CHAPITRE PREMIER

981. — A. — Les négociations diplomatiques, se manifestant sous forme d'échange de dépêches, d'explications verbales, de notes, etc., sont au premier rang des moyens pacifiques de résoudre un conflit (V. n** 792).

Fréquemment, les hommes d*Etat les accompagnent, les font précéder ou suivre d*un appel à Topinion publique. Cette opinion, éveillée et excitée par la publication de divers documents, pèsera de toute son influence sur les gouvernements et sur Tesprit des représentants des Etats, des négociateurs. — Mais Tarme est dangereuse. La presse peut servir à tromper Tesprit public, à régarer. Le prince de Bismarck a montré une habileté inouïe h se servir de la presse de tous les pays, et surtout de la presse anglaise, pour tromper Topinion publique et la rendre favorable & ses prétentions ou à ses desseins.

Quelques publicistes discutent le point de savoir si Tarrangement amiable, qui succède à une négociation diplomatique, constitue une renonciation unilatérale ou un désistement réciproque ? — Querelle de scolastîques : question de fait. — L'accord sera constaté par un traité ou par un échange de notes identiques. Consultez le traité ou les notes pour déterminer, dans chaque cas, le caractère de l'arrangement intervenu.

982. — B. — Les congrès ou conférences, comme voies conduisant & la solution d'un litige, à l'avortement d'un conflit, se recommandent par de sérieuses considérations. *- Les hommes cèdent souvent à la raison ce qu'ils se croiraient obligés de refuser aux menaces de recours à la force. S'incliner devant la logique démonstrative d'un exact raisonnement n'implique pas un aveu d'infériorité. — ^^^enoncer à une prétention injustiûée, après une discussion approfondie et courtoise, n'est ni impuissance à faire respecter son droit, ni encouragement k de futurs empiétements.^ — Une conférence, ou un congrès, aboutit généralement à un règlement équitable d'un litige. Si le point discuté est difficile & régler ^^elon la droii^positif reçoanu,.la conférence tend à faciliter un accord transactionnel, ou mâme ua compromis, bien pré-

férable à la guerre.— Dans ces réunions de plénipotentiaires, les représentants des Etats examinent en commun Tobjet du différend et Tétat du Droit international. Ils s*éclairent par les coutumes, les usages, les précédents. Chaque Etat y délibère sur le pied d'une complète égalité, dans la plénitude de sa souveraineté (n° 272).

Mais un désir commun et sincère de régler le conflit sans recourir aux

armes doit animer tous les membres du congrès. — Le problème doit être

bien limité, nettement défini : Tobjet du conflit,circonscrit et bien déterminé.

Certains congrès ou conférences ont utilement fait disparaître des causes

de conflits et empêché Téclosion de sérieuses difficultés.

Mais les propositions de congrès ont été souvent un moyen dilatoire, em* ployé par des hommes d*Etat désireux de gagner du temps. Bismarck et Gortschakoff en ont usé avec habileté contre Napoléon III.

938. — C. "ij^^^^iû/wf^^y^^gjattiers est fréquemment un moyen utile, efficace, pou^Jaîse^i^onflÏÏTresouare un litige né entre deux Etats. L|Etat tiers, ami des deux Etats contendants, prête ses bons offices pour préparer les bases d'un arrangement. — Il ne joue^pas le rôle d'un Juge ; il n*a pas le droit d'imposer la solution qui lui parait juste. — 11 n'est qu'un amiable intermédiaire. Il doit tendre A concilier les intérêts divergents, suggérer les bases d'une entente, donner son avis sur les propositions respectives. — Mais le médiateur laisse aux parties litigantes toute liberté, pour se rallier ^^^sSi^âi^^^^^^^^»^^^^®^ pas garant de l'exécution du pacte, du traité qui intervient en principe et sauf stipulation formelle contraire (n"* 832). Le rôle du médiateur est des plus délicats. Il doit constamment faire preuve d'esprit de justice et de modération, de la plus stricte impartialité. Il peut et doit user de son autorité morale pour amener une réconciliation ; mais il doit s'abstenir de toute pression intempestive ou partiale et ne jamais recourir aux menaces.

984. — La médiation d'un Etat tiers pei^t être réclamée par l'une ou par les deux parties. Deux Etats peuvent d'avance s'engager, en cas de difficultés surgissant entre eux, à demander l'intervention d'une tierce Puissance.

