CARACTÈRES ET NOMINATION DES MINISTRES

sabilité devant les chambres, des attributions d'ordre politique, qu'on ne peut mieux définir qu'en disant qu'ils exercent les attributions dont le président de la République est en droit titulaire.

Le conseil des ministres ou cabinet. — Il est composé des ministres; mais il forme un organe de gouvernement un. C'est lui qui imprime la direction au gouvernement ; c'est lui qui prend toutes les décisions importantes au nom du président de la République et sous la responsabilité des ministres qui le composent. Ainsi le président de la République est titulaire de toutes les attributions; le conseil des ministres décide dans quelles conditions et dans quel sens elles doivent être exercées; ses membres les exercent sous leur responsabilité.

Le conseil des ministres est ainsi le rouage essentiel delamachinegouvernementale. Et, chosecurieuse, aucun article de la constitution ne détermine sa composition et ses attributions; son existence légale est seulement consacrée implicitement par les textes assez nombreux, qui exigent pour la validité de certains décrets qu'ils soient pris en conseil des ministres, notamment l'art. 4 de la loi const. du 25 février 1875 pour les décrets portant nomination ou révocation des conseillers d'Etal en service ordinaire.

Le conseil a un chef qui porte aujourd'hui en France le titre de président du conseil des ministres. C'est presque toujours en fait un des ministres à portefeuille. Ce pourrait être cependant un ministre sans portefeuille.

En France, à la différence de ce qui se passe en Angleterre, le chef de l'Etat a toujours assisté aux réunions du conseil des ministres.

Mais les ministres peuvent se réunir hors la présence du chef de l'Etat; ces réunions portent le nom de conseil de cabinet. Ces réunions des ministres hors la présence du chef de l'Etat avaient lieu déjà sous Louis-Philippe. Aujourd'hui, elles alternent avec les

réunions en conseil des ministres. Mais il importe de noter que, lorsque la loi exige qu'une décision soit prise en conseil des minisires, il faut qu'elle ait été délibérée par les ministres réunis en présence du chef de l'Etat. Il n'y a légalement conseil des ministres qu'à cette condition.

Nomination des ministres. — Elle est faite par le président de la République. Aucun texte actuellement en vigueur ne lui donne expressément ce droit. Mais ayant, aux termes de l'art. 3, § 3 de la loi const. du 25 février 1875, la nomination à tous les emplois civils et militaires, il a par là même le droit de nommer les ministres. Ayant le droit de les nommer, il a le droit de les révoquer.

Ce droit de nomination et de révocation ne lui est point contesté. Il était reconnu expressément au président de la République par la constitution de 1848, art. 64 : « Il nomme et révoque les ministres ». La loi du 31 août 1871, art. 3, § 5 s'exprimait de la même manière.

Mais ce droit de nomination et de révocation des ministres se trouve en fait bien réduit. En effet, le président ne peut choisir que des ministres qui soient disposés à suivre une politique approuvée par les chambres. Il peut bien en droit choisir des ministres n'ayant pas la majorité à la chambre des députés et ayant l'approbation du sénat; mais il devra alors dissoudre la chambre, et si le corps électoral renvoie la même majorité, il devra évidemment prendre un ministère dans la majorité. D'autre part, si le président révoque des ministres qui ont l'approbation de la chambre, il doit encore faire la dissolution (cf. supra, § 112).

Enfin son droit de révocation des ministres est tout à fait limité par la nécessité du contreseing ministériel, même pour les décrets de révocation. Le décret qui nomme le président du conseil du nouveau ministère est contresigné par le président du conseil du

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ministère précédent. Ainsi on arrive à ce résultat contradictoire qu'un nouveau ministère ne peut être constitué qu'avec Fassentimenl du président du conseil du ministère précédent, alors même qu'il ait donné sa démission sur un vote de la chambre, ou, ce qui serait parfaitement constitutionnel, sur la demande du président de la République. L'action de celui-ci pourrait être ainsi complètement entravée. La constitution de 1848 (art. 67) avait dispensé du contreseing ministériel « les actes du président de la République par lesquels il nomme et révoque les ministres ». Elle donnait ainsi très justement au chef de l'Etat une liberté d'action que ne peut pas avoir le président de 1875. En fait, le président du conseil démissionnaire n'a jamais depuis 1875 refusé de contresigner le décret de nomination de son successeur. Mais la constitution devait prévoir cette hypothèse et assurer en tout cas la liberté d'action du chef de l'Etat.

Dans tous les pays les actes de révocation des ministres sont extrêmement rares ; les ministres donnent leur démission ; et au lieu de révoquer un ou plusieurs ministres, le chef de l'Etat ou le président du conseil leur demande leur démission. Si l'on suppose que, par impossible, les ministres refusent leur démission, le décret de révocation ne pourrait être porté qu'avec le contreseing de l'un d'eux.

Les ministres doivent adresser leur démission au président du conseil ; celui-ci adresse sa démission au président de la République et lui transmet celles de ses collègues.

En fait, au cas de crise ministérielle, le président de la République ne choisit pas les ministres; il ne désigne que le président du conseil qui compose le ministère, lequel est toujours accepté par le président de la Républi([ue.

Le président de la République peut choisir ses ministres comme bon lui semble. Il peut confier les fonctions ministérielles à des membres du parlement,

sénateurs ou députés ; il peut prendre quelques-uns de ses ministres ou tous en dehors du parlement.

Les innombrables atîaires qui ressortissent au gouvernement sont réparties entre un certain nombre de départements ministériels. Le président de la République peut fixer par décret le nombre des ministères, supprimer des ministères existants ou en créer de nouveau, sauf bien entendu l'approbation du parlement donnée par le vote des crédits nécessaires. Cependant le ministère des colonies a été créé par une loi du 20 mars 1894; mais le ministère du travail et de la prévoyance sociale a été créé par un décret (D. 25 octobre 1906).

Il a toujours été admis qu'il pourrait y avoir outre les ministres placés à la tête d'un département, des ministres dits ministres sans portefeuille. Ce sont des ministres qui ont seulement la première des deux qualités indiquées au début du paragraphe. Ils font partie du conseil des ministres, ont à ce titre tous les pouvoirs politiques qui appartiennent aux ministres à portefeuille; ils ont voix délibérative au conseil des ministres; ils peuvent être président du conseil; ils peuvent parler aux chambres au nom du gouvernement; ils sont atteints par la responsabilité politique ei solidaire prévue par l'art. G, § 1 de la loi consl. du 25 février 187o. Mais n'étant pas placés à la tête d'un département ministériel, ils n'ont aucune compétence de caractère administratif, et échappent à la responj^abilité administrative (L. const. 25 février 1875, art. 6, § 1).

Nous sommes disposé par suite à croire qu'il ne suffirait pas qu'un acte du président de la République soit contresigné par un ministre sans portefeuille. Le contreseing ministériel, exigé par l'art. 3, § 5 de la la loi const. du 25 février 1875, engage la responsabilité politique et la responsabilité administrative du ministre qui contresigne ^L. const. 25 févr. 1875, art. 6, § 1), Or les ministres sans portefeuille ne peu-