CARACTÈRES ET NOMINATION DES MINISTRES

vent pas être alleints par la responsabilité administrative.

Au moment où la guerre a éclalé, au mois c]'août^914, il y avait douze ministères : l" Ministère de la justice; le minisire de la justice porte aussi officiellement l'ancien nom de garde des sceaux; 2" Ministère des affaires étrangères; 3° Ministère de l'intérieur; 4° Ministère des finances ; 5° Ministère de la guerre ; 6° Ministère de la marine ; 7° Ministère de Tinslruclion publique et des beaux-arts ; 8" Ministère des travaux publics; 9» Ministère du commerce et de l'industrie; 10" Ministère de l'agriculture; 11" Ministère des colonies; 12° Ministère du travail elde la prévoyance sociale, créé par un décret du 25 octobre 1906.

Le 3 août 1914, M. Viviani était président du conseil et ministre des affaires étrangères. Quelques jours après il céda le portefeuille des attaires étrangères à M. Doumergue et resta président du conseil des ministres sans portefeuille. Au moment du remaniement ministériel survenu le 26 août 1914, M. Jules Guesde entra dans le cabinet comme ministre sans portefeuille.

Le 29 octobre 1915 les décrets qui constituèrent le ministère Briand nommèrent cinq ministres d'Etat, MM. de Freyciiiet,. Cochin, Jules Guesde, Combes et Léon Bourgeois. C'étaient tout simplement des ministres sans portefeuille pour lesquels on ressuscitait, nous ne savons pour quelle raison, celle vieille expression de ministre d'Etat.

Dans l'ancien régime, elle désignait les membres du conseil du roi. Sous le second empire, aux termes du décret du 2.3 juin 1863, le ministre d'Etat était le ministre spécialement chargé de parler aux chambres au nom du gouvernement.

Aucun texte constitutionnel ou autre n'autorisait cette création en 1915 de minisires d'Etat; cependant elle n'était point inconstitutionnelle, pour deux raisons : 1° parce que ce n'étaient sous un autre nom que des ministres sans portefeuille; 2" parce que, on l'a dit au début du paragraphe, la composition du ministère peut toujours être déterminée par décret.

Au bout d'un an on s'est aperçu qu'un ministère, qui comprenait 12 ministres à département, 5 ministres d'Etat, plus 4 sous-secrétaires d'Etat siégeant au conseil, était une réunion trop nombreuse pour prendre des décisions rapides comme l'exigent les circonstances. A la suite du vote de l'ordre du jour de confiance (7 décembre 1916) après le comité secret et portant ces mots : « Approuvant la résolution du gouvernement de concentrer sous une direction restreinte la conduite générale de la guerre et l'organisation économique du pays », il était procédé à un remaniement minislériel et à une redistribution des départements, ainsi qu'à la création de nouveaux ministères. Les ministères de la justice et de l'instruction publique étaient réunis : de même les ministères du commerce et de l'industrie, de l'agriculture, du travail et de la prévoyauce sociale..

Ô36 TROISIÈME PAmiE. — CHAPITRE III

Le minisire des travaux publics devenait ministre des travaux publics, des transports et du ravitaillement. D'autre part, il était créé un ministère des armements et des fabrications de guerre sans un décret spécial et tout simplement par la nomination du titulaire de ce nouveau département. En outre, on créait dix soussecrétarials d'Etat ^cf. § 1201.

Enfin bien qu'il ne fût porté aucun décret le décidant expressément, on iaisait connaître par une communication à la presse que le ministre des alfaires étrangères président du conseil, les ministres des finances, de la guerre, de la marine, des armements, formeraient un Comilê de guerre, sous la présidence du président de la République, comité chargé d'assurer la conduite générale de la guerre. Ce comité n'avait d'ailleurs aucune existence légale et ne pouvait prendre aucune décision ayant force juridique.

Cette organisation n'a pas duré longtemps. Le 18 mars 1917, le ministère Briand donnait sa démission. Le 20, était constitué un ministère Ribot. Les douze départements ministériels existant avant la guerre étaient rétablis. Le ministre des travaux publics prenait le titre de ministre des travaux publics et des transports: le ministère de l'armement et des fabrications de guerre était maintenu. De plus, il était créé un ministère du ravitaillement général €t des transports maritimes et cela encore tout simplement par la nomination du ministre chargé de ce déparlement. C'est seulement un décret du 7 avril 1917 qui a déterminé ses attributions. De plus, étaient créés onze sous-secrétariats d'Etat. Le comité de guerre était en fait maintenu; on décidait que le ministre des colonies y siégerait.