La médiation est quelquefois spontanément offerte par l'Etat tiers. — Démarche délicate, dans laquelle on ne saurait apporter une trop grande prudence. — La proposition peut avoir parfois un caractère blessant. Elle déguise mal quelquefois un désir de prépotence, un secret penchant à la domination. — Impossible de formuler des règles abstraites. C'est affaire de tact, appréciation des circonstances. — Des publicistes se demandent si les puissances neutres doivent offrir leur médiation à des Etats déjà belligérants. Hubner et Phillimore penchaient pour l'affirmative, Galiani pour la négative, — Pas de principe absolu ; pure question de tact politique.

985. — La médiation est un procédé, exalté par les uns, dénigré par les autres. — Elle a eu des succès ; elle a été souvent impuissante. — L'histoire du XIX* siècle offre quelques exemples de médiation.

986. — A la suite de la longue et cruelle guerre de Crimée, l'opinion publique était inquiète. Elle redoutait de voir se reproduire trop aisément de grandes luttes. Ces inquiétudes étaient partagées par les chefs d'Etats, par

les vainqueurs qui avaient dû faire de grands sacrifices d'hommes et d'argent. — Ces préoccupations se manifestèrent aj^onjrè^dj^^ljy^^g^an^ nèrent Fadoption de l'article 8 du traité du 30 mars 1856. t S'il survenait entre la Sublime Porte et Tune ou plusieurs autres des puissances signataires un dissentiment qui menaç&t le maintien de leurs relations, la Sublime Porte et chacune des puissances, avant de recourir à l'emploi de la forc^, mettront les autres parties contractantes en mesure de prévenir cette extrémité par leur action médiatrice. • Cette clause n'avait pas une très grande portée : elle n'obligeait que les Etats signataires du traité du 30 mars. — A la séance du 16 avril 1856 de la Conférence de Paris, lord Clarendon, incité par MM. Henri Richard et Sturge, membres de la Société des Amis de la Paix^ proposa d'étendre la stipulation de l'article 8 et de lui donner une application générale. Après discussion entre les plénipotentiaires de la conférence, fut adopté le protocole suivant ; c MM. les plénipotentiaires n'hésitent pas à exprimer, au nom de leur gouvernement, le vœu que les Etats entre lesquels s'élèverait un dissentiment sérieux, avant d'en appeler aux armes, eussent recours, en tant ffiift ^ circonstances l'admettraient, aux bons offices d'une puissance amie. MM. les plénipotentiaires espèrent que les gouvernements non représentés au congrès s'associeront À la pensée qui a inspiré le vœu consigné au présent protocole. » Quarante Etats environ adhérèrent à cette clause. — Cette déclaration avait l'apparence d'un progrès : mais elle ne constituait qu'un vœu, et qu'un vœu bien platonique \ en tant que les circonstances radmettraient,dis&ieni MM. les plénipotentiaires. Et pouvaient-ils s'exprimer autrement ? — Quant aux publicistes, qui demandent la transformation de ce vœu en une règle contractuelle obligatoire, se rendent-ils bien compte de la véritable portée de la mesure par eux sollicitée (1)?

937. — Ei^866|jjgr^8ja^baiaillg^ Napoléon III offrit sa médiation à l'Autriche et à la Prusse pour amener la signature des préliminaires de Nikolsbourg (2).

E|^867Jor8jjhjJj^jjfl^jj^jy^^ faillit mettre aux

prises la France et la Prusse, la diplomatie européenne ne resta pas inactive. M. de Beust, ministre autrichien, prit l'initiative de Tintervention de l'Europe en faveur du maintien de la paix et proposa la solution qui fut finalement adoptée, consistant dans la démolition de la forteresse et la neutralisation du grand-duché. Le 23 avril 1867, la Russie proposa la réunion d'une conférence à Londres pour régler cette question du Luxembourg. — Sur invitations adressées par le roi des Pays-Bas, souverain du grand-duché, les puissances, signataires du traité du 19 avril 1839, se réunirent. Un traité fut conclu à Londres, le 11 mai 1867, entre les Pays-Bas, l'Angleterre, l'Autriche, la Belgique, la France, l'Italie, la Prusse et la Russie (3) (n^" 365).

