LES NÉGOCIATIONS. — LES CONQUES
1856-1878), quelques congrès ont eu pour objet d'arrêter de concert des me* sures applicables à des faits à venir, comme à Berlin en 1885, de tenter ou d*établir sur certains points une l^islation commune, comme le congrès tenu en janvier 1889, à Montevideo, entre les diverses républiques de rAmérique du Sud, ou d'essayer de fonder des unions douanières, monétaires, etc., comme le congrès panaméricain tenu à Washington du 18 novembre 1889 au 19 avril 1890(1).
798. — Bluntschli (n^ 108) constatait que Tinstitution de Congrès inter* nationaux où délibéreraient en commun les représentants des Etats sur les affaires d'intérêt général n'est encore qu'à la première phase de son développement — Henri IV et Sully avaient projeté le plan d'un Sénat européen composé de 60 représentants de 25 Etats. ~ En 1863, l'Empereur Napoléon III proposa de tenir un congrès général des Etats européens. Sa proposition fut repoussée. L'Europe craignit de voir ce congrès servir à fonder la suprématie de la France et à augmenter l'autorité morale et la considération de l'Empereur. — Elle n'a pas su avoir la même défîance à l'égard des ambitions de la Prusse et de l'Allemagne (1878-1885).
Les congrès futurs devront avoir pour but de fixer et de développer les règles du Droit international, de défendre et protéger la liberté et les droits de tous les peuples, et non de favoriser la suprématie d'une puissance sur les autres Etats.
SECTION I. — Composition et procédure des congrès et conférences.
799. — La convocation à un congrès ou à une conférence est faite par une puissance intéressée à la solution des questions à soumettre au congrès, ou par une puissance médiatrice qui a offert ses bons offices à des Etats belligérants, ou sur le point de le devenir. — La convocation officielle est toujours précédée de pourparlers fixant le lieu de la réunion, la neutralité temporaire de ce lieu, les questions à résoudre, le but cherché, l'étendue des pouvoirs nécessaires aux ministres plénipotentiaires, l'inviolabilité de ces envoyés, etc., etc.
800. — Les Etats indépendants, en pleine possession de la souveraineté extérieure, peuvent seuls normalement prendre part aux congrès ou conférences. [A la conférence de la Paix de la Haye (1899), la Bulgarie, quoique vassale de la Turquie, a pris part aux délibérations.] — Mais devraient nécessairement y figurer les Etats, grands ou petits, puissants ou faibles, dont les affaires propres^ dont les intérêts doivent être discutés et réglés. C'est de la justice élémentaire. — Cette règle n'est cependant pas toujours observée en pratique. — Les grandes puissances s'arrogent le droit de statuer sur les intérêts et les droits des autres Etats, sans le concours de ceux-ci. Ainsi fit-on au congrès de Vienne en 1815, à celui de Laybach en 1821. — En 1869, la conférence, réunie à Paris pour examiner le désaccord survenu en-
(1) Voir la Vie politique à Vétranger, année 1889, p. 414 ; année 1800, p. 508.
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ire la Porte Ottomane et la Grèce À propos de i*lle de Crète, ne comprenait que les représentants des cinq grandes puissances européennes et de la Turquie. Le plénipotentiaire grec ne fut appelé que pour répondre à certaines questions et non pour délibérer. Le prince GortschakoiT protesta vainement. — A la conférence de Gonstantinople, en 1877, réunie sur Finvitation de TAngleterre pour examiner les conditions de paix avec la Serbie et avec le Monténégro, les réformes à introduire dans Tadministration turque, la Turquie, la principale intéressée, dans la capitale de laquelle se tenait la conférence, ne fut pas appelée à y prendre part I procédé évidemment blessant et attentatoire à Tbonneur et à la dignité de la Porte Ottomane. — De môme, ne furent point convoqués au congrès de Berlin de juillet 1878 tous les intéressés sur le sort et les droits desquels le congrès allait statuer.