Il y a une sorte de hiérarchie honorifique entre les ministres. Le président du conseil naturellement est en tète de cette hiérarchie, quel que soil le ministère qu'il occupe. Après lui vient le garde des sceaux, ministre de la justice, qui est considéré en fait comme le vice-président du conseil, et les autres ministres dans l'ordre indiqué plus haut, qui est d'une manière générale l'ordre chronologique de la création de ces divers ministères. Cf. D. 16 juin 1907, art. 1, n» 22.

120. Les sous-secrétaires d'Etat. — Outre les ministères dont rénuinéralion précède, il y a en ce moment H sons-secrétariats d'Etat.

Ce sont : 1" sous secrétariat d'Etat au ministère des affaires étrangères pour les affaires relatives au blocus; 2" sous-secrétariat d'Etat au ministère des finances; 3^ sous-secrétariat d'Etal au ministère de la guerre pour l'administration générale de l'armée; 4" sous-secrétariat d'Etat au ministère de la guerre pour la direction du service de santé; 5" sous-secrétariat d'Etal au ministère de la guerre pour la direction de 1 aviation militaire; G" sous secrétariat d'Etal au ministère de l'instruction publique pour l'administra-

^ 120. — LES SOIIS-SECRKTAIRES d'kTAT 1)37

lion des beaux arls; 1° sous-secrélarial d'Klal au ministère des travaux publics pour la direction des transports maritimes el des services de la marine marchande; 8" sous-secrétariat d'Etat au ministère des travaux publics pour la direction des services de transport; 9° sous-secrétariat d'Klat au ministère du travail et de la prévoyance sociale; 10" sous-secrétariat d'Etat au ministère de l'armement et des labricalions de {guerre pour la direction du service des inventions intéressant la défense nationale; 11° soussecrétariat d'Etat au ministère de l'armement et des fabrications de f;uerre pour la direction du service des fabrications de guerre.

I^es sous-secrétaires d'Klat sont des fonclionnaires inlermittenis et dont le caractère est mal défini. On vient de voir qu'il y en a actuellement onze. Pendant d'assez longues années il y en avait seulement un ou deux et parfois pas du tout. Suivant les circonstances on crée ou on supprime des postes de sous-secrétaire d'Etat, suivant la situation politique, et cela tout simplement par la nomination ou la démission acceptée des titulaires.

Quant au caractère du sous-secrétaire d'Ktat, il a été tantôt celui d'un agent technique directeur efTectif de certains services d'ordre technique, tantôt et plus souvent celui d'une sorte de ministre, moins le nom, membre du gouvernement, participant aux délibéralions du conseil des ministres, parlant aux chambres au nom du gouvernement dans les affaires se rattaclianl ;\ ses fonctions. Bref, les sous-secrétaires d'Etat n'occupent pas dans notre organisation politique et administrative une place nettement déterminée. S'ils se maintiennent c'est en réalité que leur création est un moyen commode au moment des combinaisons ministérielles de donner satisfaction à tel ou tel groupe politique. Il faut dire cependant que depuis la guerre certains sous-secrétariats d'Etat ont été créés pour associer plus directement et avec plus d'autorité des hommes techniques à la direction de services capitaux pour la défense nationale.

La possibilité de créer des sous-secrétariats d'Etat résulte de l'ordonnance du U mai 1910, où il est dit : « Des sous-secrétaires d'Etat nommés par nous seront

^Hachés à nos ministres secrétaires d'Etal, lorsqu'ils le jugeront nécessaire au bien de noire service. Les sous-secrétaires d'Etat seront chargés de toutes les parties de l'administration et de la correspondance générale, qui leur seront déléguées par nos ministres secrétaires d'Etat dans leur département respectif ». La loi du 25 avril 1872, qui décidait que les membres de l'assemblée nationale ne pourraient pas pendant la durée de leur mandat être nommés à une fonction publique, exceptait les fonctions de ministre et de «ous-secrétaire d'Etat. Les fonctions de sous-secrélaire d'Etat sont encore visées par les articles 8 et 11 de la loi du 30 novembre 1875 sur les élections à la chambre des députés et par la loi du 2(3 décembre 1887 sur les incompatibilités concernant le sénat.

