CHAPITRE PREMIER. PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE

Des actes du Président de la République. — Nous ne parlerons ni de la nomination ni des attributions du Président de la République, qui sont étudiées en première année dans le cours de droit constitutionnel (1). Nous nous occuperons seulement des actes qu'il fait. Les actes du Président de la République sont des décrets.

(i Voir notre Manuel élémentaire de droit comlilutionnel, 5^ édition, p. 73 et suiv.

42 Al'TOI!lTi:S ADMl.MSTISATIVES ET CONSKILS ADMINISTHATIFS

Division des décrets. — On peut diviser les décrets en deux

grandes classes (1 ) :

1° Les décrets généraux ou réglementaires ; 2° Les décrets spéciaux ou individuels.

l"^' classe : Décrets généraux ou réglementaires.

Définition, — Les décrets généraux ou réglementaires sont ceux par lesquels le Président de la République détermine dans ses moindres détails les conditions d application de la loi.

Comparaison entre le décret réglementaire et la loi. — 1. Différences. — 1° La loi se borne à poser les principes, le décret en organise les détails d'application ;

2" La loi émane du pouvoir législatif, le décret du pouvoir exécutif ;

3° Le décret ne peut se mettre en contradiction avec la loi ; au contraire, une loi peut modifier une autre loi ;

4° Un décret ne peut violer les droits individuels reconnus par l'ensemble de la législation en imposant des obligations précises à la propriété ou aux personnes, ni édicter des peines, tandis que la loi peut le faire ;

0*^ Les tribunaux judiciaires peuvent se refuser à appliquer un décret réglementaire qui serait entaché d'illégalité. Au contraire, une loi, même inconstitutionnelte, doit être observée par les tribunaux 1 2).

11. Ressemblances . — 1° Le décret comme la loi est établi dans un intérêt g.^néral ;

2" Comme la loi, il réglemente l'avenir;

3° Comme elle, il porte sur un ensemble de matières ;

(1) Ducrocq. I, n"'' 60 et suiv.

(2) En sens contraire, Cahen, Iai loi et les réqlements, p. 382 et suiv. D'après cet auteur, le juge a le pouvoir d'apprécier la constitutionnalité des lois et de refuser d'appliquer celles qui seraient contraires à la Constitution. « Le juge applique les lois. .Miiis quand un te.vte en contredit un autre, lequel des deux iloit l'emporter? Il est du devoir du magistrat de le rechercher. Si une loi parlementaire est en contradiction avec une loi constitutionnelle, lacjuellc appliquer ? Cette question devrait-elle rester étrangère à l'exauien du juge? .. Refuser aux tribunaux le droit d'examiner la constitutionnalité des lois, c'est les autoriser à violer indirectement la Constitution. »

OHGANISATION Dr' l'OL'VOlH CENTRAL H^

4° Comme la loi, il est obligatoire pour tous, sur toute l'étendue du territoire.

L observation des décrets réglementaires est assurée par le Code pénal (art. 471, j 15), à laide d'une peine de simple police prononcée contre le contrevenant.

Subdivision des décrets généraux ou réglementaires. — Deux sortes. — Ils se subdivisent en deux grandes classes : les décrets portant règlement d'administration publique et les décrets réglementaires proprement dits.

I.cs décrels portant rvrjJeineni (l'administration jmbtiqui' sont ceux que le Président de la République rend en vertu dune dis-

posîtibri'spéciale d'une loî ' "Les aecrets réalenu

iglenientaires proprement dits sont ceux que le Président de la République rend, de son propre mouvement, en" verT.ii du pouvoir réglemèntairi-e qïTîTùi appartient sûr toute i'éteridue du territoire, en sa qualité de chef du pouvoir exécutif, aux termes de 1 article .3 de la loi du 25 février 1875.

Inlé> Pts pratiques de la subdivision. — Cette subdivision présente des intérêts pratiques : le premier incontesté, le second très discuté.