801 . — Le même Etat est parfois représenté dans un congrès par plusieurs envoyés. Un ministre public ne peut être tenu de posséder è fond toutes les connaissances humaines. Tel envoyé est plus familier avec les maiières juridiques et historiques, tel autre avec la science économique et les relations commerciales des peuples, tel autre avec les questions militaires, •tel autre sera un rédacteur lucide et précis, etc., etc.
802. — Les formalités de la tenue d*un congrès se sont, au XIX* siècle, .bien simplifiées. On n*a plus recours aux cérémonies qui, aux siècles précé- «dents, compliquaient les travaux des congrès. — Les rivalités qu*engendraient ies questions de préséance ne se reproduisent guère plus. — A Berlin, lors <du congrès de 1878, ies plénipotentiaires, parmi lesquels figuraient les ministres des affaires étrangères d*Allemagne, d'Angleterre, d*Autriche-Hon- ^rie, de France, de Russie, dltalie, etc., prenaient place autour d*une table «n forme de fer à cheval, d'après Tordre alphabétique.
Le premier plénipotentiaire de TEtat, sur le territoire duquel a lieu la réunion, est habituellement choisi comme Président du congrès. C'est un acte de respect, de courtoisie et d'honneur envers l'Etat qui donne l'hospitalité. — Les secrétaires sont pris, soit parmi des secrétaires d'ambassade, soit parmi les hauts fonctionnaires du ministère.
808. ~ A la première séance du congrès, les envoyés des divers Etats échangent et vérifient les pouvoirs dont ils sont respectivement nantis. — Un procès-verbal de vérification est dressé et signé.
804. — Les délibérations sont directes et verbales. — Mais pour mettre Fordre et la suite nécessaires dans la marche des discussions, pour conserver la trace des opinions émises et des arguments invoqués, pour fixer les résultats acquis, il est dressé à la fin de chaque séance un procès- verbal, qui depuis le congrès de Vienne porte la dénomination de protocole. ^ C'est un résumé substantiel et précis des points importants qui ont fait l'objet de la discussion ; c'est un exposé des résultats obtenus et des résolutions prises. — Ce protocole est signé par tous les plénipotentiaires et par le ministre médiateur, si le congrès s'est ouvert, sous Ja médiation d'une puissance tierce. — A l'ouverture de chaque séance, il est donné lecture du protocole de la séance précédente. 11 est fait mention de son adoption, avec ou sans réclamations.
805. — Les plénipotentiaires tiennent leurs gouvernements respectifs
LES NÉGOCIATIONS. — LES GONâRÈS 449
au courant des négociations, des discussions, des résolutions adoptées. Ils •en reçoivent des instructions nouvelles ou complémentaires.
806. — Dans les congrès et conférences, Topinion de la majorité des mi* nistres plénipotentiaires ne fait pas loi. — La minorité n'est pas obligée de se soumettre au vœu ou à l'avis de la majorité. — Un Etat, fût-il le seul, peut maintenir, avec pleine raison, son opinion dissidente. S'il était astreint h se soumettre à la majorité, son indépendance serait atteinte et amoindrie. •Une délibération ne peut sortir à effet et avoir une valeur réelle, que si Ten* iente est entière et complète.
Le système des majorités serait plus que dangereux en présence de la diversité des constitutions politiques et de Tétat économique et social des •divers pays. Gomment, sans une injustice criante, faire juger les intérêts de la Suisse, État républicain. État enclavé, par TEmpire d'Allemagne, par l'Angleterre, par la Russie, États monarchiques, ayant tous accès k la mer, «te.?
807. — Le congrès ou la conférence se termine dans une dernière séance, dans laquelle est signé le traité auquel ont abouti les délibérations, ou un protocole final, général, approuvant et confirmant tous les protocoles antérieurs.
SECTION IL — Principaux congrès des XIX* et XX« siècles.
808. — Congrès de Vienne (1). — Les séances en furent ouvertes le 13 novembre 1814. — L'acte final fut signé le 9 juin 1815. — Figuraient à ce congrès les souverains d'Autriche, de Prusse et de Russie, les représentants de l'Angleterre, de la France, de l'Espagne, du Portugal, de la Suède, etc.
