Restrictions apportées à la puissance baillivale

L'omnipotence des baillis trouvait d'ailleurs son contrepoids dans les précautions prises par le gouvernement central pour assurer leur subordination, régulariser leur gestion, fixer et même restreindre leurs prérogatives. Non seulement le roi se réservait le pouvoir de les nommer, de les transférer et de les révoquer à sa guise, mais il avait pour politique de ne les laisser que peu de temps en fonctions dans la même province, deux ou trois ans tout au plus. Il les envoyait du nord au midi, des bailliages dans les sénéchaussées, et réciproquement, avec la même facilité dont usent aujourd'hui nos ministres de l'intérieur pour déplacer leurs préfets1. L'obligation où ils étaient de se tenir en communication continue avec le conseil du roi et avec le Parlement, où on les appelait souvent pour éclaircir des questions obscures, certifier une coutume, justifier leurs mesures administratives ou leur gestion financière, était une garantie de leur dépendance. Leur administration était sévèrement contrôlée par le roi, par la curia régis et par des inspecteurs ou enquêteurs spéciaux dont il sera question plus bas. On avait soin de maintenir strictement leur action dans les limites de la circonscription qui leur avait été assignée2, et qui comprenait non seulement le bailliage proprement dit, mais les territoires des petits et grands barons qui s'y trouvaient inclus ou attenants3.

D'autre part, les ordonnances administratives du xnie siècle (1254, 1256, 1278, 1503, 1320) ont eu en grande partie pour objet de réglementer la fonction baillivale. D'après leurs prescriptions, le bailli était tenu de jurer, à son entrée en charge, qu'il ferait bonne justice à tous, sans faveur et sans animosité, qu'il conserverait avec soin les droits du roi et les franchises locales, qu'il surveillerait et punirait au besoin les agents placés sous ses ordres. Pour le prémunir contre la corruption, on lui défendait de recevoir aucun présent des justiciables, ni pour lui, ni pour les siens ; il ne devait pas en faire non plus à ses supérieurs hiérarchiques (membres de la cour du roi, gens des comptes, enquêteurs). Toutes relations d'intérêt personnel et pécuniaire avec ceux qui étaient au-dessus et au-dessous de lui lui étaient sévèrement interdites. Pour empêcher les abus de pouvoir, on lui défendait de se marier ou de

1. La carrière administrative du célèbre bailli Philippe de Rémi, sire de Bcauinanoir, suflit à nous donner une idée de la mobilité de ces fonctionnaires. 11 fut bailli de Clermont de 1279 à 1282, sénéchal de Poitou en 1286, sénéchal de Saintongc en 1288, bailli de Vermandois en 1289, bailli de Touraine en 1292, bailli de Senlis en 1295. Voir ce que dit Boiidiur, Philippe de Beaumanoir, sur la durée des fonctions des baillis (p. 97), sur leur dépendance et leur mobilité (p. 95-98);

2. Voir les arrêts relatifs aux délimitations des bailliages de Bourges et d'Orléans, dans les Olirn, I, p. 436 (an. 1254) ; des bailliages de Bourges et de Màcon, ibid. (an. 1271).

5. On sait que le duché de Bourgogne était dans le ressort du bailli de Màcon, le duché d'Aquitaine dans celui de la sénéchaussée de Périgord, le comté de Bretagne dans le ressort du bailli de Tours (et aussi parfois dans celui du bailli du Gotentin). etc.

L'ADMINISTRATION LOCALE

marier les siens dans le bailliage, de leur y procurer des bénéfices, d'y participer aux adjudications, d'avoir des parents pour fermiers ou pour auxiliaires dans les fonctions de prévôt, de lieutenant ou de juge, d'entrer dans les monastères sans nécessité, de commettre exactions et concussions, de fatiguer les populations en transférant de localité en localité le siège de son administration. On lui recommandait de tenir exactement ses assises, et surtout de résider et d'exercer ses fonctions en personne. Il ne pouvait établir de substituts ou de lieutenants qu'en cas de maladie ou d'absence pour le service du roi. Tenu d'exécuter les mandements royaux, il était cependant autorisé à faire connaître au souverain, par lettre dûment scellée, les motifs légitimes qu'il aurait de ne pas accomplir les ordres reçus. Par surcroît de précaution, on l'obligeait, après sa sortie de charge, à rester quarante jours dans son bailliage, afin que la population pût exercer contre lui de justes revendications, et qu'il ne se dérobât point à une responsabilité dont le poids retombait sur ses héritiers1.