1"^ Au point de vue de la forme ; les règlements d'administration publique nécessitent. pour leur confection et leur abrogation, l'avis préalable du Conseil d Etat ; ils doivent être accompagnés des mots * le C onseil d'^iat, entendu ». Au contraire, lavis du Conseil d'Etat n'est pas obligatoire, soit pour la confection, soit pour l'abrogation des décrets réglementaires proprement dits ;

2' A u point de vue de la nature juridique ; d après la jurisprudence du Conseil d Etat et d'après des auteurs considérables (1), le règlement d'administration publique serait un acte de législation secondaire que le Président de la République aurait pouvoir de faire en vertu d'une délégation spéciale du pouvoir législatif, tandis que le décret réglementaire proprement dit serait un acte administratif général (2).

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative, II, p. il ; Simonet, p. 102 ; Diicrocq, I, p. 85; Aucoc. I, p. 124: Raiga, Le pouvoir réglementaire du Président de la République, p. 144 et suiv.

• 2\ Uaprés M. Duguit tout règlement administratif, est, au fond, une loi ; parce que pour lui. l'acte législatif est tout acte général et abstrait, tandis que l'acte administratif est toujours un acte individuel et concret. Mais par sa forme, le règlement est un acte adminislratif. et pour ce motif susceptible de recours, comme les actes administratifs individuels. Op. cit., n» 40.

Il en résulte :

a) Que le domaine du règlement d'administration publique est plus considérable que celui du simple décret réglementaire.

Le décret réglementaire doit se borner à développer les détails d application de la loi, sans pouvoir imposer aux droits individuels ou à la propriété privée aucune limitation, ni établir aucune taxe, ni édicter aucune pénalité.

Au contraire, il se peut qu'une loi spéciale, en chargeant le chef de l'Etat de réglementer les détails de son application, lui confère le pouvoir de régler par des matières pour lesquelles une loi serait nécessaire, par exemple, d'imposer aux droits individuels des limitations, d'établir des taxes nouvelles ou d'édicter des pénalités ;

ô) Le règlement d'administration publique échappe comme la loi elle-même à toute voie de recours, non seulement au recours contentieux de pleine juridiction, mais aussi au contentieux de l'annulation. Au contraire, le décret réglementaire proprement dit peut donner lieu au recours en annulation devant le Conseil d'Etat.

I Cependant l'un et l'autre sont soumis au contrôle du pouvoir judiciaire. L'article 471, ^ K"), du Code pénal qui. par une remarquable dérogation au jtriiifijii' Me la séparation des pouvoirs, permet au tribunal de simple police de vérifier la légalité des règlements, s'applique aux règlements d administration publique comme aux autres.

De plus, le Conseil d Etat admet la possibilité d'un recours contre les actes individuels faits en exécution d'un règlement d'administration publique entaché d illégalité (1).

Cette théorie et ses conséquences sont aujourd'hui vigoureusement combattues par un parti important de la doctrine. On conteste le caractère législatif du règlement d'administration publique ; le pouvoir législatif, dit- on. ne peut être délégué par les Chambres. Lorsqu'une loi prescrit au Chef de l'Etat de faire un règlement, elle se borne à l'inviter à faire usage du pouvoir qu'il tient de la Constitution Pour les partisans de cette seconde opinion (2j, le règlement d'administration publique est un acte administratif comme le décret réglementaire proprement dit. Dès lors,

^1) Voir Laferrière, op. cit.. II, p. 12. (2\ Rerthélemv, Traité élémentaire

de droit administratif, p. 91, et Revue politifjue iH parlementaire, janvier et février 1898 ; Esmein, Eléments de droit constilulionnel, p. 470 et suiv., et Bévue politique et parlementaire du !"• août 1894.

ORGANISATION" DU l'OUYOUi CliNTKAL

son domaine n'est pas plus étendu que le sien ; et comme lui il peut être déféré au Conseil d'Etat par la voie du recours en annulation.

Orientation nouvelle de la jurisprudence. — l'ar un arrêt récent du G décembre 1907, le Conseil d'Etat semble orienter sa jurisprudence vers une solution nouvelle. Tout en continuant à admettre l'idée que « les règlements d'administration publique sont accomplis en vertu d'une délégation législative » le Conseil d'Etat déclare recevable le recours en annulation, parce qu'il émane d'un organe administratif dans deux cas :

1" Lorsque le Conseil d'Etat na pas été consulté.