Ce congrès a été considéré à juste titre comme la plus importante réunion diplomatique, qui ait été, depuis le traité de Westphalie, chargée de régler les intérêts de l'Europe. ~ L'œuvre était d'autant plus considérable et d*auiant plus délicate, qu'à côté de royaumes à reconstituer, de carte d'Europe  remanier, s'imposait la nécessité de tenir plus de compte des idées et des principes répandus en Europe par la Révolution française que des appétits ^u des rancunes des potentats.
Mais, comme le constate M. Pradier-Fodéré, les membres du Congrès de Vienne furent animés du plus étroit esprit de réaction. Nulle impartialité ; nul souci des nationalités : au lieu d'être rendus à leurs affinités naturelles, ethniques ou historiques, les territoires furent dépecés. La passion de la vengeance, l'esprit de représailles contre les principes de la Révolution française inspirèrent presque tous les actes du congrès (2). c A Vienne, dit M. Capefigue, en pleine civilisation, la statistique en main, le congrès procéda à une répartition des peuples comptés par têtes, dans le troupeau un peu confus des nationalités perdues ou dédaignées » (3).
(1) fV. Angebert, Le Congrès de Vienne, 1863 ; Capeflgue, Le Congrès de Vienne et la traités de 1815 ; Pallain, Correspondance inédite du prince de Talleyrandet du jroi Louis XVI li pendant le Congrès de Vienne, 1881. J
(2) Pradier-Fodéré, Droit diplomat., t. II, p. 311. j(3) Capeflgue, Le Congrès de Vienne.
450 TROlSlfeMB PARTIE. — LITRE II
Voici le jugement de M. Thiers sur ce célèbre congrès : c La seule différence de conduite qu'on peut apercevoir entre les puissances coalisées et Napoléon, c*est qu'elles étaient' quatre au lieu d*une et qu'il fallait bien que chacune s'arrétAt où commençait l'ambition des trois autres. Tout ce qui n'était pas des quatre, ou ne les intéressait pas directement, fut partagé comme butin trouvé au milieu d'une ville prise d'assaut. Petits princes allemands, villes libres, biens de l'Ordre teutonique, biens de l'Ordre de Malte, principautés ecclésiastiques, anciennes républiques, furent engloutis sans pitié pour constituer le territoire des vainqueurs ou de leurs clients. — De politique, le congrès n'en eut qu'une, celle d'accumuler les précautions contre la France. Au lieu d'être replacée sous le sceptre des Bourbons, la France aurait été encore dans les mains du conquérant redoutable contre lequel on avait tant de représailles À exercer, tant de précautions A prendre, qu'on n'aurait pas agi autrement envers elle » (1).
£n outre des remaniements de territoires et de l'établissement de la Confédération germanique, le congrès de Vienne traita des questions touchant aux rapports paciflques et réguliers entre nations, telles que la liberté de la navigation {V. n« 525), la traite des nègres (V. n» 402), les préséances dipiomatiques (V. n^ 669). — Les événements de 1866 et de 1870 ont emporté le système artiflciel du congrès de 1815.
809. — nnwr.Rfcg n*Ai3^-LA-CHAPELLE. ^ A ce congrès ouvert le 25 septembre 1818, figurèrent les souverains d'Autriche, de Prusse et de Russie, et les représentants de la Grande-Bretagne et dé la France. — Bluntschli constatait que les cinq grandes puissances réunies à ce congrès comprenaient les trois quarts de la population de l'Europe et possédaient plus des deux tiers du sol, que leurs forces militaires étaient considérables et que cependant ce congrès ne donnait qu'une représentation imparfaite de l'Europe. Les Etats de race latine étaient trop faiblement représentés en comparaison des Etats de race germanique (op. ri7., art. 103).
L'objet du congrès était multiple. Abréger l'occupation du territoire fran- PAJa p^r les trou|^e8 étrangères ; compléter le classement des agenti^ipïomatiques ; confirmer ralliance étroite des cinq souverains ; faire connaître au monde que t les souverains, en formant cette union auguste, ont regardé comme sa base fondamentale leur invariable résolution de ne jamais s'écajctër ni entre eux, ni dans leurs relations avec d'autres Etats, de l'observati.QnJa^lus stricte du Droit des gens » (Déclaration du 15 novembre 1818).