AUrihutions d'ordre politique. — Surtout avant la guerre la tendance était de considérer les sous-secrétaires d'Etat comme de véritables ministres, moins le nom. Ils assistaient aux délibérations du conseil des ministres en vertu d'une décision prise par le conseil le 3 novembre 190(1. Ils étaient engagés dans la responsabilité politique et solidaire du cabinet. Ils parlaient aux chambres au nom du gouvernement dans les affaires se rattachant aux services à la tête desquels ils étaient placés. Certains décrets leur avaient même donné expressément ce pouvoir, notamment les décrets des 16 novembre 19J0, art. 1, § 3 et 6 mai 1911, art. 1 , § 2, pour les sous-secrétaires d'Etat aux beaux-arts et aux postes et télégraphes. La légalité de ces décrets était au reste très douteuse, puisqu'aux termes de l'art. 6, § 2 de la loi const. du 16 juillet 1875, en dehors des ministres, ne peuvent parler aux chambres au nom du gouvernement que « des commissaires désignés par décrets pour la discussion d'un projet de loi déterminé ».

Depuis la guerre, il semble qu'en fait on distingue deux catégories de sous-secrétaires d'Etat. Les uns comme les sous-secrétaires d'Etat aux fabrications de

§ 120. — LES SOUS-SECRKTAIRES d'kTAT u31>

guerre et aux transports sont des fonctionnaires d'ordre technique, sans caractère politique et ayant seulement des attributions administratives. Les autres au contraire ont, comme avant la guerre, le double caractère politique et administratif. Même depuis la guerre, certains décrets ont donné tacitement ou expressément à des sous-secrétaires d'Elat le droit de parler aux chambres au nom du gouvernement, notamment le décret du 28 décembre 1916 au soussecrétaire d'Etat chargé de l'administration générale au ministère de la guerre et le décret du 27 janvier 1!)17 au sous-secrétaire d'Etat au ministère du commerce et de l'agriculture.

Il nous paraît certain qu'un sous-secrétaire d'Etat qui ne fait pas partie du parlement n'a point entrée aux chambres et que le décret, qui lui donnerait le droit de parole, serait certainement inconstitutionnel, à moins qu'il ne le nomme commissaire du gouvernement conformément à l'art. 6, !^ 2 de la loi const. du 10 juillet 1875.

Attributions administratives. — Pendant longtemps on a admis que les ministres avaient compétence pour déléguer un droit de décision sur certaines affaires dépendant de leur déparlement au sous-secrétaire d'Etat qui y était rattaché. Ces délégations intervenaient alors fréquemment. Cette opinion et cette pratique sont aujourd'hui abandonnées. Elles ont été condamnées par un arrêt du conseil d'Etat (Moganf/urij) du 2 décembre 1892. Le pouvoir de délégation est un pouvoir tout à fait exceptionnel et aucun texte ne donne au ministre un pouvoir général de délégation pour décision.

l>es sous-secrétaires d'Etat n'ont d'autres attributions administratives que celles qui leur sont expressément conférées par un décret ou une loi; et le ministre ne peut leur donner une délégation pour décisions que dans les cas expressément prévus par les lois et décrets.

540 TROISIÈME PARTIE. — CHAPITRE lU

Les décrets qui déterminent les attributions des sous-secrétaires d'Etat sont extrêmement nombreux. Il est impossible de les énumérer même en se restreignant à ceux qui ont été pris depuis la guerre. A chaque nomination d'un nouveau sous-secrétaire d'Etat intervient un nouveau décret déterminant ses attributions. Nous nous bornons à faire observer qu'en général ces décrets se font reaiarquer par leur incorrection juridique, ({ui révèle une ignorance absolue du droit public chez leur rédacteur. La formule suivante notamment revient constamment : " Le sous-secrétaire d'Etat dirige..., signe... par délégation permanentedu ministre... ». La délégation du ministre n'a ici rien à faire, puisqu'il s'agit d'une compétence donnée directement par décret au sous-secrétaire d'Etat. Cette idée néfaste et ce mol malheureux de délégation encombrent toujours nos textes administratifs.

Au début de la guerre, un décret du 16 août 1914 décida que pendant la durée de la guerre les attributions des sous-secrétaires d'Etal seraient tixées par des décisions spéciales. Le rapport précédant le décret expliquait que ce seraient des arrêtés ministériels. Ce décret était évidemment illégal, parce qu'incontestablement, si un décret peut déterminer la compétence d'un sous-secrétaire d'Elal, il ne peut pas donner au ministre pouvoir de régler celte compétence. Le législateur seul peut donner un pouvoir réglementaire (cf. § 34j. A notre connaissance, il n'y a eu que deux applications de ce décret du 16 août 1914 : un arrêté du 17 août étend les attributions du sous-secrétaire d'Etat à l'intérieur et un arrêté du 20 retire ses attributions au sous-secrétaire d'Etat à la marine marchande. Ces deux arrêtés étaient évidemment nuls comme le décret en vertu duquel ils étaient pris.

121. Attributions et responsabilité politique des ministres. — Comme chefs dis administrations ressortissant à leurs départements respectifs, les