit au minimum le danger de violation de la loi, et que cette violation par un agent public soit énergiquement réprimée.

17. Le droit public. — Par ce qui précède, on a établi le fondement et déterminé le domaine du droit public. Le droit public est l'ensemble des règles de droit qui s'appliquent à l'Etat et, dans notre doctrine, aux gouvernants et a leurs agents, dans leurs rapports entre eux et avec les particuliers. C'est d'un mot le droit objectif de l'Etat, le Siaalsvcchl des Allemands. On a vu comment et pourquoi l'Etat ou les gouvernants sont régis par le droit.

Le droit public esl soumis à la grande loi de l'évolution du droit. Il existe d'abord dans les consciences individuelles et tend à s'extérioriser. Il s'est d'abord