Ainsi se trouva constitué le concile des cinq, la ventarchie, qui s'est longtemps regardée comme la directrice suprême des ailaîres internationales de tous les autres Etats civilisés.
Le Congrès de Laybach. janvier 1821, eut pour objet les mesures à prendre à la suite des soulèvements qui avaient éclaté à Naples et en Piémont. L'Angleterre refusa d'y prendre part.
I^gJjgflyR^ DE Vérone (2), octobre et novembre 1822, fut provoqué par la révolution espagnole de 1820. 11 fut suivi de l'intervention armée de la France en Espagne, malgré les protestations de l'Angleterre (avril 1823).
(1) Thiers, Histoire du Consulat et de f Empire, t. XVIII, p. 627.
(2) [V. Gh&teaubriand, Le Congrès de Vérone.]
LB8 NiOOClATlONS. — LES CONGRÈS 461
810. — ^tt ftWWI^*' ^^ Paris (1) fut tenu à la suite de la guerre de Cri» mée. Y furent représentés l'Angleterre, rAutriche, la France, le Piémont, la Prusse, la Russie et la Turquie. II 8*ouvrit le 24 février et se clôtura par le traité du 30 mars 1856. — Les délibérations du congrès furent importantes et le traité et ses annexes contiennent des stipulations qu*il importe de con- , naître. — Les articles 1 .à 5 sont relatifs à la conclusion de la paix. — L'article 7 décide que la Sublime Porte est admise à participer aux avantages du droit public et du concert européens et les autres puissances s'engagent à garantir en commun et à respecter l'indépendance et l'intégrité territoriale de TEmpire Ottoman. — D'après l'article 8, au cas de dissentiment futur entre la Sublime Porte et l'une des puissances signataires, l'une et l'autre devront, avant de recourir à l'emploi de la force, invoquer l'action médiatrice des autres puissances. ~ L'article 10 vise la règle relative à la clôture des détroits du Bosphore et des Dardanelles, et l'annexe consacrée à la révision de cette règle. — La mer Noire était neutralisée par l'article 11 et l'article 13 interdisait à la Russie et à la Turquie d'avoir aucun arsenal militaire maritime sur les rives de la mer Noire. Mais ces dispositions ont été modiûées depuis, par la convention de Londres du 13 mars 1871.
Les plénipotentiaires, signataires du traité du 30 mars 1856, se réunirent à Paris, en conférence, et adoptèrent la déclaration du 16 avril 1856 qui règle divers points de droit maritime (n?' 1522, etc.).
Les événements postérieurs n'ont pas répondu aux espérances des négociateurs du traité du 30 mars 1856. L'édifice qu'on avait tenté de construire a été renversé dans sa majeure partie par la convention de Londres (13 mars 1871) et par le traité do Beriin (13 juillet 1878) (2).
810 '. ~ [En 1874 une conférence internationale s'est réunie à Bruxelles pour établir un Gode des lois et coutumes de la guerre (3) ; mais le texte adopté resta sans suite faute de signatures et fut repris et modifié sur certains points par la conférence de la PaLx de la Haye de 1899 (Voir ci-après ■•814»).] '
811. — Congrès de Berlin (4^. — La guerre russo-turque dç 1877-1878 prenait fin, le 3 mars 1878, par le traité de San-Stefano, conclu entre la Russie et la Turquie. Les dispositions principales étaient : 1» la reconnaissance de l'indépendance du Monténégro, de la Roumanie et de Içi Serbie ; 2" la Bulgarie devenait une principauté autonome sous la suzeraineté de la Porte ; ses limites étaient portées jusqu'à Salonique, jusqu'à la mer Egée ; 3* des réformes intérieures devaient être réalisées en Bosnie et en Herzégovine ; '4» la Turquie devait payer à la Russie une indemnité de guerre de 1,410 millions de roubles; mais vu la pénurie du Trésor ottoman 1,100 millions
(t) fV. Geffcken. I^ Congrès de Paris du 30 mars 1856, R. D. I., t. XVII. p. 360 ; Gourdon, Histoire du Congrès de Paris, 1837.J
(2) [V. Milovanowitch, Les traités de garantie, 1888, pp. 331 à 361.}
(3) [V. Lucas, La Conférence internationale de Bruxelles sur les lois et coutumes de la guerre; F. de Martens, La paix et la guerre, 1001 .J
(4) [V. d'Avril, Négociations relatives au traité de Berlin, 1886 ; Bluntschli, Le Congrès de Berlin et sa portée au point de vue du droit international, R. D. I., l XI, p. 1 et p. 411 ; t. XII, p. 276 et p. 410; t. XIII. p. 571 ; Mulas. // Congresso di Berlino, 1878.]