938. — Lors^dejTinsurrection de * 86^1868, qui éclata dans l'Ile de Crète «ontre le gouvernemennurc, la Grèce manifesta une sympathie marquée

(1) Rouard de Card, Varbitrage international 1877, pp. 30 et s.

(2) Voir Debidour, Histoire diplomatique de l'Europe, t. II, ch. VIII, §§ 11 et 12.

(3) Voir Milovanowitch, Les traités de garantie au XlX^siècle, § 6, pp. 275 et suiv. — . Rouard de Card, Varbitrage international, p. 38 Debidour, op, cit., t. 11,

ch.IX, §§5, 7 et S.

522 QUATRlftlIB PARTIE. — LIVRE PREMIER. — CHAPITRE PREMIER

pour les révoltés et ne remplit pas avec correction ses devoirs intematiooaux. Elle laissa armer des troupes et des vaisseaux sur ses côtes. — La Porte ottomane adressa un ultimatum à la Grèce qui répondit avec hauteur. Les am* bassadeurs respectifs furent rappelés. Un conflit était imminent (i). — S*appayant sur le protocole du 16 avril 1856, la Prusse proposa la réunion d*une conférence^ Les autres Etats acceptèrent et la conférence se réunit à Paris, le 9Janvier 1869. Elle adopta un projet de déclaration constatant les torts de la Grèce et invitant les deux ^ts h renouer leurs rapports. La Turquie adhéra le 29 janvier 1869. — La Grèce protesta d*abord et finit par adhérer le 6 février 1869. Cette conférence évita une guerre, qui eût peut-être entraîné toute TEurope.

989. — Lors de la guerre iranco-allemande de 1870-1871, il n'y eut pas tentative demédiation proprement dite : mais TAngleterre ogôt.jfia,i>OBS offiçes^jQiîmalheureusemen^^ par la France et n eussent pas

^^téaggegtésDar^^^^^. —- La lumière se faitcEaqu^[our8un^^B8BlffiS^ précurseur^^ette guerre. Le comte de Bismarck ne voulait plus laisser échapper Toccasion qU*il cherchait depuis plusieurs années (n* 795) (2).

940. — Au début de la guerre turco-russe de 1877-1878, Savfet-Pacha invoqua Tarticle 8 du traité de Paris du 30 mars 1856, et demanda la médiation des puissances signataires. — Ironie de la politique. Les puissances ré- ^ pondirent par la proclamation de leur neutralité.

jiiiuii uuhKiA^ajf^^i" — Sept ans après le fait qui précède, les signataires de TActe général

♦V4'jua.*ii. u( u. ij, de la Conférence de Berlin du 26 février 1885 écrivent dans Farticle 12 : c Dans LLfVrti A lvi\ ^^ ^^ ^^ ^" dissentiment sérieuXy ayant pris naissance au sujet ou dans les

' r (^limites des territoires mentionnés à Tarticle 1"** et placés sous le régime de <*\»v*. ^ la liberté commerciale, viendrait à s'élever entre des puissances signataires

'*^« du présent acte ou des puissances qui y adhéreraient par la suite, ces puis-

sances s'engagent, avant d'en appeler aux armes, à recourir à la médiation * d'une ou de plusieurs puissances amies. — Pour le même cas, les mêmes puissances se réservent le recours facultatif à la procédure de l'arbitrage. » ui'y 942. — L'Allemagne et l'Espagne se trouvaient en conflit au sujet des Ujg^rolines^/^pire avait fait acte de possession sur l'Ile Yap, que TEspagne revendiquait en qualité de premier occupant. Léon XIII fut invité à remplir le rôle de médiateur. Le Pape examina l'afTaire, n'imposa pas son opinion aux deux parties, leur suggéra la solution À intei^venir, en se prononçant, le 22 octobre 1885, pour la souveraineté du roi d'Espagne tout en l'engageant à concéder aux Allemands certaines facilités commerciales. Le Pape ne prononça pas une sentence. Les parties signèrent à Rome, le 17 décembre, par l'entremise de MM. de Molion et de Schlœser , un traité qui consacra la solution proposée par Léon XIII. — Quelques auteurs citent cette affaire comme un cas d'arbitrage ; c'est un cas de médiation (3).

(1) Voir sur cette affaire : Lawrence-Wheaton, Commeniaire, efc, t. II. pp. 451 à 462. — Rouard de Gard, L'arbitrage international, pp. 30 et s. — [RoUn-Jaequemyns. R. D. I., t. I, p. 442.]

