CONDITION DES PROVINCES

Chaque province avait sa charte (lex provincié)^ élaborée lors de son incorporation au domaine de la République par le général qui l'avait conquise, assisté d'une commission de dix délégués du Sénat {decem legati)^. Cette charte était complétée au fur et à mesure, s'il y avait lieu, par les édits des gouverneurs. Elle fixait la condition des villes situées dans la province, les limites de leurs territoires respectifs, la nature de leurs rapports, soit entre elles, soit avec le pouvoir central, partageait le territoire de la province en circonscriptions judiciaires {conventus dioixi^aEiç), décidait dans quelles villes le gouverneur tiendrait ses audiences et quel serait le chef-lieu de la province tout entière.

En ce qui concerne la condition des villes, la politique romaine ne perdait pas de vue ce grand principe, que le meilleur moyen de les^ tenir dans la dépendance était de leur créer des intérêts distincts et de multiplier les catégories. Elle était aidée en cela par les circonstances, qui lui permettaient de proportionner les exigences ou les concessions aux résistances rencontrées lors de la conquête.

C'est ainsi qu'on distinguait dans les provinces les villes libres (libéré)^ les villes à constitution municipale (municipia''Coloniœ)y et les villes sujettes {8tipendiarix)j chacune de ces catégories comprenant des

* Du Pui, De jure provinciarum imperii Romani. Lugd. Batav., 1807. — W. Bergfeld, Commentatio de jure et condicione provinciarum Romanorum ante Caesaris principatum. Ncustrclitz, 1841. Die Organisation der rômischen Provimen. Ibid.,i846. — Fontein, De provinciis Romanis. Traj. ad Rhen., 1843.

mains. Aboli sous cette forme en 167 avant J.-C, il fut plus tard synonyme de stipen^ dium et désignait spécialement Timpôt perçu dans les provinces impériales (Gaius, II, 21), impôt destiné, en effet, à l'entretien de Tarmée.

1. Mention est faite des decem legati lors de Tinstitution des provinces de Macédoine (Hv., XLV, 17), d'Achaïe (Polyb., XXXIX, 15. 16), d'Asie (Strab., XIV, p. 646} etc., lors de la réorganisation de la Sicile en 132 (Cic.,/n Verr., II, 16,39). Ces ^«(/ati sénatoriaux remplaçaient les decemviri que le peuple élisait auparavant pour la ratification des traités ou pour la fondation des colonies (Cf. ci-dessus, p. 91,1), l'institution d*unc province étant assimilable à ces deux cas. Mohhsen (Staatsrechtf II*, p. 624) croit, contre Appien {Pun.y 135), que la charte de l'Afrique a été encore rédigée par Scipion avec Tassistance de decemviri élus, et non pas de legati. Les chartes provinciales sont des leges datx et portent le nom du magistrat qui les a octroyées. Nous connaissons la lexRupilia en Sicile (Cic, In Verr. II, 13. 16), la lex jEmilia pour la Macédoine (Liv., XLV, 17. 18. 29), la lex Csecilia pour la Crète (Liv., Epit.y G), la lex Pompeia pour la Bithynie (Strab., XII, p. 541) et autres provinces d'Asie (Dio Cass., XXXVII, 20).

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ADMINISTRATION DES PROVINCES

populations inégalement libres, inégalement assimilées, inégalement sujettes.

Au premier rang des cités libres sont les villes ou États fédérés (civitates fœderatœ)^ dont la condition est analogue à celle des alliés de nom latin avant la loi Julia (90). Ces États, devançant le moment où il leur eût fallu se rendre à merci {in ditione P. it.), avaient conclu avec Rome un pacte écrit, dont un exemplaire était déposé aux archives du Capitole ^• En règle générale, ce pacte leur garantissait une autonomie à peu près complète à Tintérieur, le droit de battre monnaie-, une juridiction locale ordinairement entière au civil ^, bornée en matière criminelle, et la propriété de leur sol, c'est-à-dire exemption de l'impôt foncier. En retour, les États susdits s'engageaient à < avoit les mêmes amis et ennemis que le peuple romain^», et à fournir, quand ils en seraient requis, soit des soldats, soit des navires, soit des prestations en nature, contre remboursement (o/yîcta-cpiXixal XeiToup^Cat).

Il n'y a guère qu'une différence théorique entre les cités fédérées et les villes qui, sans avoir conclu de convention avec le peuple romain, on reçu de lui — par loi ou par sénatusconsulte — la liberté et l'exemption d'impôts (civitates liberœ et immunes)^. Les privilèges que les premières possèdent par contrat synallagmatique sont octroyés aux autres à titre gracieux et révocables au gré du peuple romain®. Mais cette infériorité des villes non fédérées n'est qu'apparente, car le gouvernement romain n'hésitait pas à annuler les traités, sans consulter

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i. Au temps de Vespasien, il y avait au Capitole. 9000 tables de bronze, comprenant des fœdera de cette espèce et des sénatusconsûltes. On possède encore Toriginal latin d\in plebitcituTn de Termessibus {C.I.L.f I, 204) de Tan 71 avant notre ère, accordant Tautonomie à Termessos, et un certain nombre de traductions en grec de ces sortes de documents, entre autres, le fiBdus renouvelé avec Astypaléc (C. /. G. y itô5).