452 TROISifcMS PARTIE. — LIVRE 11
étaient remplacés par des cessions territoriales comprenant Ardahan, Batoum, Bayazed et Kars en Asie, la Dobrutscha et le delta du Danube en Europe. .
IjOS dispositions He ce traité excitèrent un vif mécontentement chez l'Autriche et chez TAngleterre. — La création d*une principauté bulgare s'éten- • dant jusqu*à Salonique enlevait à TAutriche Tespoir d*acquérir ce port Important, qui lui donnerait un nouveau débouché sur la mer Méditerranée et faciliterait Texpansion vers TOrient du commerce allemand, grâce aux futurs chemins de fer de TAsie Mineure et à la voie maritime du canal de Suez. — Assurées de Fappui moral de TAIIemagne, TAutriche et TAngleterre émirent Topinion que tout traité conclu entre la Russie et la Porte Ottomane, affectant les traités de 1856 et de 1871, devrait être un traité européen et ne serait pas valide sans Fassentiment des puissances, parties contractantes à ces traités.
Après bien des pourparlers et des échanges de notes, le Congrès se réunit à Berlin, le 13 juin 1878. Il comprenait les plénipotentiaires des puissances signataires du traité de Paris. — La Grèce et la Roumanie furent seulement admises à exprimer leurs désirs devant le Congrès. — L'acte général fut signé le 13 juillet (1).
Ses dispositions principales ont été déjà indiquées (n** 134, 347, 528).
Le traité de Berlin a porté de nombreuses et graves atteintes k Tintégrité et à rindépendance de l'Empire ottoman, qu'avaient garanties les signataires du traité de Paris. ~ La moitié des provinces européennes de l'Empire en ont été détachées, ou sont en réalité soustraites k l'autorité effective du Sultan. D'importants territoires sont en Asie annexés à la Russie. — Les puissances prescrivent un régime d'autonomie administrative et se réservent d'en contrôler l'application dans les provinces conservées par la Porte Ottomane.
Le traité de Berlin est un acte hostile à la Russie. Dans son ensemble et dans ses détails, il est dirigé contre l'influence russe en Orient. — Il a établi la prépondérance austro-allemande dans la Péninsule des Balkans. — La Roumanie et la Bulgarie barrent à la Russie le chemin de Constantinople. — L'Angleterre, établie à Chypre, surveille l'Asie Mineure et peut prévenir toute agression maritime tentée par la Russie. — Au contraire, toutes les précautions ont été prises pour laisser ouverte à l'Autriche la route stratégique et commerciale qui conduit de Saralevo et de Novy-Bazar vers Salonique.
Les résolutions du Congrès de Berlin démontrent une fois de plus quelle médiocre confiance doit inspirer aux Etats faibles la justice des grands Etats. Ceux-ci n'ont tenu aucun compte des vœux des populations dont le sort était entre leurs mains. Une fois de plus, ils ne se sont préoccupés que de la satisfaction de leurs appétits (2). Et ces récents exemples ne dissipent pas les illusions des utopistes, qui rêvent d'un grand tribunal international !
(1) Voir le récit et l'analyse des négociations et du traité dans Milovanowitch» Lef traités de garantie au XJX« siècle, pp. 371 et s.
(2) Milovanowitch, pp. 302 et s. — JUi paix armée. Revue des Deux-Mondes, fer février 1894.