(2) Debidour, op. cit„ t. II. ch. X, §â 10. 11 et 12. — Iai paix armée. Revue des Deux-Mondes. !•«■ février 1894. — [V. Rolin-Jaequemyns, R. D. !.. t. I. p. 712.]

(3) [V. sur l'alTaire des Carolines, en dehors des ouvrages cités plus haut, p. 368»

M0YBN8 DIPLOMATIQUES 533

942 1. — [En janvier 1888, l'Espagne vit sa médiation acceptée par iltalie et par la Colombie, dans le conflit né h la suite de l'expulsion de l'italien Cerruti (1).]

942 ^ — [A la fin de 1893, un différend s'éleva entre le Pérou et l'Equateur au sujet d'une question de frontières. Le nonce du pape auprès des deux gouvernements, Mgr Macchi, fut accepté comme médiateur, et il réussit à aplanir le conflit (2).]

942*. — [Dans les derniers mois de 1894,rAngleterre et les Etats-Unis ont fait des tentatives de médiation pour amener la paix entre le Japon et la Chine alors en guerre (3).]

942 ^ ~ [En 1895, des difficultés se produisirent entre le Brésil et l'Angleterre qui prétendaient l'un et l'autre h la souveraineté de l'Ile de la Tri* nité (Trinitad ou plus exactement Trindade) ; gr&ce aux bons offices du Portugal, le débat a été clos au mois d'août 1896 (4).]

042 *. — [Dans le courant de 1895, une insurrection éclata dans l'Ile de Crète contre le gouvernement ottoman ; cette insurrection prit bientôt de grandes proportions et les puissances s'émurent : l'Europe est intervenue ; son intervention s'est bornée à une médiation (5).]

942 ". — [Les grandes puissances ont de même agi comme médiatrices pour arriver à la conclusion d'un traité de paix entre la Grèce et la Turquie et mettre ainsi un terme h la lutte qui avait éclaté au mois d'avril 1897 entre ces deux Etats (6). — Sn^i898^ lorsque la guerre devint inévitable entre l'Espagne et les Etats-Unis, le Pape, puis l'Allemagne, l'Autriche, la France, la Grande-Bretagne, l'Italie et la Russie, s'efforcèrent d'assurer le maintien de la paix ; mais leurs efforts demeurèrent vains (7). Quand l'Espagne en fut réduite à demander la paix, c'est aux bons offices de la France qu'elle s'adressa pour entreprendre les négociations avec les Etats-Unis (8).]

942 ''. — [Dans certains traités récents conclus par les Républiques de l'Amérique du Sud, l'éventualité d'un recours à la médiation est expressément prévue. Ainsi, les traités du 12 juin 1895 entre le Costa-Rica et le Salvador, du 20 octobre 1894 entre le Honduras et le Nicaragua, du 2 mars 1895 entre le Honduras et le Guatemala et du 19 janvier 1895 entre- le Honduras et le Salvador stipulent qu'en cas de conflit où seraient engagées les Républiques américaines, les parties contractantes offriront leur médiation.^ Il faut citer dans le même ordre d'idées un traité du 29 janvier 1902 signé h Mexico par

note: Lefebvre de Béhaîne,/^on XII f et le prince de Bismarck : l'affaire des Carolines^ Revue des Deux-Mondes, i«r juillet ISdT.]

(1) [Calvo. op. ciL, t. m, §§ 1699 et 1700. — Darras, De certains dangers de l'arbitrage international^ affaire Cerruti entre la Colombie et l'Italie, R. D. I. P., t. VI, p. 533. — Bureau, Le conflit italo-^olombien, affaire Cerruti, 1890.]

(2) [V. R. D. I. p., t. I, pp. 87 et 181.]

(3) jV. R. D. I. P., t. II, pp. 119 et s.J

(4) [V. R. D. I. P., t. II, p. 617 et t. IV, p. 146.]

(5) fV. Streit. La question Cretoise au point de vue du droit international, R. D. I. P., t. IV, p. 463. J

(6) [V. R. D. I. P., t. V, pp. 116 et s.]

(7) [V. R. D. 1. P.. t. V, pp. 645 et 646.]

(8) [V. R. D. I. P., t. VII, pp. 573 et s.]

la République Argentine, la Bolivie, la République Dominicaine, le Guatemala, le Salvador, le Mexique, le Paraguay, le Pérou et TUniguay (1).]