3. Il est bon de faire observer que les alliés n'avaient d'ordinaire que le droit de frapper la monnaie de cuivre, parfois aussi la monnaie d'argent. L'empereur seul — sauf exception pour les rois du Bosphore — frappait la monnaie d'or.

3. Cette juridiction s'étendait même aux citoyens romains domiciliés dans les villes libres {C. I. G.., 2222). Elles ont aussi le droit de conférer la qualité de citoyen chez elles aux Romains qui auraient perdu la qualité do citoyens romains par l'exil [jus exsiiii).

4. Dans tous les traités était insérée la formule : uteosdemf quos populus Romanut^ amicos atque hostes habeant (Liv., XXXVIII, 8).

5. Les villes fédérées étaient peu nombreuses : on en cite une (Tarraga) dans l'Espagne Tarraconaise, trois en Bétique, Massilia et quelques tribus (Lingons, Êduens, Voconces, Rémois) en Gaule, Athènes et Sparte (?) en Achaïe, Astypalée dans l'Archipel, Amisos, Mopsueste, Sagalassos, Rhodes et Tyr en Asie. Les villes simplement libres étaient en plus grande quantité. Nous mentionnerons les sept villes d'Afrique (Utique, Hadrumetum, Thapsus, Leptis minor, Achulla, Usalis, Theudalis), Ghios, Smyme, Erythrée, Gyzique, Magnésie du Sipyle, Apollonidea, Laodicée, Éphèse, Alexandrie de Troade, Termessos, Séleucie, en Asie et Syrie.

6. Certaines viUes < libres » furent rendues tributaires par la suite. Telles sont : Byzance, Ghios, Antioche, Apollonidea. Il est possible qu'elles aient conservé cependant le titre de villes libres, titre dont on était assez prodigue, comme on le verra ciaprès.

■fi.

198 ADMINISTRATION DU TERRITOIRE [Part, ii

l'autre partie contractante, dès qu'il le jugeait à propos ^ Sous l'Empire^ l'ingérence perpétuelle des gouTcrneurs dans les affaires des villes libres et fédérées, la nomination de curateurs ou correcteurs chargés de gérer leurs finances ', tendent à ramener la condition de ces communes au type de plus en plus uniforme que la toute-puissance du pouvoir central impose à toutes les communes de l'empire.

Les cités libres, fédérées ou non, sont, pour ainsi dire, en dehors de la province, au même titre que les royaumes et principautés qui avaient échappé à l'annexion en acceptant des traités d'alliance (soeif)*. La province proprement dite, c'est-à-dire le domaine placé sous l'autorité immédiate du gouverneur, comprend les villes dotées d'une constitution municipale, à la mode d'Italie, et les villes sujettes ou stipendiaires.

Les cités organisées sur le type municipal se classent en deux catégories : les colonies romaines et les municipes de droit romain ou latin. Les unes et les autres sont assimilées aux colonies, municipes et villes latines de l'ancienne Italie, sauf en un point, leur sol étant considéré comme propriété du peuple romain, et, comme tel, soumis à rimp6t foncier^. Cette marque de sujétion pouvait être atténuée par l'exemption d'impôts (immunitas) concédée aux personnes*, ou supprimée dans les colonies par la collation du jus Italicum ^, qui rendait le sol susceptible de propriété quiritaire, comme en Italie ^

* Bohn, Qua condicione juris reges socii poffuli Romani fuerint. Bcrol., 1876.

** Savigny, Ueber dos jus Italicum (Verni. Schriften, I, p. 29-80). Berlin, 1818. La première rédaction du Mémoire est de 1814-1815, et a paru (en lol8) dans les Abhandl. der Berl. Akad.y 1815, p. 41-54. — A. W. Ziimpt, Veher dis Envàhnung des jus Italicum auf Inschriften (Zeitschr. f. ^esch. Recntsw., XV [1848], p. l-18j. — Gh. Révillout, Elude critique sur le jus Italicum (Rev. Hist. de Droit, 1855, p. 341-369). — Ed. Beaudouin, Élude sur le jus Italicum (^, Rev. Hist. de Droit, V [18811. p. 145-194. 592-642. VI [18821, p. 684-721). ^

1. Urbium quasdam fœderatas, sed ad exiliutn licenlia pradinteê, liber taie privavit <SUET., Aug., 47).

2. MoMMSEN, Staalsrecht, IP, p. 1036, 6. Cf. ci-dessus, p. 186.

3. Quod omnes eliam privali agri in provinciis Iribula alque vectigalia persolvant (Aggen. Urbic. ad Frontin., in Gromat.j p. 4). Ce principe était appliqué, môme quand le propriétaire était citoyen romain.

