LE CANADA EST UNE FEDERATION

Origines de la confédération. — Les provinces qui la composent existaient bien avant et la confédération n'est que la légalisation d'un pacte conclu entre elles. — Composition de la confédération. — Que faut-il entendre par une union fédérale? — Diverses espèces de confédérations. — Dans l'union fédérale chaque état conserve son existence particulière et n'est pas plus subordonné au tout que le tout n'est subordonné aux diverses parties. — Le gouvernement central a des pouvoirs généraux, chaque état ou province, une juridiction locale. — Conséquences. — Quelle est la nature de la confédération canadienne ? — Clauses de l'acte de l'Amérique Britannique du Nord qui s'appliquent spécialement au Haut et au Bas-Canada.

Dans l'introduction de cet ouvrage, nous avons rappelé brièvement les causes qui ont amené la confédération des provinces de l'Amérique - Britannique du Nord. L'acte d'union de 1840 n'avait contenté personne. Le Bas-Canada avait eu d'abord à se plaindre du partage injuste de la dette publique et de la représentation nationale à la législature de la province unie. Le Haut-Canada, cependant, vit sa population s'accroître si rapidement qu'elle dépassa bientôt celle du Bas-Canada.

C'est alors que commença la fameuse agitation ayant pour but la concession du principe de la représentation basée sur la population. Nous n'avons pas besoin de rappeler ici cette lutte mémorable. On vit province soulevée contre province, race contre race, nous allions presque dire religion contre religion. Tant que le gouvernement put se maintenir, il le fit grâce au concours du Bas-Canada. Cependant, tout gouvernement même devint bientôt impossible ; on vit des ministères qui durèrent dix mois, voire même deux jours. Cet état de choses demandait un remède héroïque, on le trouva dans le projet de confédération des diverses provinces de l'Amérique du Nord. On en posa les bases à la conférence de Québec de 1864 où six provinces étaient représentées, c'est à savoir, le Haut-Canada, le Bas-Canada, la Nouvelle-Ecosse, le Nouveau-Brunswick, l'Ile du Prince-Edouard et Terreneuve. Cette conférence adopta des résolutions qui formèrent la base de l'acte de l'Amérique-Britannique du Nord de 1867, acte qui contient renonciation de notre constitution politique. Mais les provinces n'ont pas été créées par cette charte, elles existaient depuis bien long-

temps et le Haut et le Bas-Canada depuis l'acte constitutionel de 1791. La loi d'union de 1840 n'a pas rappelé cet acte, pas plus qu'elle n'a été elle-même abrogée par la charte de 1867. La confédération n'est que la légalisation d'un pacte conclu entre quatre provinces ; les lois antérieures ont été modifiées, mais on se tromperait singulièrement si on n'en tenait aucun compte. ( 1 ) Il semble donc qu'on pourrait conclure a priori que les provinces ont fait tout comme des marchands qui contractent une société, elles ont mis en commun une partie de leurs biens, elles ont gardé tout le reste. Les tribunaux, cependant, n'ont pas toujours adopté ce raisonnement et nous ne l'énonçons que pour exprimer notre opinion personnelle.

A l'inverse de l'union législative de 1840, la confédération forme donc une union fédérale. Le Canada se compose actuellement de sept provinces, celles d'Ontario, de Québec, de la Nouvelle-Ecosse, du Nouveau-Brunswick, de l'Ile du Prince-Edouard, du Manitoba et de la Colombie Anglaise. Il y a, en outre, les territoires du Nord - Ouest qui n'ont pas

(1) L'acte de l'Amérique Britannique du Nord même réfère aux anciennes chartes.

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encore été érigés en province quoiqu'ils aient maintenant des représentants au sénat et à la chambre des communes. Les quatre provinces que nous avons nommées en premier lieu faisaient partie de la confédération dès le début, Terreneuve n'a jamais voulu s'y rallier et c'est actuellement le seul coin de terre anglaise en Amérique où ne flotte pas le drapeau du Dominion.

Voilà pour la composition matérielle de la confédération. Maintenant, avant d'examiner les dispositions de notre charte, voyons ce qu'il faut entendre par une union fédérale, (l)

Il faut d'abord expliquer que les seules parties qui puissent contracter une union fédérale sont des provinces ou états souve-

(1) Bluntschli, dans son ouvrage Le Droit International codifié, traduction française, art. 70, distingue quatre espèces de fédérations : l'état fédératif, exemple, la constitution actuelle des Etats- Unis et celle de la Suisse ; Vampire des Etats, comme l'empire allemand au moyen-âge et l'empire ottoman et, à certains points de vue, l'empire austro-hongrois depuis 1867 ; V empire fédératif, dont l'empire allemand depuis 1871 peut servir d'exemple, avec cette particularité que le roi de Prusse en est l'empereur et que l'institution du chancellier impérial et la chancellerie impériale sont confondues avec le ministère prussien, à cause de la prédominance de la Prusse ; enfin la confédération d'états, c'est-à-dire, l'union de divers états qui s'entendent seulement pour atteindre certains buts communs, comme la république des Pays-Bas, la première constitution des Etats-Unis de 1776 à 1787 et la confédération germanique de 1815 à 1866.