2° Lorsque le gouvernement est sorti des limites de la délégation qui lui est donnée par le législateur (l).

2* classe : Décrets spéciaux ou individuels.

Définition. — Les décrets spéciaux ou individuels sont ceux qui se réfèrent à une personne déterminée ou à un objet déterminé et spécial.

Subdivision des décrets spéciaux au point de vue de leur nature. — Ils se subdivisent en :

1" Uécrels gouvernementaux. — Ce sont ceux que le chef de l'Etat rend comme gouvernement, et non comme administrateur.

2" Décrets administraUfs . — Ce sont ceux que le chef de l'Etat rend comme administrateur supérieur de l'Etat.

Intérêt pratique de la subdivision. — Les décrets gouvernementaux ne sont susceptibles d'aucun recours par voie contentieuse. Ils donnent seulement lieu au cont ôle politique des deux Chambres. Les décrets administratifs sont au contraire susceptibles du recours contentieux.

Critérium de la distinction. — Le critérium de la distinction des actes de gouvernement a donné naissance à trois systèmes principaux :

lo Dans une première opinion, on considère que le caractère d'un acte résulte du mobile qui l'a inspiré ; on doit donc considé-

\ Kn définitive c'est la thèse fle.M. Kaiga, reproduite parle coirimissaire du gouvernement Tardieu, qui a triomphé devant le Conseil d'Etat (Consulter sur cet arrél, la Gazette des Tribunaux des 21, 22 et 23 décembre 1907 et l'article de M. Raiga dans la Revue départementale âw 15 janvier 1908}.

i(J ALTOHITÉS ADMINISTRATIVES ET CONSEILS ADMINISTRATIFS

rer comme actes de gouvernement tous ceux qui ont été faits dans un but politique (1)

Cette opinion a été celle du Conseil d'Etat jusqu'à sa réorganisation en IS72. Elle doit être condamnée, parce qu'elle autoriserait tous les abus de pouvoir qui se placeraient sous le couvert de la raison d'Etat. Il ny aurait plus aucune garantie pour les droits individuels ;

2'^ D'après M. Laferrière (2), dont l'avis prévaut actuellement au Conseil d'Etat, c'est la nature même de l'acte qu'il faut envisager, et non son mobile, pour en déterminer le caractère juridique. Mais au lieu de donner une formule générale il se borne à une énumération. Il considère comme actes de gouvernement : les actes diplomatiques, les rapports du gouvernement avec les (Chambres, les faits de guerre et certaines mesures de sûreté intérieure dé 1 Etat :

3° D'autres auteurs (.3) enfin, admettent qu'il existe deux catégories d actes de gouvernement : ceux qui tendent à la représentation de la nation vis à-vis des puissances étrangères ou qui s'y rattachent étroitement traités, expulsion des étrangers, représentations diplomatiques aux puissances étrangères pour les nationaux, faits de guerre) ; ceux par lesquels le pouvoir exécutif joue le rôle de lien et de modérateur à l'égard des autres pouvoirs (ajournement des Chambres, dissolution de la Chambre des députés, exercice du droit de grâce, nomination et révocation des magistrats, etc.). Mais ils refusent de voir des actes de gouvernement dans les mesures de sûreté générale.

'"Théorie négative des actes de gouvernement. — Il est quelques auteurs (4) qui nient l'existence des actes de gouvernement. Les actes que Ion appelle ainsi seraient, d'après eux, des actes

(1) Dufour, Traiti- général di' droit administratif appUrjur. t. IV. p. 600. Arrêt du Conseil d'Etat du 9 mai 1867 relatif à la saisie d'exemplaires de V Histoire du prince de Condé, écrite par le duc d'Aumale.

;2) Laferrière, Traité de la juridiction administrative II, p. .34 et suiv.

3) Hauriou, np. cit.. 'i" «édition, p. 285 à 287: .lacquelin, Les principes dominants du contentieux administratif, p. 310 et suiv.