942 •. — [La Conférence de la Paix de la Haye du 18 mai-29 juillet 1899 Vest occupée des bons offices et de la médiation ; le titre II (art. 2-8) de la convention du 29 juillet touchant la solution pacifique des conflits internaiionaux a trait à cette matière, au sujet de laquelle la Russie, Tltalie et les Etats-Unis avaient apporté plusieurs projets. Uacte de 1899 prévoit en réalité deux sortes de médiation : la médiation ordinaire, telle qu*on la concevait jusqu*alors (art. 2-7) et une médiation spéciale, organisée d*une façon toute particulière, dont Tidée revient & la délégation américaine (art. 8). Voici, sur ces deux points, les stipulations de la convention : < Art. 2. En cas de dissentiment grave ou de conflit, avant d*en appeler aux armes, les puissances signataires conviennent d*avoir recours, en tant que les circonstances le permettront, aux bons offices ou à la médiation d*une ou plusieurs puissances amies. — Art. 3* Indépendamment de ce recours, les puissances signataires jugent utile qu'une ou plusieurs puissances étrangères au conflit offrent de leur propre initiative, en tant que les circonstances s*y prêtent, leurs bons offices ou leur médiation aux Etats en conflit. Le droit d*ofTrir les bons offices ou la médiation appartient aux puissances étrangères au conflit, même pendant le cours des hostilités. L'exercice de ce droit ne peut jamais être considéré par Tune ou Tautre des parties en litige comme un acte peu amical. — Art. 4. Le rôle du médiateur consiste à concilier les prétentions opposées et à apaiser les ressentiments qui peuvent s'être produits entre les Etats en conflit. — Art. 5. Les fonctions du médiateur cessent du moment où il est constaté, soit par Tune des parties en litige, soit par le médiateur lui-même, que les moyens de conciliation proposés par lui ne sont pas acceptés. — Art. 6. Les bons offices et la médiation, soit sur le recours des parties en conflit, soit sur l'initiative des puissances étrangères au conflit, ont exclusivement le caractère de conseil et n'ont jamais force obligatoire. — Art. 7. L'acceptation de la médiation ne peut avoir pour efi'et, sauf convention contraire, d'interrompre, de retarder ou d'entraver la mobilisation ou autres mesures préparatoires à la guerre. Si elle intervient après l'ouverture des hostilités, elle n'interrompt pas, sauf convention contraire,le8 opérations militaires en cours. — Art. 8. Les puissances signataires sont d'accord pour recommander l'application, dans les circonstances qui le permettent, d'une médiation spéciale sous la forme suivante : En cas de différend grave compromettant la paix, les Etats en conflit choisissent respectivement une puissance à laquelle ils confient la mission d'entrer en rapport direct avec la puissance choisie d'autre part, à l'effet de prévenir la rupture des relations pacifiques. Pendant la durée de ce mandat dmitJiLj^i:|yfi^^aui^Jiiyiktio^ contraire, ne peut excéder trente jours, les Etats en litige cessent tout rapport direct au sujet du conflit, lequel est considéré comme déféré exclusivement aux puissances médiatrices. Celles-ci doivent appliquer tous leurs efforts à régler le différend. En i cas de rupture effective des relations pacifiques, ces puissances demeurent

(1) |V. R. D. I. P., t. Il, p. 554 ; t. III, pp. 559, 603 et 605 ;l. X, Documents, p. 15.]

chargées de la mission commune de profiter de toute occasion pour rétablir la paix » (1).]

943. — La médiation est un moyen utile, mais trop méconnu, trop délaissé dans la pratique internationale. Il suppose, du reste, chez les Etats con tendants un secret désir de s'accorder, et chez TEtat médiateur un complet désintéressement, une absence absolue d*arrière-pensée et de secrètes couA-oilises (2).

(1) [V. de Lapradelle» La conférence de la Paix, R. D. I. P.. t. VI, pp. 758 els. — Mérignhac, La conférence internationale de la Paix, 1900, pp. 263 et s.]

(2) [V. Bredin, De l'amiable compositeur, 1897. -^ Fourchault, De la médiation, 1900. — Mélick, La médiation et les bons offices, 1900. — Wagner, Zur Lehre von den Streiterledigungsmitteln des Vôlkerrechts, 1900.]