Le Canada est un état fédératif.

rains de fait ou par suite d'une fiction légale. Ainsi, les états souverains américains ont, en 1787, formé une union fédérale sous le nom d'Etats-Unis d'Amérique. Ainsi, en octobre 1864, à la conférence de Québec, les provinces canadienne-, souveraines par suite de la fiction légale qui a été sanctionnée par le parlement impérial, ont posé les bases de la Puissance du Canada.

On ne décompose pas ordinairement un état pour ensuite en réunir les diverses parties. Au contraire, quand il s'agit de confédération, l'on voit des unités, déjà existantes et pouvant disposer de leurs destinées, on les voit consentir, pour c bien commun, à faire deux parts de leur souveraineté et créer, au moyen de concessions communes et réciproques, une nouvelle puissance qui les contient sans les absorber, ni leur enlever leur existence particulière.

Voilà donc une définition de l'union fédérale. C'est l'acte de plusieurs états souverains qui divisent leur souveraineté et forment une nouvelle puissance composée de plusieurs états ou provinces réunis pour le bien commun. Dans une confédération, l'en-

semble et les parties sont également souverains, chacun dans sa sphère.

Nous avons dit que les parties contractantes font deux parts de leur souveraineté et qu'au moyen de concessions communes et réciproques, elles créent une nouvelle puissance qui les contient sans les absorber. De là, tirons une conséquence essentielle. Chaque état ou province conserve son existence particulière et les prérogatives qu'il n'a pas cédées au pouvoir central. Il n'y a nulle subordination, soit de la province au gouvernement général, soit de ce dernier à la province. Il y a égalité absolue, souveraineté commune ; chaque pouvoir est suprême dans sa juridiction et dans sa sphère d'action.

Il y a plus. Le gouvernement central devant exercer sa juridiction sur la confédération toute entière et la province, sur un territoire limité, il s'en suit que les pouvoirs cédés au gouvernement de la confédération sont des pouvoirs généraux ayant trait au bien-être de toute la nation, et que les pouvoirs conservés par les provinces sont des attributions spéciales se limitant, quant à leur application, à la circonscription comprise dans les

limites de La province. Donc, juridiction

générale pour la confédération, juridiction locale pour la province. Nous pourrions ajouter qu'une union fédérale présente le spectacle d'une nation unie pour les affaires du dehors, divisée quant aux intérêts domestiques.

Par conséquent et a priori, nous devons conclure que la Puissance du Canada a juridiction pour toutes matières qui concernent le bien-être et l'administration de la confédération toute entière et que chaque province peut gérer en toute liberté ses affaires locales. Il serait donc faux de dire que les provinces sont soumises au gouvernement fédéral, malgré le droit de veto qu'on a accordé à ce dernier. Le contexte même de notre constitution comme la jurisprudence en matière de gouvernement rendent cette conclusion, qu'on a voulu tirer de la charte fédérale, absolument inadmissible.

Cela étant, consultons les termes mêmes de l'acte de l'Amérique Britannique du Nord. Nous citons le préambule.

Considérant que les provinces du Canada, de la Nouvelle-Ecosse et du Nouveau-Brunswick ont

exprimé le désir de contracter une union fédérale pour ne former qu'une seule et même puissance (Dominion) sous la couronne du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande, avec une constitution semblable à celle du royaume-uni ;

Considérant de plus qu'une telle union aurait pour effet de développer la prospérité des provinces et de favoriser les intérêts de l'empire britannique ;

Considérant de plus qu'il est opportun, concurremment avec l'établissement de l'union par autorité du parlement, non-seulement de décréter la constitution du pouvoir législatif de la Puissance, mais aussi de définir la nature de son gouvernement exécutif ;

Considérant de plus qu'il est nécessaire de pourvoir à l'admission éventuelle des autres parties de l'Amérique Britannique du Nord dans l'union ;

A ces causes, etc., etc.

Et à la section 3, l'acte ajoute :

Il sera loisible à la Reine, de l'avis du Três- Honorable Conseil Privé de Sa Majesté, de déclarer qu'à compter du jour y désigné, — mais pas plus tard que six mois après la passation du présent acte, — les provinces du Canada, de la Nouvelle-Ecosse et du Nouveau -Brunswick ne formeront qu'une seule et même puissance, sous le nom de Canada, et dès ce jour, ces trois provinces ne

formeront qu'une seule et même Puissance sous ce nom.

Remarquons d'abord que l'acte de l'Amérique Britannique du Nord n'est que la légalisation d'un pacte conclu entre les provinces. Il est fondé sur le désir qu'elles " ont exprimé de fonder une union fédérale." Donc, les résolutions de la conférence de Québec nous aideront à interprêter ce que la charte constitutionnelle pourra avoir d'obscur. Cette remarque est d'une grande importance.