4. L'immunité pouvait être bornée à la cote personnelle ou étendue à Timpôt foncier: divus Vespasianus Cauarienses colonos fecil, non adjeclo ut et juris Halici essent, sed tributum his remisit captlis : sed divus Titus etiam solum immune faclum interpretatvfi est (Dig., L, 15, 8, § 7). Ce texte déflnit le;tM Italicum ou immunité du sol.

5. On a beaucoup disserté sur la nature du jus Italicum. L*opinion de SiGOifius, qui faisait du jus Italicum le privilège d'une classe sociale intermédiaire entre les Latins et les pérégrins, est abandonnée depuis la mémorable dissertation de Savigny. Elle se fondait uniquement sur un passage mutilé d'Asconius, restitué arbitrairement par HoTMAN, et Ton s'étonne qu'elle ait résisté si longtemps à la constatation d'un simple fait déjà signalé par les auteurs du Digeste (L, 15), à savoir que toutes ou presque toutes les villes dotées du jus Italicum étaient des colonies romaines, déjà en possession, par conséquent, d'un droit supérieur. Savigny a démontré que le jus Italicum était octroyé non pas à une catégorie de personnes , mais aux villes , et conjecturé qu'il y modiAait le caractère juridique de la propriété privée, transformée par lui en propriété quiritaire. En dépit des objections de Zuhpt, qui réduit le droit italique à la

Gh^p, 3) ADMINISTRATIOl^ DES PROVINCES 199

L'expression de jus Italieum n'a été en usage que sous l'Empire*; mais^ dès 133 ayant notre ëre,C. Gracchus fit attribuer ce c droit italique» à la colonie qu'il voulait fonder sur l'emplacement de Carthage*, et, en 42, la Cisalpine tout entière en fut dotée ^. Auguste eut recours au même expédient pour réparer autant que possible le tort fait aux Italiens dépossédés par ses vétérans et transportés par lui dans des colonies d'outre-mer^. C'est lui probablement qui introduisit lejuê Itûlictim dans la langue juridique. Comme les faveurs spéciales, immunité et droit italiques, étaient de préférence accordées aux colonies romaines, les mnnicipes demandaient souvent à être transformés en colonies ^.

Les colonies et municipes ont commencé par avoir, en province comme en Italie, une administration autonome et une juridiction indépendante®. Mais, dès le début de l'Empire, l'ingérence des gouverneurs réduisit à peu de chose les attributions des magistrats municipaux, même dans les villes assimilées aux villes libres^, même dans celles qui jouissaient du jvê Italieum. A plus forte raison, les municipes de droit latin étaient-ils

libertas ou autonomie et à Vimmunitaty attachée tantôt au sol, tantôt à la personne des habitants, le fond de la thèse de Savignt est considéré comme un résultat acquis. Cependant C. Jullian {Revue critique, XVII [1884], p. 99-100) estime qu*on a exagéré la nouveauté de la découverte de Savigny (Cf. Gothofred. ad Cod. Theod. XIV, 13) et par trop simplifié le jus Italieum. Il fait remarquer que les jurisconsultes distinguent et additionnent presque toujours le droit italique accordé aux personnes et le droit italique attaché au sol (cf. Dig L, 15,8, g 3), le premier exemptant les personnes du tributum capitiSj Tautre exonérant la terre de Timpôt foncier {tributum ioli). Il faut qu'une ville obtienne les deux ensemble pour être tout à fait assimilée aux viUes d*ltalie. S'il est vrai que c les deux privilèges sont généralement accordés en même temps », c'est là affaire de théorie. Le jw Italieum n'est jamais octroyé à une personne en particulier, mais à une collectivité, et H a pour ëflet d'assimiler complètement ce groupe aux villes d'Italie, de Tltalie unifiée après la guerre Sociale. Donc les personnes doivent y être exemptes de capitation et le sol, de l'impôt foncier, comme étant propriété ex jure Quiritium. Mais là surgit une difficulté. Sous le Bas-Empire, l'Italie est rabaissée au rang des provinces : tout le monde paye l'impôt au même titre, et cependant on parle toujours de concessions du jus Italieum, Gonstantinople le reçoit en 421 (God. Thbod., XIV, 13. God. Jiist., XI, 20). Il faut bien admettre que ce droit — qui n'a plus d'italique que le nom — constitue toujours un privilège. Lequel ? Probablement l'exemption de l'impôt, de l'impôt foncier tout au moins, jusqu'au jour où Justinien supprime la propriété quiritaire (God. Jiist.,VII, 25. De nudo jure Quiritium tollendo). Ajoutons que les empereurs n'ont pas été prodigues du jus Italieum. La liste des villes de droit italique dressée par Beaudouin ne compte que 32 noms. Get auteur pense que ce sont toutes des colonies romaines ou des villes assimilées aux colonies par la collation môme du jus Italieum, encore qu'il admette comme possible, endroit, l'octroi de ce privilège à des villes latines — celles-ci ayant le commercium.

l.EUe se rencontre pour la première fois dans Pline (III, Jg 25. 139), ensuite dans le Digeste (L, 15) qui donne une liste des villes de droit italique. Elle est absente des inscriptions.

8. /6td., I, p. 118. En d'autres termes, la Cisalpine fut incorporée à l'Italie.