'4) Michoiid, l'es actes de fiouvernement. Annales de l'enseignement supé' rieur de 'Grenoble. 1889. I, n" 2 ; Brémond, Des actes de gouvernement. Revue du Droit public et de la science politique, 1896, V, p 23 à 75 ; Berlhélemy. op. cit.. p. 93 et suiv. M. Duguit admet en partie la théorie des actes de gouvernement II les appelle des actes politiques i '.e sont les ai-les (jui sont relatifs au fonclionnetnent et aux rapports des organes politiques Exemples : vote d'ordres du jour des Chambres, élection du Président de la République, convocation, ajournement, dissolution, etc. op. cit., n» 4.

OlîOAMSATIUX l)i; l'UlVOlK CENTKAL

administiatifs discrétionnaires, qui échapperaient à tout recours par l application normale des principes de la juridiction administrative, soit parce qu'ils ne lèsent aucun droit, soit parce que personne n'a qualité ou n'a intérêt pour réclamer contre eux.

On a fait à cette dernière théorie deux objections qui paraissent j)éremptoires : on a invoqué l'article 2tj de la loi du 2'i mal 1872 sur le Conseil d'Etat qui décide que les « ministres ont le droit de revendiquer devant le tribunal des conllits les affaires portées à la section du contentieux du Conseil d Etat ». Cet article, qui n'est que la reproduction de l'article 47 de la loi du 3 mars 1849, doit s'entendre comme lui en ce sens que le Conseil d'Etat ne doit pas connaître des actes de gouvernement.

Quant à la confusion des actes dits de gouvernement avec les actes d'administration discrétionnaires elle n'est pas admissible. Les actes de cette dernière catégorie sont susceptibles durecours en annulation devant le Conseil d'Etat, tandis que ce recours n'est pas recevable contre les actes de gouvernement.

Subdivision des décrets spéciaux au point de vue de leur forme. — .\u point de vue de la forme, on peut ranger les décrets spéciaux en deux catégories :

l"Les uns sont rendus sur le rapport d'un ou de plusieurs ministres, sans avoir besoin de consulter le Conseil d'Etat. On les appelle décrets simjjjes.

ÊxempTèTcîecret portant nomination de fonctionnaire, dispenses en matière de mariage, etc.

2° Les autres, au contraire, doivent être rendus après avis préalable du Conseil d'Etat. — On les appelle, f^écretsrençitis ftans la forme des reniements d'administration pH^lufiiè. ""'ElTfflipte : décret autorisant un changement de nom.

Si le décret était rendu sans consultation préalable du Conseil d'Etat, il serait entaché d'excès de pouvoir.

Recours contre les actes du Président de la République. — On peut exercer plusieurs espèces de recours :

1" Recours gracieux devant le chef de l'Etat lui-même pour le [)rier de revenir sur son acte ;

2" Recours par voie de pétition aux Chambres (1) ;

3" Recours contentieux devant le Conseil d'Etat.

Tandis que les deux premières voies de recours sont toujours

t) Oui n'est qu'une forme particuIiiTf «le recours gracieu;

possibles quel que soit le caractère du décret, le recours contentieux nest pas toujours admissible.

Rappelons d'abord que, d après la jurisprudence et sous réserve des controverses exposées plus baut, les décrets gouvernementaux et même (jusqu'en 1907) les règlements d'administration publique ne sont susceptibles d'aucun recours au Conseil d'Etat.

Les décrets réglementaires proprement dits ne peuvent être déférés au Conseil d'Etat que par voie de recours en annulation.

Cependant, les particuliers ont cette autre garantie de leur droit, que les actes réglementaires ne donnent lieu à la sanction pénale de l'article 471, § 15, du Code pénal, qu'autant qu'ils ont été légalement faits. Par une exception remarquable au principe de la séparation des autorités administrative et judiciaire, le tribunal de simple police est juge de la légalité de l'acte.

Les décrets administratifs spéciaux peuvent seuls, à la différence des autres, être attaqués :

a) par voie de recours en annulation ;

b) par voie de recours de pleine juridiction.