Autre remarque. Le préambule de l'acte constitutionnel parle de l'opportunité " de " décréter la constitution du pouvoir législatif " de la Puissance et aussi de définir la nature " de son gouvernement exécutif, (l) Il n'est question ici que du Dominion, on ne parle pas des provinces. Il ne faudrait pas en conclure cependant que le législateur a voulu les passer sous silence. Les provinces avaient déjà leur constitution, leur existence séparée ; au contraire, le gouvernement de la Puissance

(1) Il faut signaler ici une différence entre les deux versions du statut. La version française dit : " Considérant de plus qu'il est " opportun, concurremment avec l'établissement de l'union par a uto- " rite du parlement, etc." Ati contraire le texte anglais porte : And whereas on the establishment ofthe union by authority of parliavient it is expédient, etc. Ce n'est là toutefois qu'une différence de détail, aucun principe n'est en jeu.

n'existant pas, il fallait le créer. Du reste, l'acte pourvoira plus loin aux changements apportés à la constitution des provinces.

Il est à remarquer que le préambule déclare que les provinces ont exprimé le désir de former une union fédérale.... "avec une constitution semblable à celle du Royaume- Uni." Or la constitution du Royaume-Uni est celle d'une union législative, ce qui est tout l'opposé d'une union fédérale. Il faut s'entendre cependant. On a voulu doter le Canada d'un gouvernement parlementaire, ou plutôt lui confirmer celui qu'on avait déjà accordé aux provinces. Cela est si vrai qu'à la section dix-huit, on dit que les privilèges, immunités et pouvoirs possédés par le sénat et la chambre des communes ne devront jamais " excéder " ceux possédés et exercés lors de la passation " du présent acte par la chambre des com- " munes du parlement du Royaume-Uni de " la Grande-Bretagne et d'Irlande et par " les membres de cette chambre. "( 1)11 ne s'agit donc ici que d'une question de forme gouvernementale.

Nous avons doue vu que le Canada est

(il Cette section a été l'objet d'un amendement Important comme

nous le verrons plus loin.

une fédération : nous avons di1 f ; «• < i 1 < * 1 1 1 < - 1 1 1 de

quels éléments il se compose, mais avanl de terminer ce chapitre, soyons une clause de l'acte fédératif qui s'applique spécialement au Haut et au Bas-Canada.

Dans le principe, il y avait quatre provinces, le Haut et le Bas-Canada, la Nouvelle- Ecosse et le Nouveau-Brunswick (sec. 5). Or, à cette époque, les deux provinces en premier lieu mentionnées formaient la province du Canada-Uni sous la charte de 1840. L'acte de l'Amérique Britannique du Nord ne divise pas précisément le Canada en provinces, il remonte à l'ancienne division qui datait de 1791. Voici ce que dit la section 6 à ce sujet :

6. Les parties de la province du Canada (telle qu'existant à la passation du présent acte) qui constituaient autrefois les provinces respectives du Haut et du Bas-Canada seront censées séparées et formeront deux provinces distinctes. La partie qui constituait autrefois la province du Haut- Canada formera la province d'Ontario, et la partie qui constituait la province du Bas-Canada formera la province de Québec.

L'effet de cette législation a été, suivant des autorités éminentes (l), de faire revivre

(1) Voir entr'autres, l'opinion du juge Sanborn in re ex-parte Arthur Dansereau, 19 L. C. J. 210.

l'existence séparée du Haut et du Bas-Canada, existence qui avait été suspendue, mais non détruite par l'acte d'union de 1840. On en conclut que les législatures de ces deux provinces en particulier possèdent tous les pouvoirs qui ne sont pas incompatibles avec les ternies exprès et l'esprit de l'acte de l'Amérique-Britannique du Nord, dont jouissaient autrefois les législatures des vieilles provinces. Cette conclusion, si nous pouvons l'admettre, est d'une importance capitale.

Il faut cependant faire remarquer que dans la récente cause de Lambe v. The Bank of Toronto (l), le conseil privé paraît avoir protesté contre cette doctrine. En effet, nous lisons dans l'opinion de lord Hobhouse ce qui suit : " It was suggested that the provincial législatures possessed powers of législation either inhérent in them or dating from a time anterior to the Fédération act, and not taken away by that act. Their lordships had not thought it necessary to call on the respondent's counsel, and therefore possibly had not heard ail that might be said in support of such views ; but the judgments

(1) Voir Ramsay's J/>pcal Cases, ]>. !>s;5.

" below were so carefully reasonecl and tlie " discussion of them had been so full and " elaborate, that their lordships felt justified " in expressing their présent dissent on those " points. They adhère to the view which lias " always been taken by this committee, that " the Fédération act exhausted the wliole " range of législative power, and that what- " ever was not thereby given to the provincial " législatures rested with parliament." Cette opinion est spontanée de la part du savant juge, la question n'avait pas été discutée devant le tribunal et elle pourra peut-être se soulever de nouveau.

Nous sommes donc d'accord sur la composition de la puissance du Canada. Nous formons une union fédérale et les provinces ne sont pas subordonnées au gouvernement général, mais chacune est quasi-souveraine dans sa sphère d'action. Nous prions le lecteur de bien retenir ce principe que nous avons déduit, pour ainsi dire a priori, de la nature des choses et de l'exposé des causes historiques qui ont amené la confédération. Nous procéderons maintenant à étudier la nature du pouvoir exécutif au Canada.