Au total, l'autorité des baillis, considérée à certains points de vue par le gouvernement central comme dangereuse, alla en s'affaiblissant à mesure qu'on s'éloigne du commencement du xme siècle. Après avoir reçu d'eux les services qu'elle en attendait, la royauté sentit le besoin de limiter les pouvoirs extraordinaires qu'elle leur avait conférés. Il est constant qu'ils perdirent peu à peu leur importance première. TNon seulement le Parlement les diminua, en recevant, dans des circonstances de plus en plus nombreuses, l'appel de leurs, subordonnés et de leurs justiciables, et en les réduisant, autant que possible, à leur juridiction de première instance, mais il accueillit plus facilement qu'autrefois les accusations dont on les chargeait, prit parti contre eux dans les cas les plus divers, et ne négligea pas les occasions de les réprimander et de les condamner pour abus de pouvoir. Au même moment, la force des choses poussait la royauté à restreindre leurs attributions et à démembrer en quelque sorte leur office par la création ou le développement de certaines fonctions spéciales, telles que celles de receveur, de maître des eaux et forêts, de maîtres des ports et passages, de procureur du roi près les tribunaux provinciaux, etc.

298. Les sénéchaux2. — Les sénéchaux royaux du xme siècle, établis dans l'Ouest et le Midi, agents d'ordre administratif, placés au même degré de la hiérarchie que les baillis et investis des mômes pouvoirs, dérivent, comme eux, des sénéchaux féodaux qui existaient dans toutes les baronnies. Quand la royauté capétienne annexa, pour la première fois,

1. Sur les dispositions des ordonnances précitées, relatives aux baillis, voir, outre les Ordonn., I, 64, 77, 554 et XII, 449, Wallon, St Louis, II, 68; Cii.Y. Lasglois, Philippe ///, p. 525 (voir la Pièce justif., XI, art. 29); Boutaric, La France sous Philippe le Bel, p. 174 ; Vuitiiy, Études, If, 250.

2. Voir plus haut (§ 142) ce que nous avons dit des sénéchaux .dans les seigneuries féodales.

le duché d'Aquitaine et comté de Poitiers en 1137, elle sentit là nécessité de laisser à ce grand fief son existence particulière, sous la direction de l'aristocratie locale ; elle conserva donc, mais à titre d'office relevant de la couronne, la sénéchaussée féodale du Poitou, dont les seigneurs de Mauzé et de Montreuil-Bellay furent successivement titulaires *. De même, lorsque Philippe Auguste eut conquis, sur les Plantagenets, l'Etat angevin (Anjou, Maine et Touraine) et l'État poitevin (Poitou et Saintonge), il laissa ces deux groupes féodaux sous la direction politique et administrative de deux hauts barons du pays s. Guillaume des Roches, qui avait été déjà grand sénéchal (senescallus capitalis)"ù de l'Etat angevin sous Arthur et Jean Sans-Terre, et qui joua un rôle décisif dans l'histoire de la réunion de l'Anjou, de la Touraine et du Maine à la couronne française, reçut de Philippe Auguste la sénéchaussée de ces trois pays, à titre héréditaire, avec une part importante des revenus locaux *. Après lui cette dignité passa, à la famille de Craon, qui la garda, au moins honorifiquement, jusqu'à l'époque du premier Valois3. La même vue politique amena Philippe Auguste à créer, ou plutôt à maintenir la sénéchaussée héréditaire de Poitou, Saintonge et Guyenne en faveur d'Aimeri, vicomte de Thouars c.

Le système qui consistait à placer les pays récemment annexés sous la domination de certains représentants de la noblesse locale, ayant le double caractère de feudataires héréditaires et d'agents royaux, fut évidemment destiné à ménager, pour ces provinces, la transition entre l'indépendance féodale et. l'assujettissement à la monarchie. Mais ce n'était qu'un régime provisoire, exceptionnel, qui devait disparaître à la longue et faire place à l'organisme administratif adopté pour l'ancien domaine. D'ailleurs ces grands sénéchaux ne pouvaient guère s'occuper, en fait, que du commandement militaire et de la direction des affaires politiques dans les provinces soumises à leur autorité. Us laissaient l'administration proprement dite et la justice dévolues, sous leurs ordres, à des fonctionnaires appelés lieutenants du sénéchal, baillis ou même sénéchaux 7 . Ces fonctionnaires